Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 706281

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 maja 2010 r.
I SA/Wa 1479/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Miernik Joanna Skiba (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany prawomocnej decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M.R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...) o odmowie zmiany prawomocnej decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r., nr (...) potwierdzającej M.R. posiadanie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez J.R. poza obecnym obszarem RP w wysokości (...) zł w części dotyczącej wysokości rekompensaty.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.R. wystąpił z wnioskiem do Starosty (...) o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa w miejscowości Z., powiat D., woj. (...), przez J.R. -ojca wnioskodawcy i J.R. - stryja wnioskodawcy.

Starosta (...) decyzją z (...) lipca 2002 r., (...) odmówił M.R. potwierdzenia uprawnień w odniesieniu do mienia po J.R., natomiast w odniesieniu do mienia po J.R. decyzją z dnia (...) listopada 2002 r., nr (...) potwierdził posiadanie przez M.R. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych w wysokości (...) zł na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa.

Pismem z 8 kwietnia 2008 r. M.R. wystąpił do Wojewody (...) o zmianę prawomocnej decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r. w części dotyczącej rekompensaty motywując swoje stanowisko tym, że decyzja ta powinna obejmować również prawo do rekompensaty nabyte przez jego ojca J.R. w wyniku spadkobrania po J.R., w udziale do 1/2. Wskazał, że zmiana decyzji powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

1

Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku M.R. Wojewoda (...) uznał, że wniosek ten nie może być załatwiony zgodnie z żądaniem strony, gdyż przepisy prawa nie pozwalają na takie rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności organ zaznaczył, że orzeczenia w przedmiotowych sprawach (m.in. decyzja Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r.) zostały podjęte w oparciu o przepisy art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Z dokumentów zgromadzonych w toku wcześniejszych i obecnych postępowań wynikało, że J.R. - właściciel nieruchomości - utracił więź faktyczną i prawną z nieruchomością na skutek okoliczności związanych z wojną. Zmarł w 1941 r., a postępowanie spadkowe przeprowadzono po nim w 1993 r. Spadkobiercami zmarłego byli wdowa E.R. i brat J.R. (por. postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia (...) stycznia 1993 r., sygn. akt (...)), natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia (...) września 1994 r., sygn. akt (...) spadek po J.R. nabył w całości M.R. J.R. nie repatriował się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, repatriowała się jego żona - E.R. do miejscowości J., gmina B. Ze zgromadzonych dokumentów wynikało, że E.R., jako osoba uprawniona, w zamian za pozostawione mienie, na mocy aktu nadania oraz decyzji o wykonaniu aktu nadania, otrzymała gospodarstwo rolne położone w J. o powierzchni około (...) ha wraz z zabudowaniami.

M.R. również częściowo zrealizował uprawnienia na podstawie decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r. i nabył od Skarbu Państwa nieruchomości położone w obrębie U., gm. S. oraz działkę położoną w obrębie ewidencyjnym K.

Wojewoda uznał więc, że wobec zrealizowania prawa do rekompensaty przez osoby uprawnione zarówno w odniesieniu do majątku, którego właścicielem był J.R. jak i do majątku, którego właścicielem był J.R. nie jest możliwe uwzględnienie żądania M.R. i zmiana decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r. z uwagi na regulacje zawarte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowiły, że jeżeli osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali

2

prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. to jest przed datą 7 października 2005 r., ubiegając się o realizację pozostałej części są zobowiązane do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do różnicy rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Przy czym mogą się one ubiegać o rekompensatę jeżeli wartość otrzymanego wcześniej praw nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości świadczenia to jest 20% wartości pozostawionej nieruchomości.

Organ pierwszej instancji zaakcentował, że skoro zrealizowano prawo do rekompensaty za nieruchomość będącą własnością J.R. oraz za nieruchomość będącą własnością J.R. brak jest podstaw do dokonywania zmiany ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r. w zakresie wysokości rekompensaty.

Powodem odmowy zmiany tej decyzji jest również to, że nastąpiła zmiana podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie.

Reasumując Wojewoda (...) działając na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją z (...) czerwca 2008 r., nr (...) odmówił zmiany - w części dotyczącej wysokości rekompensaty - decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r., nr (...) potwierdzającej M.R. prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości Z., powiat D., dawne województwo (...), w wysokości (...) zł.

Od wydanej decyzji M.R. wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem.

