Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1966802

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 października 2015 r.
I SA/Wa 1165/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.).

Sędziowie WSA: Emilia Lewandowska Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi R. K., E. P., M. M. i J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Środowiska decyzją z dna (...) kwietnia 2015 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania R. K., E. P., M. M. i J. K. - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. nr (...), którą przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni (...) ha położoną w oddziale (...) Nadleśnictwa (...).

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia (...) maja 1962 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego orzekł o przejęciu na własność Państwa parceli leśnej o powierzchni (...) ha położonej w Nadleśnictwie (...).

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2004 r. R. K., E. P., M. M. i J. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia (...) listopada 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) lutego 2008 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 760/08 uchylił decyzję z dnia (...) lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) listopada 2007 r.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę Minister winien dokonać oceny czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejęcia nieruchomości, a więc, czy nieruchomość leśna została objęta we władaniu Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (5 kwietnia 1958 r.), w tym władaniu pozostawała oraz czy pozostawała we władaniu Państwa w dniu wydania decyzji z 1962 r. Sam fakt pozyskania z parceli leśnej w 1955 r. (...) m3 drewna nie może być wystarczającym dowodem władania przez Państwo nieruchomością w dniu wejście w życie ustawy.

Decyzją z dnia (...) marca 2009 r. - utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) maja 2009 r. - Minister Środowiska ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1151/09 uchylił obie decyzje Ministra Środowiska.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 30 czerwca 2008 r. Sąd zauważył, że w sprawie zostały wydane decyzje w oparciu o te same dokumenty, co do których Sąd uprzednio wyraził jasno stanowisko, że nie pozwalają one na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień (...) maja 1962 r. Wskazano, że przygotowanie gleby do nasadzeń oraz wykonanie nasadzeń w 1956 r. - dowodem czego są adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" - nie może stanowić przesłanki do jednoznacznego stwierdzenia, iż nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa na dzień 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała nadal na dzień (...) maja 1962 r. Natomiast poprzestanie przez organ administracji na stwierdzeniu, iż około dnia 5 kwietnia 1958 r., jak również około dnia (...) maja 1962 r. przeprowadzane były na pewno zabiegi ochrony lasu, zabiegi pielęgnacyjne oraz inne zabiegi rutynowe, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, szczególnie w sytuacji, gdy strona kwestionuje powyższe okoliczności.

Decyzją z dnia (...) września 2010 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji z 1962 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku Nadleśnictwa (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2010 r.

Wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1243/11 uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarówno decyzja z dnia (...) września 2010 r. jak i z dnia (...) czerwca 2011 r. została podpisana przez tą samą osobę działającą z upoważnienia Ministra Środowiska, zatem decyzja z dnia (...) czerwca 2011 r. została wydana z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) września 2010 r. nr (...) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa parceli leśnej o powierzchni (...) ha położonej w Nadleśnictwie (...).

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), dalej jako "uspnr".

Organ ustalił, ze z nieruchomości pozyskano w 1955 r. (...) m3 drewna, w 1954 r. (...) m3 drewna oraz w 1956 r. (...) m3 drewna (na co wskazują wpisy dokonane w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r). Adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" świadczą o przygotowaniu gleby do nasadzeń oraz o wykonaniu nasadzeń na omawianej działce w 1956 r. Z powyższego w ocenie organu wynika, że pozyskanie drewna z przedmiotowej parceli leśnej, jak również nasadzenia na niej dokonano przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a więc przed dniem wejścia w życie uspnr co potwierdza, że Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej parceli leśnej czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy.

Natomiast wśród zgromadzonego materiału dowodowego nie odnaleziono zapisów potwierdzających spełnienie drugiej przesłanki przejęcie nieruchomości w trybie art. 9 uspnr, tj. wykonania na przedmiotowej nieruchomości leśnej przez Lasy Państwowe czynności gospodarczych.

W ocenie Ministra pozyskanie drewna jak również wykonanie nasadzeń nie może być wystarczającym dowodem do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość leśna pozostawała we władaniu państwa w dniu wejścia w życie uspnr.

Pozostały materiał dowodowy nie potwierdził również wykonania czynności władczych przez Nadleśnictwo w dacie wejścia w życie uspnr oraz w dacie wydania decyzji z dnia (...) maja 1962 r.

Organ dokonał powyższych ustaleń miedzy innymi w oparciu o znajdujące się w aktach o oświadczenia osób z 2009 r.

