Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1966813

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 listopada 2015 r.
I SA/Wa 1487/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Szmydt Przemysław Żmich.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) - po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i R. Z. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) maja 2015 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt rodzica w domu opieki społecznej.

Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Sąd Rejonowy w (...) postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r., sygn. akt (...) wydanym w postępowaniu w sprawie z wniosku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) z udziałem T. Z. o umieszczenie ww. w domu pomocy społecznej bez zgody (w przedmiocie zabezpieczenia postępowania) postanowił umieścić tymczasowo, na czas toczącego się postępowania, uczestnika - T. Z. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Jednocześnie stwierdził, że postanowienie podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...) Wójt Gminy (...) w wykonaniu ww. postanowienia Sądu Rejonowego w (...) skierował T. Z. na pobyt czasowy - wynoszący 3 miesiące - do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych pn. "(...)" w (...), ul. (...).

Decyzją z dnia (...) października 2014 r., nr (...) Wójt Gminy (...) ustalił dla T. Z. opłatę miesięczną za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% dochodu, tj. (...) zł.

Oświadczeniami z dnia (...),(...) oraz (...) października 2014 r. odpowiednio - M. Z., A. R. oraz R. Z. (córki T. Z.) wskazały, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem wyjaśnienia ich sytuacji majątkowej i rodzinnej w związku z koniecznością ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Wszystkie podniosły, że ojciec odszedł od rodziny, nie łożył na jej utrzymanie oraz przez 20 lat nie utrzymywał z nią kontaktów.

Decyzją z dnia (...) października 2014 r., nr (...) Prezydent Miasta (...) umieścił T. Z. w "(...)" - Domu Pomocy Społecznej w (...).

Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w (...) (wobec braku skuteczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego) przesłał córkom T. Z.: M. Z., R. Z. oraz A. R. egzemplarze umowy w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt ojca w Domu Opieki Społecznej - "(...)" w (...). Adresatki umów nie podpisały.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r., sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w (...) po rozpoznaniu ww. sprawy postanowił nakazać przyjęcie do domu pomocy społecznej T. Z. bez jego zgody.

Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...) oraz z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...) Wójt Gminy (...) zmienił własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2014 r. w przedmiocie skierowania T. Z. do domu pomocy społecznej w ten sposób, że skierował T. Z. do powyższej placówki na okres 5-ciu miesięcy, następnie zaś - bezterminowo.

Decyzją z dnia (...) maja 2015 r., nr (...) Wójt Gminy (...) ustalił opłatę za pobyt rodzica - T. Z. - w Domu Pomocy Społecznej w (...): dla R. Z. w wysokości (...) zł miesięcznie (pkt 1 decyzji) oraz dla M. Z. w wysokości (...) zł miesięcznie (pkt 2 decyzji). Organ I instancji wskazał, że opłata będzie wnoszona na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) do 20-tego dnia każdego miesiąca. Ponadto wyjaśnił, że dochód zobowiązanych, stanowiący podstawę do ustalenia ww. opłaty został ustalony po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm. - dalej: "ustawa"). Jednocześnie wskazał, że osobą zobowiązaną jest również córka - A. R., jednakże wobec niej (w związku z sytuacją dochodową) wydano decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w placówce.

