I SA/Wa 1015/18, Zaskarżalność postanowienia o ukraniu grzywną za niestawiennictwo przed Komisją ds reprywatyzacji gruntów warszawskich. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3060295

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. I SA/Wa 1015/18 Zaskarżalność postanowienia o ukraniu grzywną za niestawiennictwo przed Komisją ds reprywatyzacji gruntów warszawskich.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska.

Sędziowie WSA: Gabriela Nowak, Przemysław Żmich (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie ukarania grzywną

1. uchyla zaskarżone postanowienie;

2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej H. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. - dalej zwana "Komisją", na podstawie art. 37h ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej zwanej "ustawą", postanowieniem z (...) marca 2018 r. sygn. akt IV PO 1/18 orzekła o ukaraniu H. G. - dalej zwaną "skarżącą" grzywną w wysokości 10000 zł.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Pismem z (...) marca 2018 r. Komisja, na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej zwanego "k.p.a.", wezwała skarżącą do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym Komisji (...) marca 2018 r. o godz. 10:00 w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. (...) w W., celem złożenia zeznań w charakterze świadka. Wezwanie z (...) marca 2018 r. zostało świadkowi doręczone osobiście (...) marca 2018 r.

Skarżąca nie stawiła się na posiedzeniu ogólnym Komisji (...) marca 2018 r.

Postanowieniem z (...) marca 2018 r. Komisja ukarała skarżącą grzywną w wysokości 10000 zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym Komisji. W uzasadnieniu organ wskazał, że niestawiennictwo skarżącej na posiedzeniu ogólnym Komisji było nieuzasadnione. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy osoba wezwana przez Komisję w charakterze świadka ma obowiązek, niezależnie od swojego miejsca zamieszkania, stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego posiedzeniem ogólnym opuścił posiedzenie Komisji przed jego zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania albo wydania opinii, może być ukarany grzywną do 10000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30000 zł.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Komisja jest, ze względu na swoje kompetencje, skład oraz właściwość rzeczową, organem szczególnym w hierarchii organów administracji publicznej.

Postępowanie przed Komisją reguluje ustawa, a jedynie w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144 k.p.a.

Komisja zaznaczyła, że skarżąca nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny uzasadniającej jej niestawiennictwo. Zdaniem Komisji przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej, tj. związane z osobistą sytuacją świadka (tj. choroba uniemożliwiająca stawienie się na posiedzeniu ogólnym) bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siła wyższa, tj. wystąpienie klęski żywiołowej (np. powodzi), która uniemożliwiłaby przybycie na posiedzenie Komisji.

W niniejszej sprawie skarżąca, jako osoba wezwana w charakterze świadka, miała obowiązek stawić się osobiście na posiedzeniu ogólnym, czego nie uczyniła. Nie usprawiedliwiła też swojego niestawiennictwa, w tym nie wskazała okoliczności, które stanowiłyby przesłanki pozwalające uznać, że świadek nie stawił się z przyczyny nie leżącej po jego stronie.

W ocenie Komisji nie jest rolą osoby wezwanej przed organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze świadka, czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał za konieczne przesłuchanie świadka, to skarżąca powinna była stawić się na posiedzeniu ogólnym. Gdyby każdy świadek postępowania toczącego się przed Komisją miał możliwość samodzielnej oceny zasadności wezwania lub dowolnego kwestionowania swojego statusu w postępowaniu uniemożliwiłoby to prowadzenie jakichkolwiek czynności przez organ administracji publicznej.

Ponadto ustawa nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności tego rodzaju. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Ustanawiając kompetencje organu administracji publicznej m.in. do wezwania strony, świadka lub biegłego do osobistego stawiennictwa, ustawodawca wyposażył Komisję w prawo do stosowania środków przymuszających zobowiązanego do dokonania tych czynności. W piśmiennictwie podkreśla się, że środki przymuszające nie są karami w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz środkami przymusu zapewniającymi posłuch postanowieniem organu administracyjnego i wykonanie innych tego rodzaju obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa. Cechą tych środków przymuszających jest to, że mogą być stosowane wielokrotnie i mogą zostać ewentualnie cofnięte, gdy ich wymierzenie doprowadziło do wykonania przez adresata nałożonego nań obowiązku.

Uchylanie się przez świadka od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawdy materialnej określoną w art. 7 k.p.a., a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania.

Adresatem kary grzywny może być zatem osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej. Charakter prawny kary grzywny jako kary porządkowej nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jej celem jest zdyscyplinowanie uczestników postępowania i wymuszenie posłuchu postanowieniom organów administracyjnych. Równocześnie regulacja ta ma zapewnić sprawny przebieg postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w przewidzianym ustawowo terminie.

Komisja zwróciła uwagę, że treścią obowiązku wynikającego z wezwania Komisji z (...) marca 2018 r. był nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. świadka. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego, które są zgodne z dyspozycją normy prawnej. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią.

Reasumując Komisja stwierdziła, że obowiązek osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym przed Komisją (...) marca 2018 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. skarżącej.

