I SA/Wa 1268/19, Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2958367

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. I SA/Wa 1268/19 Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas.

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi (...) Spółki z o.o. w (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) kwietnia 2019 r., nr (...) Wojewoda (...), po rozpatrzeniu odwołania (...) Spółki z o.o. w (...) od decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2018 r., nr (...) ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w (...) w Dzielnicy (...) w rejonie ul. (...), stanowiącą działkę ew. nr (...) z obrębu (...) o pow. (...) m2, powstałej z podziału działki ew. nr (...) uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr (...), objętą decyzją Prezydenta (...) z (...) grudnia 2017 r., nr (...) o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent (...) decyzją z (...) grudnia 2017 r., nr (...) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa dróg gminnych: ul. (...) na odc. od ulicy bez nazwy (na przedłużeniu ul. (...)) wraz ze skrzyżowaniem do ul. (...); ul. (...) na odc. od ul. (...) do wsch. granicy obr. ewid. (...) i (...); odcinka ulicy bez nazwy (na przedłużeniu ul. (...)) od ul. (...) do ul. (...), w Dzielnicy (...)". Decyzja ta stała się ostateczna (...) stycznia 2018 r. Pod inwestycję przeznaczono, m.in. nieruchomość położoną w (...), oznaczoną jako działka ew. nr (...) o pow. (...) m2 z obrębu (...).

Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością (...) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przepis art. 4 ust. 5 ustawy stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. - dalej "ugn") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że (...) kwietnia 2018 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - H.P. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. (...) obręb (...) o pow. (...) m2 położoną w (...), która z mocy prawa stała się własnością Miasta (...) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Pismem z (...) czerwca 2018 r. Spółka (...) wniosła zastrzeżenia do sporządzonej wyceny, do których biegła ustosunkowała się w piśmie z (...) czerwca 2018 r.

Decyzją z (...) października 2018 r. Prezydent (...): w pkt I ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr (...) w wysokości (...) zł; w pkt II ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia na przejętej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego (prawo służebności przesyłu) ustanowionego na rzecz (...) Operator Sp. z o.o. w (...), w wysokości (...) zł i przyznał to odszkodowanie w całości na rzecz (...) Operator Spółki z o.o. w (...) (następcy prawnego (...) Operator Sp. z o.o.); w pkt III odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) wpisanego w dziale (...) na rzecz Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "(...)" w (...); w pkt IV pomniejszył ustalone w punkcie I odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o ustalone w punkcie II odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości i w ten sposób ustalił przysługujące do wypłaty na rzecz poprzedniego właściciela odszkodowanie w wysokości (...) zł; w pkt V powiększył ustalone w punkcie IV odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości (przy uwzględnieniu obciążenia jej ograniczonym prawem rzeczowym) w wysokości (...) zł i przyznał tak ustaloną kwotę na rzecz (...) Spółki z o.o. w (...); w pkt VI zobowiązał Prezydenta (...) do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji Prezydenta odwołanie złożyła Spółka (...) zarzucając naruszenie art. 29a ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług w związku z art. 130 ust. 1 i ust. 2 ugn, naruszenie art. 132 ust. 1a ugn oraz naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

- strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

- upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 ugn stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z (...) kwietnia 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego H.P. Rzeczoznawca zastosowała się do dyspozycji § 36 rozporządzenia przyjmując do wyceny podejście porównawcze - metodę porównywania parami, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie dzielnic (...),(...) i (...), przeznaczonych pod drogi.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Autorka operatu do porównania wybrała próbkę trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Po określeniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości oraz określeniu wag poszczególnych cech wartość prawa własności gruntu określono na kwotę (...) zł, wartość naniesień budowlanych na kwotę (...) zł, wartość nasadzeń roślinnych oszacowano na (...) zł, wartość służebności przesyłu ustanowionej na rzecz (...) Operator oszacowano na kwotę (...) zł. Ostatecznie wartość działki nr (...) o pow. (...) m2 została określona w wysokości (...) zł.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) cz. 1, zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Gminy (...) z (...) stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 52, poz. 496 z 27 marca 2001 r.) w dacie 15 grudnia 2017 r. część działki nr (...) położona wzdłuż ul. (...) znajdowała się w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w planie symbolem (...) (ulica lokalna: (...)). Pozostała część znajdująca się na przedłużeniu ul. (...) położona była w liniach drogi oznaczonej symbolem (...) (ulica dojazdowa - "(...)"). Wobec tego biegła w operacie szacunkowym właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

