Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1787213

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 5 sierpnia 2015 r.
I SA/Sz 675/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Kwiecińska, (del.) Patrycja Joanna Suwaj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. w G. kwotę (...) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez P. S. na R. O. z U. U. K. G. od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia (...) r. nr (...) w sprawie zwrotu dotacji - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z 30 kwietnia 2014 r. organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego określił w stosunku do P. S. N. R. O. z U. U. K. w G. (dalej: "Stowarzyszenie"), wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu przyznanej w 2013 r. na dofinansowanie realizacji zadań O. R.-E.-W. w G. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w kwocie (...) zł.

Organ I instancji stwierdził bowiem, że część dotacji przyznanej na rzecz placówki w ww. wysokości została wykorzystana na pokrycie kosztów osoby (podmiotu) prowadzącej placówkę. Organ powołał się na art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) - dalej: "u.s.o." - regulujący zasady przyznawania dla placówek niepublicznych dotacji z budżetu powiatu. Organ wskazał, że z art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) wynika, że powyższe dotacje, są przeznaczone "na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" a zarazem, że "mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki". Potwierdza to również - przytoczony przez organ - art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - dalej: ".u.f.p.".

Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie obejmować może jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec wychowanków przez konkretną placówkę. Wymieniony przepis wyznacza granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość przeznaczenia tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesionego wydatku - jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych. Z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. wynika też, że w zakresie zadań nałożonych przez ustawodawcę na osobę prowadzącą placówkę mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej - w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.) oraz organizacyjnej placówki. Przepis ten obliguje osobę prowadzącą placówkę do zapewnienia placówce warunków działalności, w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych.

W ocenie organu I instancji, wydatki na świadczenie usług prawniczych/ adwokackich nie mogą być uznane za wydatki bieżące placówki określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ zauważył przy tym, że Strona w piśmie z 20 lutego 2014 r. wskazała, że wydatki te stanowią poradnictwo specjalistyczne na rzecz wychowanków Placówki, jednak nie sprecyzowano, jakiego rodzaju usługi prawne/adwokackie są prowadzone w odniesieniu do wychowanków i jaki jest związek tego poradnictwa z procesem kształcenia, wychowania i opieki. Ponadto przedstawiona kserokopia umowy z dnia 1 lutego 2011 r., na podstawie której były wystawione faktury za usługi prawne/adwokackie potwierdza, że obsługa prawna jest wykonywana na rzecz osoby prowadzącej placówkę. Wobec tego, wydatki takie związane są z zapewnieniem prawidłowej obsługi administracyjnej i prawnej i jako takie nie są związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz związane są z działalnością osoby prowadzącej placówkę, a więc nie mieszczą się one w zakresie przyznanej dotacji.

Zdaniem organu I instancji, do kosztów związanych z ogólną działalnością osoby prowadzącej Placówkę zaliczyć należy także wydatki związane z badaniem sprawozdania finansowego za rok 2012. Organ nie kwestionował wynikającego z przepisów obowiązku badania sprawozdań finansowych, lecz uznał, że niezgodne z prawem jest finansowanie tych kosztów ze środków dotacji, gdyż nie jest on związany bezpośrednio z celami wykorzystania dotacji wymienionymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Ponadto, przedstawiona kserokopia umowy o badanie sprawozdania finansowego stwierdza, że podmiot przeprowadzi badanie i dokona oceny sprawozdania finansowego Zleceniodawcy, którym jest osoba prowadząca placówkę. Tym samym z dotacji zostały sfinansowane koszty nie tylko samej Placówki, lecz podmiotu będącego osobą prowadzącą placówkę.

W ocenie organu, sprzecznym z celem dotacji jest również opłata za poniesione koszty Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej za osobę prowadzącą placówkę, która jest pracodawcą w stosunku do wszystkich osób należących do PKZP. Zapłata takich kosztów stanowi bowiem koszt osoby prowadzącej placówkę. Jak wynika przy tym z wyjaśnień Strony, koszty PKZP dotyczyły osób zatrudnionych na umowę o pracę przez osobę prowadzącą placówkę, a więc nie tylko wykonujących pracę na rzecz wychowanków w Placówce (osoba prowadząca placówkę posiada również własnych pracowników, jak również prowadzi Warsztat Terapii Zajęciowej). Wobec tego, z dotacji zostały sfinansowane koszty dotyczące także innych osób mających zatrudnienie u osoby prowadzącej placówkę, co jest niezgodne z przepisami prawa.

Podobne uzasadnienie Strona przedstawiła co do wydatku związanego z kursem z zakresu kompetencji zawodowej przewoźnika. Kurs ten został opłacony dla osoby, która jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę przez osobę prowadzącą placówkę. Zdaniem organu jest to więc koszt związany z zadaniami osoby prowadzącej placówkę, a nie jest bezpośrednio związany z zadaniami placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a tym samym wydatek jest niezgodny z celem udzielonej dotacji.