Komisja postanowiła o ukaraniu świadka karą w maksymalnej wysokości 10000 zł, z uwagi na fakt nieuzasadnionego niestawiennictwa przed Komisją na posiedzeniu ogólnym. Skarżąca, jako osoba pełniąca funkcję Prezydenta (...), posiada szczególne informacje, dotyczące okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisje i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwania.

Zdaniem Komisji, skarżąca powinna być zainteresowana udziałem w postępowaniu ogólnym w charakterze świadka, W tym stawiennictwem na posiedzeniu bowiem to do niej, jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego (...), należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. poz. 279 z późn. zm.) - dalej zwanego "dekretem" i jako taka powinna być szczególnie zainteresowana wyjaśnieniem nieprawidłowości i uchybień w działalności osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w.

Z uwagi na istotę postępowania ogólnego przed Komisją sprecyzowanego, w art. 37b ustawy oraz to, że dowody oraz materiały zebrane i dopuszczone w postępowaniu ogólnym Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym w sprawie konkretnej nieruchomości w., bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu oraz skutki jakie wywołują wydawane przez nią decyzje, tylko nadzwyczajne okoliczności mogą być usprawiedliwieniem dla nieobecności świadka na posiedzeniu.

Komisja zaznaczyła, że skarżąca w dotychczas prowadzonych postępowaniach nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała i konieczność swojego osobistego stawiennictwa.

Komisja wskazała, że wielokrotne, uporczywe niestawiennictwo skarżącej znacznie utrudnia rzetelne wyjaśnienie spraw będących przedmiotem postępowania przed Komisją.

W ocenie Komisji zeznania świadka mogą przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia spraw reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., zaś w ramach postępowań ogólnych, zaniedbań oraz uchybień w funkcjonowaniu i wykonywaniu zadań w postępowaniach dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych. Skarżąca, pełniąc funkcję Prezydenta (...), nadzorowała bowiem postępowania dekretowe. Niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym utrudniło realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana, zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Powyższe uzasadnia nałożenie na skarżącą kary grzywny w maksymalnej wysokości.

Według art. 7 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy Komisja jest zobligowana do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Do Komisji należy inicjatywa w zbieraniu dowodów i wyjaśnianiu stanu faktycznego, czemu służy m.in. instytucja wezwania świadka do stawienia się na posiedzeniu, celem jego przesłuchania. Uprawnienia Komisji wynikające z ustawy nie ograniczają się jedynie do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, wydanych z naruszeniem prawa.

Zgodnie z powołanym art. 3 ust. 3 ustawy Komisja, jako organ administracji publicznej, stoi na straży interesu publicznego w zakresie prowadzonych postępowań. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku ujawnienia przez Komisję w toku postępowania nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych, Komisja może zwrócić się do odpowiedniego organu z żądaniem przeprowadzenia kontroli, wszczęcia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej pracownika lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Organ ten w trybie art. 28 ust. 3 ustawy jest natomiast zobowiązany zawiadomić Komisję o podjętych środkach i zakończeniu postępowań, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia od Komisji.

Z powyższego wynika, że Komisja prowadząc postępowanie ogólne będzie dążyć nie tylko do ustalenia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., lecz jako organ administracji publicznej stoi na straży interesu publicznego w zakresie prowadzonych postępowań i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji.

Ustawa ma na celu przywrócenie ochrony interesu społecznego poprzez usunięcie naruszeń prawa, które wystąpiły w trakcie wydawania decyzji na podstawie przepisów dekretu. Skala występujących w reprywatyzacji gruntów w. naruszeń prawa i towarzyszących im negatywnych następstw wymagały podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym. Ustawowe uprawnienia Komisji mają charakter nadzorczy, jeżeli własność publiczna została utracona lub obciążona w wyniku nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej, a celem postępowania przed Komisją jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W postanowieniu Komisja pouczyła skarżącą, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje jej prawo do wniesienia skargi na zaskarżony akt, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu (art. 53 § 2 tej ustawy).

Od postanowienia z (...) marca 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

I. art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37h ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadka w toku postępowania, które jako prowadzone bez udziału stron, nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne w toku którego organ przeprowadza postępowanie dowodowe przez co wydane przez Komisję rozstrzygnięcia dotyczące postępowania dowodowego, jak i rozstrzygnięcia nakładające prawa lub obowiązki, dotknięte są kwalifikowaną wadą, jako wydane w postępowaniu, które nie może i nie powinno się toczyć wobec tego, że nie zostało skutecznie wszczęte;

II. art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie skarżącej grzywny za niestawiennictwo na rozprawie w charakterze świadka, podczas gdy skarżącej nie przysługuje status świadka w postępowaniu ogólnym, przez co wezwanie na rozprawę skierowane do osoby, która świadkiem być nie może - z uwagi na to, że:

1) piastun organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego nie może być świadkiem w postępowaniu dotyczącym działalności (wydania decyzji) tego organu;