W piśmie z (...) czerwca 2018 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że błędne informacje dotyczące transakcji sprzedaży dz. ew. nr (...) z obrębu (...) zamieszczone w operacie nie mają żadnego wpływu na procedurę wyceny i wynik wyceny, gdyż transakcja ta została przywołana wyłącznie dla celów informacyjnych i nie stanowiła transakcji w zbiorze będącym podstawą wyceny. Zamieszczony w pkt 6.1 operatu zbiór stanowiący podstawę wyceny został utworzony na podstawie transakcji nieruchomościami "drogowymi" zawartymi w pkt 4.4. W pkt 4.5 zestawiono transakcje gruntami budowlanymi tylko "dla określenia poziomu cen gruntów otaczających". Biegła wyjaśniła, że nie można było włączyć do zbioru nieruchomości drogowych, stanowiącego podstawę wyceny, transakcji dotyczącej zbycia projektowanych dz. nr (...) i (...) z uwagi na przepisy prawne, z których jednoznacznie wynika, iż nieruchomość nie może być jednocześnie przedmiotem wyceny i nieruchomością podobną porównawczą. Jednocześnie biegła potwierdziła wykonanie operatu zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz osadzenie oszacowanych wartości w realiach rynkowych.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z (...) kwietnia 2018 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda podkreślił, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Analizując operat organ nie stwierdził braków formalnych ani błędów obliczeniowych. Zdaniem Wojewody operat zawiera również wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niepowiększenia kwoty odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W art. 18 ust. 1a-1c specustawy drogowej wskazano na przypadki zmniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zastrzegając w art. 18 ust. 1b, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania - pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. 1e (powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku wydania nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie) oraz w art. 18 ust. 1f (powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę 10 000 zł, jeżeli przejęciu ulega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny) - nie może przekraczać wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 18 ust. 1e i 1f specustawy drogowej, które nie obejmują podatku od towarów i usług.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 ugn wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczanie podatku VAT do odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie na skutek obowiązku podatkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1252/15; wyroki NSA z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1690/11 i z 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2027/11).

Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 14/14, w którym Sąd wskazał, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych i dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 ustawy z 2003 r. oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 ugn - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy bowiem odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej.

Za nieuzasadniony Wojewoda uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 132 ust. 1a ugn, przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 12 ust. 5a specustawy, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącemu obligatoryjnej zaliczki na poczet odszkodowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, które przeszły na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 1a w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej stanowi jedynie, iż wydanie takiej decyzji daje osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania prawo wystąpienia o wypłatę zaliczki 70% odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

Zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przed nabraniem waloru ostateczności przez decyzję o ustaleniu odszkodowania powodowałoby, że - co prawda - zaistniała faktyczna podstawa wypłaty odszkodowania - przejęcie nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji, to jednak wypłata odszkodowania może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o jego ustaleniu.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo zastosował art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wniosek dotyczący wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania przekazał zgodnie z właściwością do Burmistrza Dzielnicy (...) reprezentującego Prezydenta (...), jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Skargę na decyzję Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r. złożyła (...) Spółka z o. o w (...).

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) naruszenie art. 29a ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług w zw. z art. 130 ust. 1 i ust. 2 ugn, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wywłaszczenia podstawą opodatkowania jest wartość nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 2 ugn pomniejszona o kwotę należnego podatku od towarów i usług,

b) naruszenie art. 134 ust. 2 ugn, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że określona w nim jedna z podstaw ustalania wartości nieruchomości w postaci aktualnie kształtującej się ceny w obrocie nieruchomościami nie obejmuje całej ceny zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach i usługach,

c) naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu mu znaczenia sprzecznego z jego treścią, zwłaszcza w kontekście art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

d) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach i usługach, przez jego niezastosowanie i tym samym przyjęcie, iż cena nieruchomości w godziwym obrocie może odbiegać od wartości nieruchomości będącej przedmiotem tego obrotu,

e) naruszenie art. 132 ust. 1a ugn, przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 12 ust. 5a specustawy, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącemu obligatoryjnej zaliczki na poczet odszkodowania,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego polegające w szczególności na nierozpoznaniu zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, wskazując m.in., że Spółka jest podatnikiem podatku od towarów i usług, a odjęcie własności nieruchomości jest odpłatną dostawą towaru w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług, podlegającą opodatkowaniu tym podatkiem. Operat szacunkowy ustalający wartość rynkową nieruchomości określa ją w kwocie netto, to jest z pominięciem podatku od towarów i usług, który jest elementem cenotwórczym, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.