Od ww. decyzji y dnia (...) maja 2015 r. odwołanie wniosły R. Z. i M. Z. podnosząc, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu (...) maja 2015 r., ich ojciec zmarł. W konsekwencji, decyzja ustalająca opłatę jest nieprawidłowa. Ponadto podniosły, że do dnia sporządzenia odwołania nie otrzymały decyzji, która zobowiązuje je do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Natomiast, według § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) lutego 2015 r. nr (...) w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w "(...)" Domu Pomocy Społecznej w (...) ((...)) średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w 2015 r. ustalono w wysokości (...) zł. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w myśl art. 61 ust. 2 ustawy wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu (...); 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (...); 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa wyżej. Dalej organ wyjaśnił, że małżonek podopiecznego, zstępni lub wstępni oraz gmina nie mają obowiązku ponoszenia opłat jeśli mieszkaniec domu ponosi odpłatność w pełnej wysokości. Zatem, Kolegium stwierdziło, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy ale przechodzi na nich w wymienionej kolejności. Jeśli zobowiązani w bliższej kolejności nie wywiązują się ze swych obowiązków, to zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi te opłaty zastępczo, jednakże wówczas przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organu administracji jest wydanie decyzji ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt podopiecznego w placówce oraz wysokość opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidualnie, zaś w następnej dopuszczalne jest wydanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego zobowiązanego opłat poniesionych w ich zastępstwie przez gminę. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, w związku z tym, iż koszt utrzymania mieszkańca w "(...)" Domu Pomocy Społecznej w (...), do którego skierowano i następnie, w którym umieszczono T. Z. wynosi (...) zł i znacząco przewyższa odpłatność nałożoną decyzją na mieszkańca ((...) zł), organ I instancji zasadnie ustalił zaskarżoną decyzją osoby zobowiązane w następnej kolejności do pokrycia pozostałych kosztów pobytu T. Z. w domu pomocy społecznej, tj. zasadnie zobowiązał do pokrycia tych kosztów córki wyżej wymienionego: R. Z. i M. Z. oraz ustalił wysokość opłaty jaką miesięcznie każda z nich winna uiścić. Jednocześnie, organ II instancji podniósł, że osoby wskazane w zaskarżonej decyzji są zobowiązane do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej za okres od dnia (...) sierpnia 2014 r. do dnia jego śmierci. Opłatę bowiem za ten okres uiściła zastępczo gmina kierująca osobę do placówki. Zdaniem Kolegium, śmierć podopiecznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu odwołujących decyzja została doręczona R. Z. w dniu (...) maja 2015 r. a M. Z. w dniu (...) maja 2015 r., tj. przed wniesieniem przez nie odwołań z dnia (...) czerwca 2015 r. od przedmiotowej decyzji. Dowodem są załączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji oraz koperty z datą nadania odwołań.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. wniosły, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. Z. oraz M. Z. reprezentowane przez adw. E. R.

Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej T. Z. po jego śmierci oraz naruszenie art. 61 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest wykreowanie odpłatności osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy bez właściwie wydanej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli kształtującą stan prawny od chwili jej wydania a nie od chwili skierowania czy umieszczenia w domu opieki społecznej, zaś obowiązek wnoszenia tej opłaty w określonej wysokości powstaje na mocy tej decyzji. Tym samym śmierć ojca zobowiązanych - T. Z. w dniu (...) maja 2015 r. ma znaczenie w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanych z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Tym samym, w ocenie skarżących, nie jest uprawnione twierdzenie, że R. Z. i M. Z. są obowiązane do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w placówce od dnia (...) sierpnia 2014 r. do dnia (...) maja 2015 r. Jednocześnie, odnosząc się do podstawy materialnoprawnej decyzji organu I instancji podniesiono, że organ błędnie uzasadnił stanowisko w przedmiotowej sprawie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę (art. 61 ust. 3 ustawy) ma bowiem miejsce w sytuacji gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do wnoszenia tej opłaty nie wywiązują się z tego obowiązku, który to został ustalony na podstawie prawidłowo wydanej decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy lub w oparciu o umowę przewidzianą w art. 103 ust. 2 ustawy. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w sytuacji gdy skierowanie T. Z. do domu pomocy społecznej nastąpiło na podstawie postanowienia sądu powszechnego, wydanie decyzji przez organ administracji o skierowaniu ojca skarżących do Domu Pomocy Społecznej - "(...)" w (...)", było niedopuszczalne.