2) brak jest możliwości łączenia roli organu i świadka, jak też strony i świadka, podczas gdy (...) reprezentowane przez Prezydenta (...) wielokrotnie było uznawane za stronę postępowań przez Komisję i istnieją uzasadnione wątpliwości, czy Komisja prawidłowo odmówiła (...) udziału w tym postępowaniu - nie wywołało skutków prawnych, a skarżąca nie mogła być ukarana grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka;

III. art. 19 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem skarżącej karą grzywny, pomimo że w piśmie z (...) marca 2018 r. skarżąca wyjaśniła przyczyny, dla których nie mogła brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze świadka, a tym samym zostać przesłuchana w tym charakterze, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nie stawiła się na rozprawę 27 marca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji winna być ukarana karą grzywny;

IV.

art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: I. uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie; II. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; III. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 90 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w zakresie istnienia przesłanek do ukarania skarżącej grzywną, jak i adekwatności wysokości wymierzonej grzywny do statusu prawnego Komisji i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, w tym także wysokości dochodów skarżącej za 2016 r. i zgromadzonych przez nią środków finansowych. Dodatkowo Komisja wskazała, że nowelizacja ustawy, która weszła w życie (...) marca 2018 r. wprowadziła możliwość wszczęcia postępowania ogólnego, które nie dotyczy praw i obowiązków indywidualnych podmiotów (nie ma w nim stron postępowania) i nie kończy się rozstrzygnięciem indywidualnym (decyzją administracyjną), ale uchwałą (37c ustawy). Zgodnie z art. 37b ustawy w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. Komisja może wszcząć postępowanie ogólne. Do postępowania ogólnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, z wyjątkiem art. 29-31, a jeżeli przepisy o postępowaniu rozpoznawczym są niewystarczające, to odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów w postępowaniu ogólnym ma charakter uzupełniający, a nie modyfikujący to postępowanie.

Dowody i materiały zebrane i dopuszczone w postępowaniu ogólnym Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu. Z kolei zgodnie z art. 37c ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu.

Z uwagi na przedmiot postępowania ogólnego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w art. 75-88a k.p.a., z zastrzeżeniem konieczności uwzględnienia szczegółowych regulacji zawartych w ustawie. Komisja korzystając z ustawowych kompetencji dopuściła więc dowód z zeznań świadka - skarżącej na podstawie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 2 i art. 38 ustawy.

Postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. jest natomiast postępowanie rozpoznawcze, gdzie występują strony postępowania, a organ konkretyzuje prawa i obowiązki strony w wydanej decyzji administracyjnej.

Komisja podkreśliła też, że skarżąca została wezwana jako osoba fizyczna w charakterze świadka, a nie jako Prezydent (...) lub piastun tego organu.

Zdaniem Komisji złożona problematyka sprawy uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Trudno zatem uznać, że w niniejszej sprawie zbędne będzie wysłuchanie stron na rozprawie. Sąd powinien publicznie wysłuchać stron, faktycznie rozważyć ich stanowiska, stworzyć im możliwość rzeczowej polemiki. Za przeprowadzeniem rozprawy przemawia też interes publiczny dla którego efektywnej ochrony, w tym mienia samorządowego, Komisja jest zobowiązana, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy.

W piśmie z 19 lipca 2018 r. skarżąca podtrzymała argumentację skargi w zakresie braku na gruncie przepisów ustawy, jak i k.p.a., możliwości przeprowadzenia postępowania ogólnego bez udziału stron. W postępowaniu ogólnym Komisja może stwierdzić uchybienia w działalności konkretnych organów i osób, a zatem osoby te mają interes prawny w braniu udziału w tym postępowaniu, skoro rozstrzygnięcie w formie uchwały będzie dotyczyło tych osób bezpośrednio. Postępowanie ogólne jest analogiczne jak postępowanie przygotowawcze w procedurze karnej, które toczy się z udziałem stron. Sposób prowadzenia postępowania ogólnego przez Komisję nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego i kontrolnych kompetencjach organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Komisja nie może przejmować funkcji organów śledczych Państwa, w tym sejmowej komisji śledczej w rozumieniu art. 111 Konstytucji RP. Komisja oraz jej postępowania muszą spełniać wymagania określone w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 EKPC.

Skarżąca uważa, że znowelizowane przepisy art. 18-20a ustawy są wymierzone bezpośrednio przeciwko skarżącej i mają służyć przymusowemu doprowadzeniu skarżącej na rozprawę przed Komisją, są elementem walki politycznej, dyskredytacji skarżącej przez Przewodniczącego Komisji. Kwoty grzywien znacznie przekraczają stawki określone w art. 88 § 1 k.p.a. i art. 285 § 1 k.p.k.

Zdaniem skarżącej jej zeznania nie mają żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Ocena jej odpowiedzialności jako piastuna organ należy do innych organów. Komisja nie jest "superorganem" nadrzędnym nad innymi organami, sądami i prokuraturą, nie ma kompetencji do badania działalności organów i instytucji publicznych, w szczególności organów samorządowych. Przypisanie Komisji kompetencji do prowadzenia postępowania nie stanowiącego postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w Konstytucji RP, jak i koncepcji postępowania administracyjnego.