W toku prowadzonego postępowania Minister Skarbu Państwa powołując się na treść art. 155 k.p.a. wskazał, że do zmiany lub uchylenia decyzji konieczne jest spełnienie czterech przesłanek: decyzja musi być ostateczna, za jej zmianą lub uchyleniem powinien przemawiać słuszny interes strony lub interes społeczny, zgoda strony oraz brak dyspozycji przepisów szczególnych zakazujących dokonywania zmiany lub uchylenia. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy przepisy na podstawie, których została wydana wciąż obowiązują.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Minister Skarbu Państwa zauważył, że doszło do zmiany stanu prawnego sprawy w toku postępowania, gdyż 7 października

3

2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co skutkowało utratą mocy prawnej art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił materialoprawną podstawę dla wydania decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r., nr (...).

Organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody (...), że brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji Starosty (...) z (...) listopada 2002 r. skoro wnioskodawca zrealizował już częściowo prawo do rekompensaty. Dlatego w sprawie z wniosku M.R. nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Osoby, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty, a ubiegają się o potwierdzenie tego prawa winny uzyskać nową decyzję w tym przedmiocie w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa zaznaczył również, że decyzje dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty są wydawane na podstawie ściśle określonych przez przepisy przesłanek, nie opierają się zaś na konstrukcji uznania administracyjnego.

Minister Skarbu dodał również, że na przeszkodzie zmiany ostatecznej decyzji Starosty (...) z (...) listopada 2002 r. stoi wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych, bowiem tworzy ona domniemanie jej mocy obowiązującej to znaczy obowiązuje tak długo dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na właściwym przepisie w trybach szczególnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zmiana decyzji Starosty (...) z dnia (...) listopada 2002 r. w części dotyczącej wysokość rekompensaty naruszałby art. 32 Konstytucji RP i ukonstytuowaną w nim zasadę równości obywateli wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Wobec powyższego Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...).

Na decyzję tą M.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie.

4

W uzasadnieniu skargi M.R. szczegółowo opisał losy rodziny związane z okresem wojny, jak również starania ojca o rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami RP. Zaznaczył, że po powzięciu wiadomości o wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. podjął działania mające na celu dochodzenie rekompensaty za utracone mienie. W jego ocenie decyzje wydane przez Starostę (...) należy uznać za błędne. Skarżący nie zgodził się na załatwienie jego sprawy na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2005 r. ograniczającej prawo do rekompensaty do 20%.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie ma podstaw prawnych do jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej wysokości rekompensaty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest sytuacją wyjątkową i jako taka nie może być interpretowana rozszerzające Charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. określony został w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, publ. OSNCP 1985, nr 10, poz. 143), w której Sąd ten stanął na stanowisku, że zawarta w tych przepisach instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta między innymi na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie - w pierwszej instancji, stąd przysługuje od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji. Dlatego też przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia

5

interes społeczny lub słuszny interes strony. To nadzwyczajne postępowanie administracyjne stanowi zatem nową, odrębną sprawę administracyjną, nie zaś ponowne (trzecie z kolei) merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten uzależnia dokonanie uchylenia czy zmiany decyzji od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego i zastąpienia ją inną decyzją przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do stanu rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający uznał, że zawarte w złożonej skardze zarzuty są bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy skarżący uzyskał bowiem prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jego poprzednika prawnego na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) W decyzji tej zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z powyższej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych określono wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Państwa Polskiego w miejscowości Z. powiat D. przez ojca skarżącego J.R., która została wyliczona na kwotę (...) zł. Podkreślić przy tym należy, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia (...) listopada 2002 r. przez Starostę (...), nie przewidywały rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Należy zatem uznać, że wolą ustawodawcy było zachowanie mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednim stanie prawnym, czego dowodzi art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1416, ze zm.), który ustala że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Ponadto trzeba podkreślić też, słusznie organy powołały się w niniejszej sprawie na utrwalony pogląd judykatury, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA

6

819/99). Nabycie praw, o którym mowa w przepisie art. 155 k.p.a., odnosi się bowiem do sfery prawa materialnego i zmiana tego prawa wyklucza możliwość zmiany decyzji w tym trybie. Nabycie prawa do rekompensaty na podstawie decyzji z dnia (...) listopada 2001 r. na rzecz M.R. nastąpiło na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to przepis został uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 39 ze zm.)

Niezależnie od powyższego, za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawiały również ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Jak trafnie podkreślono to w zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości decyzji uregulowana w art. 16 k.p.a. Zasada ta gwarantuje nie tylko bezpieczeństwo obrotu, ale i swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej zaś sprawie, w szczególności nie zostały wykazane żadne fakty, które nakazywałyby wzruszyć ową stabilność a z drugiej strony, brak było uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżącego, w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich ustaw decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. Potencjalne uwzględnienie wniosku zatem spowodowałoby właśnie nieuzasadnione zróżnicowanie osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Okoliczność ta stoi na przeszkodzie uznaniu interesu skarżącego za słuszny, czyli podlegający prawnej ochronie.

Z tych przyczyn Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.