Uwzględniając powyższe, a także wskazania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 760/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1151/09 organ stwierdził niespełnienie drugiej przesłanki warunkującej objęcie nieruchomości we władanie Państwa, na podstawie ww. art. 9 uspnr. Dlatego też uznał, że decyzja z 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. Akt IV SA/Wa 583/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z Ministra Środowiska z dnia (...) września 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sad zwrócił uwagę, ze przedmiotem nadzoru Ministra była wydana na podstawie art. 9 ust. 1 uspnr decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o przejęciu na własność Państwa parceli leśnej o powierzchni (...) ha położonej w Nadleśnictwie (...). Zatem rolą Ministra było ustalenie, czy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister rozpoznając sprawę w trybie nadzoru obowiązany był ocenić czy przejęcie konkretnej nieruchomości leśnej (działki w oddziale (...)) rażąco nie naruszało regulacji art. 9 ust. 1 uspnr. Zatem czy przejęcie ww. nieruchomości nie było oczywiście nieuzasadnione w oparciu o ten przepis.

Sąd wskazał iż organ, aby mógł dokonać przejęcia nieruchomości leśnej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 9 ust. 1 uspnr musiały być spełnione dwa warunki: nieruchomość musiała znajdować się we władaniu Państwa do dnia wejścia w życie uspnr oraz pozostawać we władaniu Państwa w dniu wydawania decyzji o przejęciu.

Sąd stwierdził, że konkluzja organu odnośnie nie wykonywania czynności władczych przez Nadleśnictwo w dacie wejścia w życie uspnr oraz w dacie wydania decyzji z dnia (...) maja 1962 r. była nieuprawniona.

Sąd wskazał, ze decyzją z 1962 r. w pkt 1. uchylono decyzję Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia (...) maja 1961 r. W tej ostatniej decyzji - dotyczącej nieruchomości położonej w oddziale (...) o pow. (...) ha - wskazano, że P. M. i A. K. nie byli dopuszczani do użytkowania parcel położonych w oddziale (...), w granicach lasów państwowych, zaś przedłożone zaświadczenie P. M. K. dotyczy innej nieruchomości leśnej (położonej przy (...)). Zestawienie obu decyzji wskazuje, że decyzją z 1962 r. ograniczono przejęcie nieruchomości leśnej o pow. (...) ha o obszar (...) ha oznaczony nr (...), położony poza areałem Państwowym, stanowiący własność P. M. K. Z powyższego wynika, że już w 1962 r. orzekający wówczas organ administracji rozróżniał niejako dwa kompleksy leśne: mniejszy użytkowany przez P. M. K. (przy potoku) i większy będący w zarządzie Lasów Państwowych, a do którego prawa zgłaszał P. M. K. Przejście na własność Skarbu Państwa orzeczono tylko większego o pow. (...) ha.

Natomiast w postępowaniu nieważnościowym, przy ocenianiu dowodów nie uwzględniono tej okoliczności jak również nie odniesiono się do skutków tego rozróżnienia, na co zwrócono uwagę w skardze, jednocześnie dokonując szczegółowej analizy zeznań świadków okoliczność tę uwypuklając. Zgromadzone w toku postępowania dowody (w tym zeznania) miały potwierdzić, czy w 1962 r. istniała przesłanka (władanie odziałem (...) przez Skarb Państwa) do wydania decyzji w trybie art. 9 ust. 1 uspnr. Oczywiście ich znaczenie należało oceniać przez pryzmat postępowania nieważnościowego.

Sąd zauważył, ze orzekając w 1962 r. organ zgromadził materiał dowodowy (protokoły zeznań gajowych i leśniczego) w oparciu o który wówczas uznał, że nie ma możliwości utrzymać w mocy decyzji z 1961 r. co do znajdującej się nad potokiem nieruchomości o pow. (...) ha będącej we władaniu P. M. K., odrębnej od działki oddziału (...). Natomiast w ocenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego materiał dowodowy był wystarczający do orzeczenia o przejęciu nieruchomości o pow. (...) ha (potwierdzał czynności władcze co do tego terenu). Obecnie zaś po ponad 40 latach od wydania kontrolowanej decyzji organ nadzorczy dokonał zestawienia zeznań osób, z uwagi na wykonywaną wówczas pracę, odpowiedzialnych za leśnictwo (gajowych i leśniczego) - znających uwarunkowania nie tylko przyrodnicze ale też topograficzne i prawne spornego terenu, których można nazwać specjalistami w tej dziedzinie - z zeznaniami osób co do których nie ma pewności, że dysponowali wiedzą o różnym tytule P. M. K. co do obu kompleksów leśnych.

