I SA/Wa 1197/19, Konsekwencje zasady trwałości decyzji administracyjnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3014137

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. I SA/Wa 1197/19 Konsekwencje zasady trwałości decyzji administracyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak.

Sędziowie WSA: Bożena Marciniak (spr.), Monika Sawa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...) kwietnia 2019 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania K. S., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z (...) lutego 2019 r., nr (...), o odmowie przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. S. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła K. S.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z 7 stycznia 2019 r. K. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R. S.

Decyzją z (...) lutego 2019 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania K. S. wnioskowanego świadczenia. Organ uzasadnił, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Matka wnioskodawczyni R. S. pozostaje bowiem w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, to na nim ciąży obowiązek sprawowania opieki nad R.S., co wyklucza przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, wnioskodawczyni nie spełnia warunku rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż w jej przypadku powodem rezygnacji z pracy nie był fakt opieki nad matką, lecz względy osobiste i zdrowotne.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła K.S.

Decyzją z (...) kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z (...) lutego 2019 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana po rozpoznaniu ponownego wniosku K. S. o przyznanie jej świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.S. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z (...) września 2018 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką R.S. Powodem odmowy było uznanie przez organ, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem R.S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza, że ma on obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej żony. Z tego względu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje córce R. S. Kolegium ustaliło również, że decyzją z (...) listopada 2018 r., Nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy ww. decyzję z (...) września 2018 r., a na ww. decyzję nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Kolegium, pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem K. S. z 7 stycznia 2019 r. i będącą obecnie przedmiotem odwołania (decyzja z (...) lutego 2019 r.), a sprawą zakończoną decyzją z (...) września 2018 r. zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa zachodzi, gdyż w obu sprawach ta sama osoba - K.S. występuje z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą samą osobą - R.S. W sprawie występuje również tożsamość przedmiotowa, gdyż obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu - przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ wskazał również, że w sprawie nie zmienił się zarówno stan prawny jak i stan faktyczny. W ponownym wniosku z 7 stycznia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej czy prawnej, która uległaby zmianie. W dalszym ciągu osoba wymagająca opieki - R.S. pozostaje w związku z małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. stanowi przesłankę negatywną dla przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podniosło, że tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej (decyzja z (...) lutego 2019 r.) oraz poprzedniej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną z (...) września 2018 r., sprzeciwiają się wydaniu ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w nowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie organu, naruszałoby zasadę trwałości decyzji określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i skutkowałoby spełnieniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17).

W ocenie organu odwoławczego, w opisanych okolicznościach organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu ponownego wniosku K. S. z 7 stycznia 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powinien był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem wcześniejsza decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro ostateczną decyzją z (...) września 2018 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania K.S. świadczenia pielęgnacyjnego, to w sytuacji, gdy kolejna decyzja nie jest jeszcze ostateczna, a zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym, obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji z (...) lutego 2019 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła K.S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego w zakresie braku zmiany stanu prawnego i faktycznego w sprawach zakończonych decyzją z (...) lutego 2019 r. oraz decyzją z (...) września 2018 r., co uniemożliwia kontrolę wnioskowania organu odwoławczego.

Powołując się na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie uzasadnił należycie skąd wywodzi stwierdzenie o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z (...) lutego 2019 r. a sprawą zakończoną decyzją z (...) września 2018 r. W ocenie skarżącej, lakoniczne podanie, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie jest niewystarczające dla prawidłowej kontroli tego orzeczenia. Nie można określić, które konkretnie elementy stanu faktycznego organ porównywał i czy faktycznie dokonał analizy każdego elementu, a nie tylko jego wybranych fragmentów. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy naruszył zasadę przekonywania, bowiem nie odniósł się do okoliczności i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z (...) lutego 2019 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Powodem uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem było ustalenie przez organ odwoławczy, że w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką zapadła już ostateczna decyzja administracyjna. Decyzją z (...) września 2018 r. Burmistrz Miasta S. odmówił bowiem przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką R.S., zaś decyzją z (...) listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił również, że powyższa decyzja nie zostało zmieniona, uchylona bądź wyeliminowana z obrotu prawnego.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy uznał, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną z (...) września 2018 r., a sprawą, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji z (...) lutego 2019 r. zachodzi tożsamość o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Obie sprawy mają bowiem ten sam przedmiot (przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) oraz ten sam podmiot (w obu sprawach ta sama osoba - K.S. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tę samą osobę - R. S.). Organ ustalił również, że nie zmienił się tak stan faktyczny jak i prawny sprawy. W ponownym wniosku o przyznanie świadczenia z 7 stycznia 2019 r. skarżąca nie wskazała bowiem żadnej okoliczności faktycznej i prawnej, która uległaby zmianie. Oznacza to, że w dalszym ciągu osoba wymagająca opieki (R.S.) pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej jako "ustawa"). W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.S. wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co czyni koniecznym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania przed tym organem jako bezprzedmiotowego.

Po analizie akt sprawy Sąd w całości powyższe ustalenia i ocenę organu odwoławczego podziela.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu (...) września 2018 r. Burmistrz Miasta S. wydał, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, decyzję odmawiającą przyznania K.S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R.S. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza również, że ostateczna decyzja (...) września 2018 r. nie została zmieniona, uchylona bądź wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo również uznał organ, że w sprawie nie zmienił się tak stan prawny, jak i stan faktyczny. We wniosku o przyznanie świadczenia z 7 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni nie wskazała bowiem na żadne okoliczności faktyczne czy prawne, które uległyby zmianie. Oznacza to, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że osoba wymagająca opieki (R.S.) nadal pozostaje w związku z małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, stanowi zaś przesłankę negatywną dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że sprawa zakończona decyzją ostateczną z (...) września 2018 r. jest tożsama, tak pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym, ze sprawą zainicjowaną wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z 7 stycznia 2019 r. Co za tym idzie, w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej. Nie budzi zaś wątpliwości tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim aspekcie formalnym wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z decyzji ostatecznej. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracji nie są uprawnieni do kwestionowania takiej decyzji, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani, dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Nie można przy tym zapomnieć o brzmieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za prawidłowe uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły, w ocenie Sądu, podważyć podniesione w skardze zarzuty, które koncentrują się na braku należytego uzasadnienia decyzji w przedmiocie ustaleń organu co do braku zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że organ odwoławczy w sposób szczegółowy i w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do zmiany tak stanu prawnego, jak i faktycznego. W szczególności wyjaśnił, że w ponownym wniosku o przyznanie świadczenia z 7 stycznia 2019 r. skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej oraz prawnej, która uległaby zmianie. Powyższe oznacza, że w dalszym ciągu osoba wymagająca opieki (R.S.) pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.