Organ I instancji podkreślił, że celem dotacji nie jest dofinansowywanie każdej działalności prowadzonej przez osobę prowadzącą placówkę. Dotacja taka może być wykorzystana jedynie na bieżące wydatki placówki i tylko takie, które realizują zadania w zakresie wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o., czyli w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie zarzuciło organowi wadliwą interpretację obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz nierozumienie istoty i zakresu działania Stowarzyszenia, które ma charakter wyższej użyteczności, ma osobowość prawną i jest zarejestrowane w odpowiednim rejestrze Krajowego Rejestru Sądowego.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przytoczyło brzmienie art. 252 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym w takiej sytuacji odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu j.s.t. - nalicza się począwszy od dnia przekazania dotacji.

Niesporny jest w sprawie fakt udzielenia na rok budżetowy 2013 dotacji na O. R.-E.-W. z siedzibą w G. ul. (...) oraz w (...), dla którego osobą prowadzącą jest P. S. N. R. O. z U. U. K. w G.

W ocenie organu odwoławczego, w toku czynności organu I instancji należycie wyjaśniono wysokość przekazanych na podstawie uchwały Nr 270/94/12 Zarządu Powiatu w G. z dnia 14 listopada 2012 r. środków i sposób ich faktycznego wydatkowania. Także bezsporny jest fakt, iż przekazana dotacja mogła być wydatkowana wyłącznie na zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę (art. 90 ust. 3d u.s.o.). Sporne pomiędzy organem administracji oraz Stroną jest to, czy zakwestionowane przez organ wydatki na usługi adwokackie, prowadzenie Pracowniczej Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej (PKZP), badanie sprawozdania finansowego i szkolenie z zakresu kompetencji zawodowej przewoźnika mają charakter wydatków kwalifikowanych, mogących być finansowanymi z przekazanych przez Starostę środków publicznych.

Organ odwoławczy zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. I SA/Sz 1017/12, zasadnie stwierdził, że ani w ustawie o systemie oświaty (lex generalis), ani też w przepisach wykonawczych nie zdefiniowano określenia "wydatki bieżące", natomiast wyjaśnienia tego pojęcia można odnaleźć w innym akcie powszechnie obowiązującym - ustawie o finansach publicznych (lex specialis). Zgodnie z art. 236 tej ustawy, wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi.

Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika dychotomiczny podział wydatków, w którym wydatki nie mające charakteru wydatków majątkowych winny być kwalifikowane jako wydatki bieżące. Fundamentalne znacznie w badanej sprawie ma więc ustalenie, czy są to wydatki ponoszone przez podmiot uprawniony i ustalenie celu, na jaki są przeznaczone. Zatem nawet wydatki co do zasady mogące być zakwalifikowane jako bieżące, nie mogą być pokryte ze środków publicznych, jeśli nie są wydatkowane dla realizacji celów innego podmiotu niż dotowany. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że dotacja ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy. Powyższe oznacza, że w ramach dotacji dofinansowanie obejmować może jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę.

W ocenie Kolegium, z brzmienia art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. wynika, że w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nie należących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę), mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Powyższe można uzasadnić faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p., przepisy tej ustawy stosuje się do podmiotów innych niż jednostki sektora finansów publicznych - w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami.

Organ I instancji prawidłowo więc przyjął, iż ustawa obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia jej warunków działalności, w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. Wprawdzie - jak wywodzi Strona - dotacja jest jej głównym źródłem finasowania, to jednak ustawodawca dopuścił inne możliwości pozyskiwania środków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że co do zasady obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Skoro celem dotacji jest dofinansowywanie zadań szkoły jedynie w zakresie wyszczególnionym w art. 90 ust. 3d u.s.o., wydatki na wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną nie mogą być finansowane z dotacji, bowiem w przeciwnym razie stanowiłaby ona w istocie dofinansowanie zadań organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji.

Oceniając zatem, czy przedmiotowe wydatki zakwestionowane przez organ I instancji służyły powyższemu celowi, Kolegium stwierdziło, że weryfikacja wykorzystania dotacji powinna następować przy zastosowaniu kryterium podmiotowego i kryterium realizacji zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o., z uwzględnieniem nieutożsamiania zadań z art. 90 ust. 3d u.s.o. Kolegium podkreśliło, że w toku takiej oceny organ administracji nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów na prawidłowe wydatkowanie środków, gdyż to beneficjent powinien przedstawić wiarygodne dowody na potwierdzenie wydatkowania środków zgodnie z przeznaczeniem, które przekazuje ocenie organu administracji.