Skoro do postępowania przed Komisją stosuje się przepisy k.p.a., a w zakresie regulującym postępowanie ogólne ustawa nie zawiera regulacji z zakresu postępowania dowodowego, to zastosowanie mają przepisy o postępowaniu rozpoznawczym oraz przepisy k.p.a. Z tych zaś wynika, że postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w toku postępowania administracyjnego, które nie zostało wszczęte w sprawie nr IV PO 1/18. Wobec tego postępowanie ogólne dotknięte jest wadą nieważności, gdyż nie może się toczyć bez udziału stron. W konsekwencji wadą nieważności dotknięte są wszelkie rozstrzygnięcia wydane w tym postępowaniu.

W piśmie z (...) sierpnia 2018 r. Komisja podtrzymała prezentowane w sprawie stanowisko w zakresie charakteru prawnego postępowania ogólnego, jako innego postępowania, niż postępowanie administracyjne, w rozumieniu art. 1 k.p.a., toczące się z udziałem stron. Komisja powołała się na stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1064/18 i I SA/Wa 1065/18. Komisja wskazała też, że domniemanie konstytucyjności ustawy nie zostało podważone przez Trybunał Konstytucyjny, który ma wyłączną kompetencję w tym zakresie (art. 188 Konstytucji RP). Komisja nie jest natomiast komisją śledczą. Jej status wynika z art. 3 ust. 3 ustawy, który wskazuje na szczególną rolę Komisji jako organu administracji publicznej stojącego na straży interesu publicznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku wszczętego przez Komisję z urzędu postępowania ogólnego. Wszczęcie postępowania zainicjowało postanowienie Komisji z 16 marca 2018 r. IV PO 1/18, wydane na podstawie art. 37b ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało ogłoszone w tym samym dniu w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z 16 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy.

Zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć zagadnienie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego do oceny legalności wydanego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 ustawy, postanowienia o ukaraniu skarżącej grzywną jako świadka, który nie stawił się na posiedzenie ogólne Komisji.

Na wstępie należało odnieść się do charakteru postępowania ogólnego w jakim zostało wydane zaskarżone postanowienie i w konsekwencji ocenić, czy postanowienie o ukaraniu świadka grzywną mogło być wydane w takim postępowaniu.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że ustawa określa szczegółowy tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (art. 1 pkt 1 ustawy). W tym celu utworzono organ właściwy do prowadzenia tego typu postępowania - Komisję (art. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy). Komisja ta ma status organu administracji publicznej (art. 3 ust. 3 ustawy). Jej cele i zadania, to stanie na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 i 3 ustawy).

Rozdział 3 ustawy normuje postępowanie przed Komisją. Z przepisów tego Rozdziału wynika, że postępowanie przed Komisją odnosi się w istocie do trzech różnych procedur postępowania. Sąd to tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). To ostatnie postępowanie zostało wprowadzone do ustawy 14 marca 2018 r.

Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową - ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych jako wytworu działalności określonych osób, z organami wydającym te decyzje na czele. Te dwa tryby postępowania umożliwiają realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (właściwych dla Komisji jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy).

Pierwszy tryb postępowania ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny. Do tego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. (art. 38 ust. 2 ustawy). Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12 i art. 14 ustawy oraz stanowiska analitycznego Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o którym mowa w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji... (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2017 r. poz. 141 z późn. zm.). Chodzi zatem o materiał dowodowy pozyskany od organów administracji publicznej, organów samorządów zawodowych, innych jednostek organizacyjnych i instytucji, sądów, prokuratur na skutek uprzedniego wystąpienia przewodniczącego Komisji, czy samej Komisji. Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy).

Postępowanie rozpoznawcze ma charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Postępowanie to prowadzi się z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w k.p.a. (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym - decyzją administracyjną.

Zupełnie innych charakter ma natomiast postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową - ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Ten tryb postępowania umożliwia realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy (jako organu mającego pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne).

Celem tego postępowania jest wyjaśnienie, czy w działalności tychże podmiotów uwidoczniły się nieprawidłowości lub uchybienia, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i jaką wagę. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień Komisja może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy).

W ocenie Sądu, postępowanie ogólne należy traktować jako wewnętrzne postępowanie Komisji, które nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 k.p.a. o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest konkretyzowana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w postępowaniu ogólnym przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy).

Co znamienne na brak stron postępowania ogólnego zdaje się wskazywać sam Minister Sprawiedliwości przy którym działa Komisja (art. 5 ust. 3 ustawy), skoro wyklucza możliwość przeprowadzenia w tym postępowaniu dowodu z przesłuchania stron (§ 41 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji... (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2018 r. poz. 166)).