Sąd zwrócił uwagę, ze organ dokonując oceny materiału dowodowego organ nadzoru dał wiarę oświadczeniom złożonym w 2009 r. (załączonym do pisma następców P. K. z dnia 4 stycznia 2010 r.) uznając, że mają one większą moc dowodową niż te złożone przez leśniczego i gajowych. Jednakże w uzasadnieniu obu decyzji (z lutego 2012 r. oraz września 2010 r.) nie wskazano, dlaczego organ nadzoru przyznał większą moc dowodową współcześnie złożonym oświadczeniom określonych osób, niż zeznaniom złożonym ówcześnie przez specjalistów od leśnictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, ze organ nadzoru powinien dokonać ustaleń w pewnym zakresie a mianowicie, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), ocenić stan faktyczny przyjęty w 1962 r. można ocenić jako jednoznacznie nieodpowiadający prawdzie (więc czy nie istniały dwie odrębne nieruchomości leśne). W tym kontekście powinien dokonać rzetelnie zestawienia wszystkich dowodów (a więc i opinii dr inż. (...), skutków jakie rodziło objęcie planem urządzenia lasu), w szczególności zaś zeznań świadków "specjalistów" złożonych wówczas z obecnie złożonymi oświadczeniami mieszkańców okolicznych nieruchomości w świetle zasad postępowania nieważnościowego. W szczególności uwzględnić jakie stany ówczesnego władania lasem (konkretne, oczywiste zdarzenia) można uznać za wystarczający dowód władztwa czy też jego przerwania, mając na względzie, że samo przygotowanie gleby do nasadzeń, wykonanie nasadzeń w 1956 r., zabiegi pielęgnacyjne czy zabiegi rutynowe za takie nie mogą być uznane.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, dlaczego zeznania obecnie złożone są bardziej wiarygodne niż te pochodzące z przełomu lat 50-60-ych i dlaczego prowadzą do przyjęcia, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji w 1962 r. był nieprawidłowy.

Sad zwrócił uwagę, że przy ustalaniu ciągłości władania organ winien dokonać analizy planu urządzenia lasu w oparciu o zasady logicznego rozumowania, albowiem sam fakt niedokonywania w lesie czynności gospodarskich i pielęgnacyjnych (cięć, zalesień, pozyskiwania drewna), nie oznacza, że nieruchomość nie pozostawała we władaniu Lasów Państwowych. Czynności władcze co do określonej rzeczy mogą przejawiać się bowiem w różnych formach, czasami nawet bez zewnętrznych przejawów, wystarczająca jest sama świadomość (animus). Natomiast prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planem urządzenia lasu (z uwzględnieniem możliwej do pozyskania ilości surowca) może tylko potwierdzać fakt władztwa nad nieruchomością.

Minister Środowiska decyzją z dna (...) kwietnia 2015 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. nr (...), którą przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni (...) ha położoną w oddziale (...) Nadleśnictwa (...).

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, ze przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Art. 9 ust. 1 stanowi, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Organ po analizie akt sprawy stwierdził wykonanie wymienionego w decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. pozyskania w 1955 r. przez Nadleśnictwo (...) (obecnie Nadleśnictwo (...)) (...) m2 drewna z przedmiotowej działki leśnej położonej w oddziale (...). Zaświadcza o tym zapis w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r. Ponadto zapisy dokonane w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r. zaświadczają o pozyskaniu w 1954 r. z przedmiotowej działki (...) m2 drewna oraz w 1956 r. (...) m2 drewna. Następnie adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" świadczą o przygotowaniu gleby do nasadzeń oraz o wykonaniu nasadzeń na omawianej działce w 1956 r.

Organ ustalił, ze pozyskania drewna z przedmiotowej parceli leśnej, jak również nasadzeń dokonano przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy.

Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego odpowiada prawu albowiem Minister ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej parceli leśnej położonej obecnie w Nadleśnictwie (...) czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Organ podkreślił, ze opinia rzeczoznawcy dr inż. leśnika (...), jak i zeznania świadka J. K. potwierdzają fakt wykonania czynności gospodarczych przez Lasy Państwowe na spornej działce przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

W ocenie organu sam fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzenia lasu w okresie od 1953 r. do 1962 r. stanowił przesłankę do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość leśna pozostawała we władaniu Państwa w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r., jak również w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. około dnia 5 kwietnia 1958 r. czyli stanowi przesłankę spełnienia drugiego warunku wymienionego w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podkreślił, że Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa (...) na okres od (...) stycznia 1953 r. do (...) grudnia 1962 r., którym objęto sporny las był dokumentem sporządzonym według ówcześnie obowiązujących przepisów prawa tj. instrukcji urządzania lasu zatwierdzonej przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Leśnego.