I tak, w zakresie usług adwokackich zakwestionowanych przez organ administracji, przedstawione faktury pozwalają na stwierdzenie, iż były one świadczone na rzecz organu prowadzącego (P. S. N. R. O. z U. U.). Fakt, iż statutowym celem Stowarzyszenia jest poradnictwo specjalistyczne w żaden sposób nie dowodzi, iżby usługi opłacone przedłożonymi fakturami stanowiły faktycznie dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, nie zaś innych zadań organu prowadzącego szkołę. Z treści umowy dotyczącej tych usług wynika, że przedmiotem umowy była obsługa prawna Zleceniodawcy, w tym w szczególności w zakresie dotyczących go postępowań sądowych, administracyjnych, skarbowych. Zleceniobiorca zobowiązał się w tejże umowie, iż będzie udzielał bezpośrednich porad prawnych niezbędnych dla Zleceniodawcy.

Na podstawie umowy tej nie sposób stwierdzić, aby na jej podstawie kancelaria adwokacka miała choćby jako zadanie dodatkowe realizować zadania w ramach poradnictwa dla uczniów czy też ich rodziców, które można by zaliczyć do zadań z zakresu "profilaktyki społecznej". Chybioną jest także argumentacja Strony, iż umowa musiała zostać zawarta pomiędzy Stowarzyszaniem a Kancelarią, gdyż jeśli celem umowy faktycznie było świadczenie usług na rzecz uczniów lub ich rodziców nie zaś na rzecz Zamawiającego - powyższe mogło a nawet powinno było zostać w niej jasno wyartykułowane.

W zakresie umowy z A. R., F. i P. "K." Z. P. w K., dotyczącej badania sprawozdania finansowego za 2012 r. z podobnych przyczyn organ odwoławczy uznał, że służyła ona realizacji zadań organu prowadzącego (§ 1 umowy) nie zaś szkoły. Nawet podniesione w odwołaniu twierdzenie, iż działalność OREW, którego działalność stanowi dominującą część działalności Stowarzyszenia nie może zmienić powyższej oceny, gdyż jak wskazuje Strona, nie jest to jedyna działalność Stowarzyszenia (organu prowadzącego). Dla kwalifikowania takiego wydatku nie ma bowiem bezpośredniego znaczenia to, czy stanowi on wydatek bieżący, gdyż decydujące znacznie ma aspekt podmiotowy.

W zakresie przekazania środków na cele Pracowniczej Kasy Zapomogowo Pożyczkowej organ odwoławczy zgodził się ze Stroną, iż środki powyższe faktycznie mogły zostać wydatkowane dla pracowników zatrudnionych w dotowanej placówce, jednakże nie zostało to w żaden sposób wykazane. Dostrzec przy tym należy, iż z samej istoty kasy zapomogowo-pożyczkowej wynika udzielanie jej uczestnikom, oprócz bezzwrotnych zapomóg także pożyczek, które po zwrocie dalej są wykorzystywane na wsparcie innych pracowników. Bez większego znaczenia pozostaje zatem to, w jaki sposób przekazane kasie kwoty są księgowane, bowiem decydujące musi być to czy zostały one wypłacone jako bezzwrotna pomoc wyłącznie pracownikom szkoły czy też pozostaną one w puli środków kasy, np. jako pomoc podlegająca zwrotowi. Odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów na zgodne z celem dotacji wydatkowanie, a wskazanie, iż z kasy korzystają także inni pracownicy Stowarzyszenia, w ocenie organu odwoławczego - szczególnie po uwzględnieniu charakteru środków kasy - dawał podstawę do zakwestionowania prawidłowości takiego wydatkowana środków z dotacji.

Natomiast co do możliwości sfinansowania z dotacji szkolenia z zakresu kompetencji zawodowej przewoźnika jako kosztów związanych z dowozami uczniów, dla uznania takiego wydatku za kwalifikowany niezbędnym było wykazanie przez beneficjenta, iż kierowca który ukończył kurs - T. J. - kierował pojazdem dowożącym uczniów do szkoły. Takich dowodów Stowarzyszenie nie przestawiło. Fakt, że na stanie OREW są dwa autobusy przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, w tym na wózkach inwalidzkich i zatrudnieniu są kierowcy posiadający uprawnienia kategorii "D" nie dowodzi, że kurs został sfinansowany w stosunku kierowcy wykonującego takie przewozy, które są związane z realizacją zadań na które mogła być wydatkowana dotacja.