Z art. 12 i art. 14 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy wynika, że Komisja wszczyna, prowadzi postępowanie ogólne i w jego toku wyjaśnia kwestię zaistniałych nieprawidłowości i uchybień bazując na zgromadzonych i wytworzonych wcześniej przez inne organy dokumentach, aktach, informacjach i opiniach, w tym informacjach z Krajowego Rejestru Karnego (art. 6 ust. 1 pkt 7c ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym). Także materiał dowodowy zgromadzony w toku czynności sprawdzających i w postępowaniach rozpoznawczych może być podstawą do wszczęcia postępowania ogólnego. Nie można wykluczyć i sytuacji odwrotnej, że materiały uzyskane w toku postępowań ogólnych posłużą za dowody w postępowaniach rozpoznawczych (art. 37b ust. 3 ustawy).

Z treści opisanych wyżej regulacji ustawy wynika, że na tle materiałów jakie pozyskuje Komisja mogą ujawnić się pewne (powtarzające się) patologie w działalności organów lub osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, niekoniecznie mające charakter wadliwości rzutującej na zgodność z prawem wydanych decyzji reprywatyzacyjnych (te wadliwości ma eliminować postępowanie rozpoznawcze).

Ujawnione w postępowaniu ogólnym patologie obejmować mogą nieprawidłowości lub uchybienia dotyczące np. traktowania uczestników postępowań reprywatyzacyjnych, obiegu korespondencji i gromadzenia dokumentacji, prowadzenia urządzeń ewidencyjnych, obsady komórek organizacyjnych prowadzących postępowania reprywatyzacyjne. Chodzi zatem o wadliwości spowodowane działaniami, poleceniami lub zaniechaniami podmiotów mających realny wpływ na poziom prowadzonych postępowań reprywatyzacyjnych.

W związku z tym skutkiem kontroli Komisji prowadzącej postępowanie ogólne może być sygnalizacja społeczeństwu dostrzeżonych uchybień w formie uchwały albo też poinformowanie określonych organów o pewnych patologiach w formie zawiadomienia, aby dać tym organom możliwość zapoznania się z materiałami i wynikami kontroli Komisji i podjęcia działań stosownych do okoliczności sprawy.

Zatem postępowanie ogólne zmierza do likwidacji stwierdzonych patologii w działalności podmiotów mających wpływ na prowadzenie postępowań reprywatyzacyjnych i przez to zapewnienia obywatelom prawa do tzw. dobrej administracji, o której mowa w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Przy czym wynik kontroli Komisji (podjęty akt w formie uchwały) w postępowaniu ogólnym stanowi subiektywną ocenę, czy też opinię tego organu ze sfery faktów, która nie powoduje żadnego bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu kontrolowanego. Wynik ten nie rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu. Z przepisów ustawy nie wynika, aby wynik tej kontroli (uchwała z art. 37c ust. 1 ustawy) był wiążący dla innych organów.

Z powyższych rozważań wynika, że Komisja wydając zaskarżone postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym niejako "przeniosła" instytucję środka przymuszającego świadka do odpowiedniego zachowania, właściwą postępowaniu jurysdykcyjnemu (rozpoznawczemu) na grunt postępowania wewnętrznego niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym instytucja ta nie ma racji bytu.

Sąd zauważa, że - jak już wyżej zasygnalizowano - z charakterem postępowania ogólnego i rodzajem podjętego w niniejszej sprawie postanowienia wiąże się kwestia kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy sądowej w postępowaniu uproszczonym w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.".

W niniejszej sprawie Komisja nie ma spójnego stanowiska odnośnie tego, czy postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną jest tzw. innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (takie pouczenie o środkach zaskarżenia zawiera zaskarżone postanowienie), czy też postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (co sugeruje zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy).

Poza sporem jest to, że postanowienie o ukaraniu grzywną świadka, o którym mowa w art. 19 ust. 3 ustawy jest ostateczne (art. 10 ust. 4 ustawy) i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy ustawy (ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że wydane postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną, jako świadka (który dysponuje określoną wiedzą co do procesu wydawania decyzji reprywatyzacyjnych jako piastun organu - Prezydenta (...)), wywiera skutki w jej sferze materialnej jako osoby fizycznej. Nałożony przez Komisję obowiązek finansowy powoduje uszczuplenie w jej zasobach pieniężnych.

Wobec tego skarżąca nie może być pozbawiona ochrony sądowej. Takie prawo gwarantuje skarżącej Konstytucja RP (art. 45 ust. 1 w zw. art. 78 Konstytucji RP).

Rolą sądu administracyjnego jest natomiast przyporządkowanie wydanego w sprawie postanowienia do określonej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2005 r. sygn. akt Ts 199/04).

W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie przez organ administracji publicznej, niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym (choć będącym wewnętrznym postępowaniem niejurysdykcyjnym), w sprawie administracyjnej (choć nie mającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Wobec tego należało przyjąć, że postanowienie wydane w takich okolicznościach winno być kontrolowane przez sąd administracyjny, a nie sąd powszechny.p.p.s.a. nie wyłącza wprost tego rodzaju postanowień z kontroli sądowoadministracyjnej (art. 5 p.p.s.a.). Postanowienie to nie zostało wydane w sprawie cywilnej, czy karnej, a żaden przepis szczególny nie wskazuje kognicji sądu powszechnego w tego typu sprawie.