Skarżąca wskazała, że w wyniku decyzji (...) powstały nowe działki drogowe oznaczone numerami (...),(...),(...) i (...). Działki te pochodziły z podziału większych działek inwestycyjnych o przeznaczeniu pod budownictwo wielorodzinne. Dlatego błędne i prawnie nieuzasadnione jest wycenianie działki drogowej wyłącznie na podstawie transakcji dotyczących działek inwestycyjnych z pominięciem cen działek drogowych wyłonionych z podziału nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość sąsiednią, stanowiącą działki ewidencyjne nr (...) i nr (...) Wojewoda (...) przedstawił organowi I instancji cały szereg wątpliwości wymagających pilnego wyjaśnienia odnośnie zasad i podstaw ustalenia wartości tejże nieruchomości. Operat szacunkowy w powyższej sprawie został sporządzony w tym samym czasie, co operat w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania, a także sporządził go ten sam rzeczoznawca majątkowy, według tych samych zasad, a postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte równolegle w tym samym czasie. Powyższa okoliczność, w ocenie skarżącej, zdecydowanie podważa rzetelność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą postępowaniem w tej sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Organy wydając decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

Wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy). Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ugn).

Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają ocenie, na mocy art. 80 k.p.a., organów rozpoznających sprawę. Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również także czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11 i z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09).

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny operatu szacunkowego i zasadnie stwierdziły, że operat ten może stanowić dowód w sprawie. W konsekwencji dowód ten stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków. Rzeczoznawca prawidłowo określiła w operacie z (...) kwietnia 2018 r. zarówno wartość gruntu (wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami), jak i wartość naniesień budowlanych i roślinnych. Wartość naniesień budowlanych określono podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, a nasadzeń roślinnych podejściem kosztowym. Według stanu z (...) grudnia 2017 r. na działce znajdowała się nawierzchnia wykonana z kostki brukowej, betonowej o pow. ok. (...) m.2, w dobrym stanie, o stopniu zużycia ok. 10% oraz rosły drzewa - wymienione i szczegółowo opisane w pkt 2.5 operatu.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dane dostępne o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wobec tego, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie (...) grudnia 2017 r., tj. wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej część działki nr (...) znajdowała się w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w planie symbolem (...) (ulica lokalna: (...)), a pozostała część znajdująca się na przedłużeniu ul. (...) położona była w liniach drogi oznaczonej symbolem (...) (ulica dojazdowa - "(...)") biegła w operacie szacunkowym przyjęła do wyceny transakcje nieruchomościami drogowymi - stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W piśmie z (...) czerwca 2018 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że błędne informacje dotyczące transakcji sprzedaży dz. ew. nr (...) z obrębu (...) zamieszczone w operacie nie mają żadnego wpływu na procedurę wyceny i wynik wyceny, gdyż transakcja ta została przywołana wyłącznie dla celów informacyjnych i nie stanowiła transakcji w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny. Wyjaśniła również, że zamieszczony w pkt 6.1 operatu zbiór stanowiący podstawę wyceny został utworzony na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi zawartymi w pkt 4.4. W pkt 4.5 zestawiono transakcje gruntami budowlanymi tylko dla określenia poziomu cen gruntów otaczających. Podkreśliła, że zamieszczona informacja o cenach gruntów budowlanych nie jest wymagana przepisami prawa, gdy wyceniane grunty były przeznaczone w planie miejscowym pod drogę i została przez nią zamieszczona dla wykazania, że ani ceny nieruchomości porównawczych ani wynik wyceny nie odbiegają drastycznie od cen gruntów budowlanych w otoczeniu. Biegła podkreśliła, że przy wycenie ma zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że pierwszeństwo ma określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec tego zarzut skargi dotyczący pominięcia przy wycenie działek drogowych jest niezasadny.

Biegła wyjaśniła, że nie można było włączyć do zbioru nieruchomości drogowych, stanowiącego podstawę wyceny, transakcji dotyczącej zbycia projektowanych dz. nr (...) (a więc działki wycenianej), gdyż nieruchomość nie może być jednocześnie przedmiotem wyceny i nieruchomością podobną porównawczą.