W konsekwencji, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną jak w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 z późn. zm.) doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) maja 2015 r., nr (...) stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, m.in. art. 59, 60, 61 oraz 103 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów (art. 60 ust. 1 i 2 ustawy). Z kolei, w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. Natomiast, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. Z kolei, w art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Dla ustalenia powyższej odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o skierowaniu ojca skarżących początkowo na pobyt czasowy - wynoszący 3 miesiące - do Domu Pomocy Społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych pn. "(...)" w (...) została wydana w dniu (...) sierpnia 2014 r. Decyzja ta stanowiła (jak wskazał organ) wykonanie postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...) sierpnia 2014 r., które podlegało natychmiastowemu wykonaniu, w tym precyzowała nazwę i miejsce ośrodka pomocy społecznej. Następnie, decyzja ta została zmieniona w październiku i w listopadzie 2014 r. w części dotyczącej okresu pobytu T. Z. w DPS w (...). Z kolei, decyzja o umieszczeniu T. Z. w powyższym ośrodku została wydana w dniu (...) października 2014 r., przy czym w jej uzasadnieniu organ wskazał, że T. Z. został umieszczony w DPS w (...) już w dacie (...) sierpnia 2014 r. Nie oceniając prawidłowości powyższych rozstrzygnięć organów administracji należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że decyzję w przedmiocie ustalenia dla T. Z. opłaty miesięcznej za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% dochodu, tj. (...) zł Wójt Gminy (...) wydał w dniu (...) października 2014 r. Z ww. decyzji nie wynika, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS. Akta administracyjne wskazują, że organ podejmował we wrześniu 2014 r. próby przeprowadzenia z córkami T. Z. wywiadu środowiskowego, zaś w listopadzie 2014 r. próby zawarcia umowy w oparciu o przepis art. 103 ustawy, jednakże powyższe działania zakończyły się niepowodzeniem. W DPS w (...) pensjonariusz przebywał do dnia (...) maja 2015 r., tj. do chwili swojej śmierci.

Analizując prowadzone przez organ I instancji postępowanie w zakresie ustalenia odpłatności skarżących za pobyt ojca w DPS należy wskazać, że w dniu (...) lutego 2015 r. oraz (...) marca 2015 r., w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ze skarżącymi, organ powziął informacje dotyczące ich sytuacji dochodowej i rodzinnej. Decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty Wójt Gminy (...) wydał zaś w dniu (...) maja 2015 r., a więc po upływie ponad 8 miesięcy od wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu pensjonariusza w DPS i to w sytuacji, gdy T. Z. już nie żył. Decyzja ta wykreowała obowiązek ponoszenia opłat jednakże, w ocenie Sądu, dopiero na przyszłość, a nie jak twierdzi organ wstecz, tj. od dnia (...) sierpnia 2014 r. do dnia (...) maja 2015 r. Świadczy o tym nie tylko charakter konstytutywny tej decyzji ale i zwrot użyty w jej sentencji, gdzie wyraźnie wskazano, że opłata będzie wnoszona do 20 dnia każdego miesiąca. Tym samym, nie można podzielić stanowiska organu, że śmierć podopiecznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i nie jest podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego.

Ze stanowiska Kolegium wynika, że wydanie decyzji ustalającej krąg zobowiązanych do uiszczenia należności za pobyt w domu pomocy społecznej jest w niniejszej sprawie konieczne albowiem otwiera to organowi I instancji możliwość wydania decyzji o zwrocie należności zastępczo uiszczonej przez gminę w okresie przebywania świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. I tak, w pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby gmina zastępczo opłaty te poniosła, po drugie podkreślić należy, że gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można bowiem gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie organ wprawdzie wydał decyzję ustalającą krąg osób zobowiązanych, jednakże z uwagi na jej charakter oraz zaistniały stan faktyczny w sprawie nie może ona wywrzeć oczekiwanego skutku prawnego przez organ. Wskazać także należy, że niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, stwierdzić należy, że aby mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona skutecznie opłata podstawowa (pierwotna), na co słusznie zwracała uwagę strona skarżąca.

Reasumując, w ocenie Sądu w tak ustalonym stanie sprawy nie ma możliwości obciążenia skarżących odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia ww. w tej placówce (tekst jedn.: od dnia (...) sierpnia 2014 r. do chwili śmierci). Oznacza to, w ocenie Sądu orzekającego, że zapadła decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.