Organ administracji publicznej podkreślił, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie zbierał skrupulatnie materiał dowodowy nie pomijając żadnego dostępnego dowodu w sprawie. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy korespondencja prowadzona przez Ministerstwo Środowiska z licznymi organami administracji publicznej, dyrekcją regionalną Lasów Państwowych, Nadleśnictwem. Organ podkreślił, że prowadząc przedmiotowe postępowanie przeanalizował wszystkie dowody, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ wskazał, że uzyskane przez M. K. różne zaświadczenia od ówczesnych władz dotyczące przedmiotowej działki, w tym fakt wpisania w 1960 r. do właściwego rejestru M. K. jako właściciela przedmiotowej parceli leśnej, regulowanie przez A. i M. K. obciążeń publicznoprawnych mogą tylko świadczyć o woli jej odzyskania, co według uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. nie stanowiło przeszkody w przejęciu jej na podstawie art. 9 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dna (...) kwietnia 2015 r. nr (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. K., E. P., M. M. oraz J. K.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), dalej: u.s.p.n.r., poprzez błędne uznanie, iż decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. nr (...) nie narusza w sposób rażący prawa, a to przepisu art. 9 u.s.p.n.r. i w efekcie powyższego odmowę uznania wymienionej wyżej decyzji za nieważną, Naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez faktyczny brak ustaleń w zakresie realizacji przesłanek art. 9 u.s.p.n.r., nie zgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego i brak rzetelnego, wyczerpującego rozpatrzenia materiałów sprawy, skutkujący poczynieniem błędnych, nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych, polegający w szczególności na:

- pominięciu braku faktycznego władztwa Państwa nad przejętą nieruchomością przed dniem wejścia w życie u.s.p.n.r. tj. przed dniem 12 marca 1958 r. oraz okoliczności niepozostawania nieruchomości nadal we władaniu Państwa w dacie wydania decyzji o jej przejęciu, tj. w dniu (...) maja 1962 r.,

- nieuznaniu faktycznego władztwa A. i M. K. nad przejętą na własność Skarbu Państwa parcelą leśną o powierzchni (...) ha położoną w oddziale (...) Nadleśnictwa (...) przed wejściem w życie u.s.p.n.r oraz w dniu wydania decyzji o przejęcie nieruchomości z dnia (...) maja 1962 r.,

Naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, nierzetelne wyjaśnienie wszystkich zagadnień w toku postępowania, pominięcie kluczowych, podnoszonych przez Stronę kwestii świadczących o braku władztwa Państwa nad przejętą nieruchomością położoną w oddziale (...) Nadleśnictwa (...), brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego decyzji przejawiający się w szczególności niewskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie sprawy i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, Naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Ministra Środowiska odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. o przejęciu parceli leśnej, ograniczające się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji, a także poprzez nienależyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Strony oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i niepodjęcie żadnych działań, mających przekonać Stronę do zasadności swojego stanowiska, Naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, polegający na zmianie stanowiska organów publicznych rozstrzygających sprawę na przestrzeni lat mimo braku zmiany ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy i braku stosownego uzasadnienia dla odmiennej oceny tego samego stanu faktycznego, a także jej naruszenie ww. przepisu poprzez brak staranności w dążeniu do tego, by postępowanie administracyjne poprzez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności i rzetelności organów administracji oraz rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony, Naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej przejawiającej się uznaniem dowodów odpowiadających jedynie stanowisku przyjętemu przez organ administracyjny wydający decyzję zgodnie, z którym przejęcie przedmiotowej nieruchomości położonej w oddziale (...) Nadleśnictwa (...) było zgodne z prawem i nie naruszało ówcześnie obowiązujących przepisów.

Naruszenie art. 12 k.p.a poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla interesu Skarżących oraz fakt prowadzenia przedmiotowego postępowania przez okres ponad 10 lat od momentu złożenia przez Stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1962 r.

Wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. Akt IV SA/Wa 583/12, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonej decyzji ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 583/12 uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie Sd wskazał, że rolą Ministra Środowiska w postępowaniu administracyjnym nie była merytoryczna ocena, czy w 1962 r. wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości leśnej o pow. (...) ha na własność Skarbu Państwa w trybie art. 9 ust. 1 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, a wyłącznie weryfikacja czy decyzja z dnia (...) maja 1962 r. nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić ponownie należy, że kontrolowana decyzja Ministra Środowiska z dna (...) kwietnia 2015 r. nr (...), którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. nr (...), którą przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni (...) ha położoną w oddziale (...) Nadleśnictwa (...) wydana została w trybie nadzwyczajnym.

Fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. I tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Jeszcze raz należy podkreślić, ze postepowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej wadliwości decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Decydujące dla weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym jest wyjaśnienie, czy ustalony w postępowaniu zwykłym stan faktyczny miał oparcie w materiale dowodowym, zebranym według obowiązujących wówczas reguł proceduralnych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. nieruchomości leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy (a więc 5 kwietnia 1958 r.), przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne.

Minister rozpoznając sprawę w trybie nadzoru obowiązany był więc ocenić czy przejęcie konkretnej nieruchomości leśnej (działki w oddziale (...)) rażąco nie naruszało regulacji art. 9 ust. 1 u.s.p.n.r. Zatem czy przejęcie ww. nieruchomości nie było oczywiście nieuzasadnione w oparciu o ten przepis.

Dokonując oceny decyzji organ uwzględnił wytyczne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie z uwagi na art. 153 p.p.s.a.W sposób wyczerpujący przeprowadził analizę materiału dowodowego z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. podkreślił, ze okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. należało wyjaśniać nie tylko na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu aktualnie prowadzonym, ale przede wszystkim w oparciu o dowody, którymi dysponował organ orzekający w trybie zwykłym.

Organ nadzoru winien zatem wyjaśnić dlaczego odmówił wiarygodności dowodom wykorzystanym przy wydawaniu decyzji w 1962 r., a większą wagę przypisał dowodom w postaci oświadczeń złożonych współcześnie przez określone osoby.

Zgodnie z oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny błędem organu przy ocenie materiału dowodowego było pominięcie kwestii rozróżnienia dwóch kompleksów leśnych, co znalazło wyraz w decyzji z (...) maja 1962 r., w której organ odwoławczy orzekł o przejęciu na własność państwa nieruchomości leśnej o mniejszym areale niż to uczynił organ pierwszej instancji, co miało związek z ustaleniem, że oznaczona działka leśna o pow. (...) ha położona była poza obszarem państwowego gospodarstwa leśnego i pozostawała w użytkowaniu właściciela M. K.

Orzekając w 1962 r. organ zgromadził materiał dowodowy (protokoły zeznań gajowych i leśniczego) w oparciu o który wówczas uznał, że nie ma możliwości utrzymać w mocy decyzji z 1961 r. co do znajdującej się nad potokiem nieruchomości o pow. (...) ha będącej we władaniu P. M. K., odrębnej od działki oddziału (...). Natomiast w ocenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego materiał dowodowy był wystarczający do orzeczenia o przejęciu nieruchomości o pow. (...) ha (potwierdzał czynności władcze co do tego terenu).

Organ dokonał analizy akt sprawy, w tym oceny dowodów dr inż. (...), zeznań świadków złożonych wówczas przed organem czyli leśniczego i gajowych w świetle zasad postępowania nieważnościowego oraz stwierdził wykonanie wymienionego w decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r. pozyskania w 1955 r. przez Nadleśnictwo (...) (obecnie Nadleśnictwo (...)) (...) m2 drewna z przedmiotowej działki leśnej położonej w oddziale (...). Zaświadcza o tym zapis w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r. Ponadto zapisy dokonane w planie urządzenia lasu za okres od 1953 r. do 1962 r. zaświadczają o pozyskaniu w 1954 r. z przedmiotowej działki (...) m2 drewna oraz w 1956 r. (...) m2 drewna. Następnie adnotacje umieszczone we wniosku "Odnowienia i pielęgnowania lasu na rok 1956" świadczą o przygotowaniu gleby do nasadzeń oraz o wykonaniu nasadzeń na omawianej działce w 1956 r.

W ocenie organu sam fakt objęcia przedmiotowej działki planem urządzenia lasu w okresie od 1953 r. do 1962 r. stanowił przesłankę do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość leśna pozostawała we władaniu Państwa w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia (...) maja 1962 r., jak również w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. około dnia 5 kwietnia 1958 r.