Biegła przedstawiła charakterystykę rynku lokalnego, na terenie dzielnicy (...) i dzielnic przyległych - (...) i (...) dotyczących transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi w okresie od drugiego kwartału 2015 r. do daty wyceny. Na podstawie analizy transakcji zawartych na rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy do porównania wybrała następujące cechy rynkowe oraz przyporządkowała im określone procentowo wagi, jak: lokalizacja ogólna, sąsiedztwo, dojazd, dostęp do środków komunikacji zbiorowej, dostęp do infrastruktury technicznej, możliwości inwestycyjne gruntów przyległych (uwarunkowania planistyczne). Wyliczyła wartość rynkową jednego metra kwadratowego gruntu na kwotę (...) zł.

Natomiast nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie operaty sporządzone dla potrzeb innych postępowań, a tym samym świadczyć o wadliwości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi skargi organy nie naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy polegającym, w ocenie skarżącej, na nadaniu mu znaczenia sprzecznego z art. 134 ust. 1 ugn. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Natomiast zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Biegła dokonała wyceny z uwzględnieniem tych przepisów. Wysokość odszkodowania ustaliła według stanu nieruchomości z (...) grudnia 2017 r. (data decyzji (...)) i według jej wartości z dnia ustalenia odszkodowania. Do wyceny przyjęła transakcje nieruchomościami drogowymi. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanych przepisów.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 132 ust. 1a ugn i art. 12 ust. 5a specustawy. Zgodnie z art. 132 ust. 1a w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Organ I instancji zastosował się do tego przepisu, bowiem w pkt VI decyzji zobowiązał Prezydenta (...) - reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy (...) do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast art. 12 ust. 5a specustawy drogowej stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże realizacja takiego żądania, jako czynności organu administracji, nie jest przedmiotem orzekania przez organ w decyzji odszkodowawczej. Dotyczy bowiem wykonania tej decyzji. Wniosek w przedmiocie wypłaty zaliczki został przekazany do organu I instancji - Prezydenta reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy (...), jako podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 29a ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług w zw. z art. 130 ust. 1 i ust. 2 ugn oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Zważyć należy, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości, które jest regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami - mającymi w analizowanej sprawie odpowiednie zastosowanie, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy - ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa, a nie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości czy wartości danin publicznoprawnych, które były właściciel w związku z otrzymanym odszkodowaniem musi ewentualnie odprowadzić w przyszłości. Jak wyżej wskazano art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, będący w sprawie materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowi bowiem, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Art. 18 ust. 1e i 1f przewidują natomiast podwyższanie odszkodowania jedynie o dodatki z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości oraz za wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wydzielony został lokal mieszkalny. Wartością zaś, o której mowa w tych przepisach jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Powyższe prowadzić musi do wniosku, że podstawą ustalenia odszkodowania jest realna wartości, jaką przedstawia w określonym momencie czasowym odjęte prawo. O tym jaką wartość materialną przedstawia dana rzecz decydują w warunkach gospodarki wolnorynkowej efekty gry rynkowej, kształtowane popytem i podażą, w której uczestniczą zarówno osoby będące jaki i nie będące podatnikami podatku VAT. Ukształtowane zatem na rynku nieruchomości ceny, będące wyznacznikiem obiektywnej ich wartości stanowią wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należące do obydwu tych grup. Wartość ta nie zwiększa się więc tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. To zaś oznacza, że gdyby przejęte prawo własności nieruchomości miało być przedmiotem czynność prawnej (np. sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nie więcej niż jego wartość rynkowa. Tym samym ewentualne podwyższenie wysokości odszkodowania o kwotę odpowiadającą aktualnej stawce wspomnianego podatku, prowadziłoby do sytuacji, w której odszkodowanie nie odpowiadałoby obiektywnej wartości nieruchomości, co sprzeczne byłoby z ustanowioną w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej zasadą jego ustalania.

Także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani inne akty normatywne nie przewidują by orzekające w przedmiocie odszkodowania organy, mogły je powiększać o należne podatki czy inne daniny. Skoro zatem przepisy ustaw ograniczają wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości, za wyjątkiem przewidzianych ustawowo dodatków takich, jak np. dodatek z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5% jej wartości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - to tym samym żądanie zwiększenia tego odszkodowania o należne daniny publicznoprawne nie znajduje uzasadnienia w wyżej wskazanych przepisach dotyczących ustalania odszkodowania.

Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewody potwierdzone także orzecznictwem sądów administracyjnych powołanym w decyzji, że wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne związane z podatkiem nie mogą przekładać się na ocenę słuszności przyznanego odszkodowania, a więc ustalenie tego odszkodowania wyłącznie na podstawie wartości nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy prowadziły postępowania z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.