Aby zatem zapewnić skarżącej prawo do sądu należało dokonać kwalifikacji zaskarżonego postanowienia w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP. Przy czym w grę wchodzą przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wedle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przepis ten został skorygowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, który rozciągnął zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na postanowienia wydawane w postępowaniu kontrolnym w przedmiocie zażalenia na skutek sprzeciwu przedsiębiorcy, które nie były podejmowane w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Trybunał uznał, że pojęcie "sprawy", o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma szersze znaczenie. Postępowanie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., obejmuje zaś także postępowania inne, niż postępowania jurysdykcyjne, czy też postępowania regulowane przepisami k.p.a. Tendencję do rozszerzającego traktowania tego przepisu zaprezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, już na tle poprzedniej, analogicznej regulacji z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt FPS 5/02).

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli sądowoadministracyjnej podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ustawodawca w zakresie zaskarżalności tego rodzaju aktów zaproponował odwrotny trend. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ustawodawca wyłączył zaskarżalność tzw. innych aktów, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei na mocy art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 216 r. poz. 1948 z późn. zm.) ustawodawca wyłączył zaskarżalność również aktów podjętych w toku postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanej ustawy.

Patrząc z perspektywy niniejszej sprawy trzeba wskazać, że po dokonanej zmianie, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zastosowanie do niekwalifikowanych aktów administracyjnych o charakterze samodzielnym, wydawanych w niesformalizowanej, szczególnej, procedurze administracyjnej (odpowiedników decyzji administracyjnej - kwalifikowanego aktu administracyjnego wydawanego w sformalizowanej ogólnej procedurze administracyjnej), przyznających lub nakładających obowiązki administracyjne, wynikające bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi zatem o akt z zakresu administracji publicznej, wydany w sprawie:

1) niemającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., choć której przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjny,

2) niekończącej się decyzją administracyjną, czy postanowieniem, które są wydawane w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym,

3) w której adresatem aktu (uprawnienia lub obowiązku) jest konkretny podmiot zewnętrzny, niezwiązany organizacyjnie z organem wydającym akt, pozostający poza strukturą organów administracji publicznej W ocenie Sądu, większość argumentów przemawia jednak za potraktowaniem zaskarżonego postanowienia jako jednego z postanowień, o których mowa w art.

3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - jak wskazano wyżej - ma zastosowanie do postanowień wydawanych w szeroko rozumianych postępowaniach administracyjnych, także w postępowaniach o charakterze szczególnym. Zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie ogólne jest takim postępowaniem (art. 1 pkt 1 ustawy).

Po drugie, nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji ma rodzaj wydanego postanowienia. Postanowienia o ukaraniu grzywną świadka należą do kategorii środków przymuszających uczestnika postępowania do określonego zachowania się. Postanowienia takie są wydawane w jurysdykcyjnej ogólnej procedurze administracyjnej (art. 88 § 1 k.p.a.) i jurysdykcyjnych szczególnych procedurach administracyjnych (np. art. 262 § 1, 1a i 5 Ordynacji podatkowej, art. 91b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 z późn. zm.). Postanowienia tego typu są zaskarżalne w drodze zażalenia.

Niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy, odnoszącego się do jurysdykcyjnej szczególnej procedury administracyjnej (postępowania rozpoznawczego) i zawiera się w tej samej klasie postanowień, co wyżej wskazane. Brak zatem dostatecznych powodów, aby na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie traktować inaczej, niż postanowienia tego samego typu wydane w innych procedurach, które (z uwagi na przysługujące na nie zażalenie) mieszczą się w pierwszej kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Gdyby jednak nie uznać tego toku rozumowania za poprawne, to i tak trzeba przyjąć, że Komisja w postępowaniu ogólnym nie wydaje aktu głównego, kończącego sprawę, co do jej istoty (uchwały wydawane w trybie art. 37c ust. 1 i 2 ustawy nie konkretyzują sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu).

Wobec tego aktem nakładającym w tymże postępowaniu na skarżącą skonkretyzowany prawny obowiązek administracyjny (materialnoprawny) jest tylko i wyłącznie zaskarżone postanowienie.

Zatem postanowienie o ukaraniu skarżącej grzywną należałoby, w takim przypadku, zakwalifikować jako postanowienie mieszczące się w trzeciej kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. rozstrzygających sprawę, co do jej istoty (istota sprawy sprowadza się do konkretyzacji obowiązku finansowego nałożonego na indywidualny podmiot).

W konsekwencji sprawa sądowa wywołana skargą na zaskarżone postanowienie mogła podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Mając zaś na uwadze meritum sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie z (...) marca 2018 r. zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy. Naruszenie to polegało na wadliwym zastosowaniu przez Komisję instytucji finansowego ukarania świadka, właściwej postępowaniu rozpoznawczemu, w toku wewnętrznego postępowania ogólnego, które nie miało cech postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego w sprawie indywidualnej z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec tego w postępowaniu tym nie mogły pojawić się strony postępowania i postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o osobowe źródła dowodowe - świadków.