Znajduje to odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Dr inż. leśnik (...) w swojej opinii wskazał iż w latach 1954 - 1956 Nadleśnictwo (...) pozyskało w oddziale (...) cały dopuszczalny ze względu na zasady hodowli lasu i zasady urządzania lasu etat użytkowania rębnego wyznaczony na okres gospodarczy od (...) stycznia 1953 r. do (...) grudnia 1962 r. Pozyskanie tego drewna w trzech kolejnych latach było zgodne z zasadami organizacji pracy i zasadami stosowania rębni, Skutkiem tego, że cała masę drzewną jaką wolno było wyciąć w tym okresie gospodarczym, Nadleśnictwo (...) pozyskało w latach 1954 - 1965 był brak cięć w kolejnych latach obowiązywania planu urządzenia lasu. Zaniechanie cięć w kolejnych latach było wyrazem roztropnego władania drzewostanem. Z kolei w 1956 r. zrealizowano plan odnowienia lasu, kiedy to Nadleśnictwo wykonało zabiegi agrotechniczne i sadzenie drzewek oraz w 1957 r. uzupełnienie odnowienia lasu.

Niewątpliwie zrealizowanie zadań, które były wyznaczone w Planie Urządzenia Lasu Nadleśnictwa (...) świadczy o faktycznym władaniu w całym okresie w którym plan ten obowiązywał czyli również w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz (...) maja 1962 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż władanie nieruchomością leśną nie należy zawężać do wykonywania czynności gospodarczych, jak: zalesianie, pielęgnacja upraw i drzewostanów oraz pozyskiwanie drewna, ale też trzeba mieć na uwadze inne czynności władcze. Zwrócił uwagę, że przy ustalaniu ciągłości władania dokonać należy analizy planu urządzenia lasu, bowiem prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z takim planem może stanowić potwierdzenie władztwa nad nieruchomością.

Należy stwierdzić, że Organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji uznając, że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na podstawie zeznań przesłuchanych świadków specjalistów leśniczego i gajowych oraz całego materiału dowodowego, prawidłowo ustalił stan faktyczny który był podstawą wydania kontrolowanej decyzji.

Należy jeszcze raz podkreślić, że niedokonywanie w lesie czynności gospodarskich, i pielęgnacyjnych (cięć, zalesień, pozyskiwania drewna), przez cały okres obowiązywania Planu Urządzenia Lasu nie oznacza, że nieruchomość nie pozostawała we władaniu Lasów Państwowych.

Rzeczoznawca dr inż. (...) w swojej opinii zwrócił uwagę, ze w kolejnym Planie Urządzenia Lasu Nadleśnictwa (...) za okres od 1 października 1965 r. do 30 września 1975 r. znajduje się informacja iż w latach 1953 - 1964 nie wystąpiły poważniejsze szkody w lesie i nie zachodziła większa potrzeba wykonywania cięć innych niż ujęte wcześniej w planie. Gdyby jednak była taka konieczność Nadleśnictwo (...) miało możność wyciąć uszkodzone lub zagrożone drzewa i pozyskać dla siebie środki finansowe.

Zdaniem Ministra Środowiska nie miał miejsca, podnoszony przez skarżących fakt przerwania władania nieruchomością przez Nadleśnictwo (...). Nie ma żadnego dowodu który w sposób nie budzący wątpliwości wskazywałby, że ustalenia z 1962 r. w oparciu o dane wynikające z planu urządzenia lasu poparte zeznaniami leśniczego i gajowych nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wykazali, dlaczego zeznania obecnie złożone (po bez mała 50 latach) są ich zadaniem bardziej wiarygodne niż te pochodzące z przełomu lat 50-60-ych. Ponadto nie należy zapominać ze istniały dwa kompleksy leśne jeden przy potoku będący we władaniu rodziny K. i drugi odrębny od tej działki oznaczony jako oddział (...), stanowiący przedmiot kontrolowanej decyzji.

Relacje świadków powołanych przez uczestników w postępowaniu nadzwyczajnym nie odróżniają kompleksów leśnych rozróżnonych w decyzji z (...) maja 1962 r. Kompleksy te rozróżniali świadkowie przesłuchani przed wydaniem kontrolowanej decyzji.

Zarzuty skargi są niezasadne z przyczyn wskazanych powyżej.

Organy zastosowały się do wytycznych sądu.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.