W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą zarzuty:

1) niedopuszczalnego łączenia przez organ roli skarżącej jako świadka z rolą skarżącej jako piastuna organu administracji publicznej - Prezydenta (...) i piastuna organu osoby prawnej Miasta (...),

2) wadliwej oceny przez Komisję przyczyn niestawiennictwa skarżącej w charakterze świadka,

3) naruszającego prawo i zasadę proporcjonalności wymiaru wysokości grzywny - nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu wydania go w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia wymagało szczegółowej analizy i oceny rozwiązań ustawowych w zakresie celów działania Komisji i jej zadań, natury postępowania ogólnego w kontekście innych procedur przewidzianych ustawą, możliwości wydania postanowienia o ukaraniu świadka grzywną w postępowaniu ogólnym. W niniejszej sprawie nie doszło do oczywistego i jaskrawego naruszenia prawa, które od razu "rzuca się w oczy".

W piśmie z (...) lipca 2018 r. skarżąca dowodzi, że Sejm RP powołując Komisję do życia i przyznając jej ustawowo kompetencje do prowadzenia postępowania ogólnego w zakresie określonym w art. 37b ust. 1 ustawy naruszył zasadę państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Jej zdaniem organ administracji rządowej nie może mieć kompetencji do prowadzenia postępowania ogólnego w zakresie wskazanym w art. 37b ust. 1, w stosunku do organu samorządowego. W tym sensie tenże brak kompetencji wiąże z brakiem podstaw prawnych do wydania przez Komisję postanowienia o ukaraniu skarżącej grzywną.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd nie powziął zasadniczych wątpliwości, co do przyjętego w ustawie modelu uprawnień kontrolnych Komisji wobec organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, w szczególności w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Komisję należy traktować jako centralny organ administracji rządowej. Komisja ma status odpowiadający ministrowi, jaki ten ma w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z pkt 4 k.p.a.), choć ustrojowo organ ten działa przy Ministrze Sprawiedliwości (art. 5 ust. 3-5 ustawy). Nie jest to komisja sejmowa, w szczególności nadzwyczajna, czy śledcza (art. 110 ust. 3 i art. 111 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, wyposażenie Komisji w postępowaniu administracyjnym w pewne uprawnienia kontrolne, a nie śledcze, jako dopełnienie uprawnień jurysdykcyjnych, było niezbędne, z uwagi na specjalny charakter ustawy i cel ustawy (usunięcie szeroko rozumianych negatywnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych).

Trzeba mieć też na uwadze to, że istniejący system organów ochrony prawnej i organów kontroli kompetentnych do nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego w praktyce nie zdał egzaminu. W procesie reprywatyzacji nieruchomości w. pojawiły się patologie, o których donosiły media, np. reaktywowanie osób prawnych, nieistniejących kilkadziesiąt lat, wyłącznie w celu odzyskania nieruchomości, handel roszczeniami, udzielanie pełnomocnictw przez osoby w nieprawdopodobnie zaawansowanym wieku, wyłudzanie nieruchomości przez osoby z nabytymi uprawnieniami w ramach tzw. umów indemnizacyjnych, nękanie lokatorów remontami uniemożliwiającymi zamieszkiwanie oraz dużymi podwyżkami czynszów (por. W. C. Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr (...)).

W takiej sytuacji ustawodawca przyznał Komisji wysoką pozycję ustrojową i wyznaczył jej rolę strażnika interesu społecznego, w szczególności praw najemców mieszkań w budynkach znajdujących się na gruntach w., którzy nie byli traktowani jako strony postępowań reprywatyzacyjnych, a których dotknęły negatywne skutki decyzji reprywatyzacyjnych. Kombinowane uprawnienia Komisji (także kontrolne) mają zapewnić właściwą diagnozę patologii jakie pojawiły się przy reprywatyzacji gruntów w., a także uczynić realnym usunięcie zaistniałych uchybień.

Sąd zwraca uwagę, że osoby sprawujące funkcje piastunów organów administracji publicznej przestają być osobami prywatnymi. Takie osoby muszą liczyć się z tym, że działalność organów, które reprezentują, będzie podlegała kontroli społecznej (art. 61 ust. 1 i art. 63 Konstytucji RP) i kontroli podmiotów instytucjonalnych, z których wynikami nie zawsze się zgadzają i których wyniki nie zawsze podlegają środkom zaskarżenia w postępowaniu sądowym.

W tym zakresie można wskazać dwa przykłady. Po pierwsze - każdy może złożyć skargę na działalność organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego lub jego pracowników. W zakresie realizacji zadań własnych - do rady gminy, w zakresie realizacji zadań zleconych - do wojewody (art. 221, art. 227, art. 229 pkt 2 i 3 k.p.a.). W toku postępowania skargowego właściwy organ może wykryć naruszenia lub uchybienia w działalności organu kontrolowanego i stwierdzić zasadność skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). Po drugie - sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy ze skargi na decyzję organu administracji publicznej może z urzędu stwierdzić istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie i o tych uchybieniach poinformować w formie postanowienia właściwe organy lub ich organy zwierzchnie (art. 155 § 1 p.p.s.a.). W obu tych przypadkach kontrolowany organ nie ma możliwości zaskarżenia podjętej czynności lub wydanego orzeczenia poprzez wniesienie sądowego środka zaskarżenia.

Komisja w toku kontroli w postępowaniu ogólnym nie może władczo ingerować w funkcjonowanie podmiotu kontrolowanego, nie może formułować w stosunku do kontrolowanego wiążących wytycznych, zaleceń, wniosków, co do sposobu i terminu usunięcia niepożądanych zjawisk, czy też zobowiązywać kontrolowanego, aby ten poinformował organ kontrolujący o podjętych działaniach zaradczych. Komisja nie może też korygować decyzji ze sfery stosunku pracy, czy sfery organizacyjnej, podejmowanych przez kontrolowanych, po przeprowadzonej kontroli obserwować rezultatów już przeprowadzonej kontroli, narzucać kontrolowanym określonych wzorców zachowań. Wynik kontroli nie jest obligatoryjnie podstawą do nałożenia przez Komisję na kontrolowanego, kary, zakazu, nakazu, czy stwierdzenia podlegania przez kontrolowanego określonego rodzaju odpowiedzialności. Pracownicy Komisji nie mogą wkraczać do siedziby kontrolowanego jako kontrolerzy i prowadzić w jego pomieszczeniach kontroli. Kontrola Komisji dotycząca działalności organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne nie nosi cech tzw. nadzoru administracyjnego (art. 171 Konstytucji RP), który prócz kontroli, obejmuje także określony katalog środków nadzoru. Komisja nie jest organem nadzoru nad organami prowadzącymi postępowania reprywatyzacyjne.

Komisja ma zatem jedynie kompetencje kontrolne, a kontrola, której dokonuje ma charakter następczy (dotyczy dokonanych działań), faktyczny, ograniczony (kompetencyjnie), pośredni (bez udziału kontrolerów), podmiotowy (dotyczy organów i osób), wewnątrzadministracyjny (w ramach organów usytuowanych w systemie administracji publicznej).

Konstytucja RP przewiduje zamknięty katalog organów nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 148 pkt 6 i art. 171 Konstytucji RP). Nie dotyczy to organów kontroli. Systemowi organów kontroli ustrojodawca nadał charakter otwarty i rozproszony w ustawach szczególnych. Zatem Komisja jako organ przyporządkowany naczelnemu organowi administracji rządowej - Ministrowi Sprawiedliwości może sprawować kontrolę działalności podmiotu usytuowanego poza strukturą danego resortu (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego), jeżeli kontrola dotyczy organów różnego szczebla realizujących zadania z zakresu gruntów w. Nie można pominąć tego, że Prezydent (...) w sprawach reprywatyzacyjnych orzeka także w zakresie nieruchomości skarbowych i w zakresie odszkodowań, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Szeroko rozumiane sprawy reprywatyzacyjne dotyczące gruntów w.h (art. 2 pkt 3 ustawy) realizują też takie organy jak: samorządowe kolegium odwoławcze, wojewoda, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009.r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 z późn. zm.) upoważnia podmioty wykonujące zadania administracji rządowej, wynikające z odrębnych ustaw (takim organem niewątpliwie jest Komisja), do wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Ustawa zasadnicza zastrzega jedynie, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej kontrolującym działalność organów samorządu terytorialnego (art. 202 i art. 203 ust. 2 Konstytucji RP).

Z kolei podnoszona przez skarżącą kwestia dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy, stanowi zagadnienie wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy, skoro przedmiotem skargi z (...) kwietnia 2018 r. jest postanowienie o ukaraniu grzywną, a nie uchwała Komisji. W konsekwencji Sąd tej kwestii nie badał w kontekście art. 45 Konstytucji RP.

Sąd nie badał też skutków tej uchwały w kontekście wzorców konstytucyjnych z art. 30 (poszanowanie i ochrona godności człowieka), art. 40 (zakaz niehumanitarnego traktowania) i art. 47 (ochrona dóbr osobistych), ponieważ i te zagadnienia wykraczają poza przedmiot niniejszej skargi.

Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z (...) sierpnia 2018 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia Sądu o legalności zaskarżonego postanowienia nie było niezbędne uprzednie skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w zakresie wskazanym w piśmie strony z (...) sierpnia 2018 r. i uzyskanie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jeżeli chodzi o zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych, nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Stanowiska stron w zakresie istotnym dla sprawy (charakteru i kompetencji Komisji, charakteru postępowania ogólnego, możliwości wydania w jego toku postanowienia o ukaraniu grzywną świadka) zostały szczegółowo przedstawione w obszernych, pisemnych wywodach skarżącej i organu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.