Odnosząc się do argumentacji Stowarzyszenia, że utrzymuje się ono w głównej mierze z dotacji otrzymywanej od Państwa i musi mieć zapewniony stały systematyczny dopływ środków finansowych na prowadzoną działalność oświatową, organ odwoławczy stwierdził, że nie daje to podstaw do twierdzenia, że środki z badanej dotacji mogły być wydatkowane na rzecz podmiotu prowadzącego tą placówkę oraz pracowników tegoż podmiotu, nie wykonujących zadań na które przeznaczona była dotacja. Organ zauważył przy tym, że od 8 stycznia 2010 r. Stowarzyszenie posada status organizacji pożytku publicznego, uprawniający do pozyskiwania środków z odpisu 1% z podatku dochodowego, które to środki nie podlegają takim rygorom w zakresie wydatkowania jak dotacje. Ponadto Stowarzyszenie ma możliwość pozyskiwania środków z innych źródeł, które mogą być wydatkowane na jego wszelkie zdania statutowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. przez jego rażąco niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Podnosząc taki zarzut wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiaty G.,

W uzasadnieniu skargi Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że skoro dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przeznaczona na realizację konkretnych zadań szkoły, zatem wydatki obejmujące zdania z zakresu obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły/placówki powinny być finansowane z innych środków pozyskiwanych przez Stowarzyszenie.

Zdaniem Skarżącego, błędne jest stanowisko organów obu instancji, że przepis art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. obliguje Stowarzyszenie do zapewnienia warunków działania placówki, w tym środków finansowych. W ocenie obu organów, w ramach "wydatków bieżących" nie mieszczą się:

- wydatki na poradnictwo prawne - bo nie są to wydatki na obsługę prawną placówki,

- wydatki na badanie sprawozdania finansowego za 2012 r. - bo zostały one poniesione nie tylko na rzecz placówki ale także na rzecz podmiotu prowadzącego,

- koszty związane z prowadzeniem Kasy Zapomogowo-Pożyczkowej - bo jest to koszt osoby prowadzącej placówkę; koszty PKZP dotyczą osób zatrudnionych na umowie o pracę przez osobę prowadzącą placówkę i nie jest to wydatek na rzecz wychowanków,

- taką samą argumentację przedstawił Starosta odnośnie wydatku na kurs z zakresu kompetencji zawodowej przewoźnika.

Takie stanowisko, że celem dotacji nie jest dofinansowanie każdej działalności prowadzonej przez osobę prowadzącą placówkę a może ona być wykorzystana wyłącznie na cele określone art. 90 ust. 3d u.s.o., czyli w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, świadczy o wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a także na nierozumienie istoty i zakresu działania P. S. na R. O. z U. U.

Należy bowiem stwierdzić, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., obowiązującej w okresie kontrolowanym, przedmiotowa dotacja jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej; dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Natomiast ust. 7 tego artykułu u.s.o. mówi o odpowiedzialności organu prowadzącego placówkę i wskazuje na zadania, jakie spoczywają na tym organie. W żadnym z tych przepisów nie stwierdza się aby organ prowadzący miał zapewnić jej odpowiednie środki finansowe - jak to przyjęły organy. Oczywistym jest bowiem, że Stowarzyszenie utrzymuje się z dotacji otrzymywanej od Państwa, gdyż musi mieć zapewniony stały i systematyczny dopływ środków finansowych na prowadzoną działalność oświatową. Ewentualne inne wpływy są tak minimalne, że nie pozwalają na zapewnienie funkcjonowania jakiegokolwiek fragmentu działalności prowadzonej przez Stronę.

Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji interpretują wyjątkowo zawężająco pojęcie "wydatków bieżących", występujące w przepisach u.s.o. i u.f.p. Skarżący powołał się na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej (pismo z 20 lipca 2011 r. do RIO w Lublinie, z 20 lutego 2012 r. oraz pismo do Skarżącego z 29 września 2012 r.), w których wskazano, że pojęcie to należy interpretować dość szeroko, obejmując nim wydatki związane z zapewnieniem prawidłowości i ciągłości procesów kształcenia, opieki, wychowania i profilaktyki społecznej.

Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem organów, że poradnictwo specjalistyczne (w tym prawne) dotyczyć ma wyłącznie wychowanków i ma mieć związek z procesem kształcenia, wychowania i opieki, dość specyficznej grupy osób, jakimi są wychowankowie Skarżącego. Zgodnie z § 4 pkt 2 Statutu O. R. E. i W. (OREW) Skarżącego, poradnictwo specjalistyczne odnosi się do rodziny, a więc i do rodziców/opiekunów prawnych osób z upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym lub umiarkowanym. Nadto do OREW uczęszczają również uczniowie, którzy ukończyli 18 rok życia i nie będąc osobami ubezwłasnowolnionymi, mogą działać samodzielnie na swoją rzecz, a pełnię praw gwarantuje im Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ratyfikowana przez Polskę Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych. Opisywane poradnictwo specjalistyczne (w tym prawne) w pełni mieści się w szeroko rozumianym pojęciu "profilaktyka społeczna" i ma oczywisty związek z kształceniem, opieką, wychowaniem i profilaktyką społeczną, czego Starosta w ogóle nie analizował. Ponadto, kwota zapisana w zakwestionowanych fakturach jednoznacznie wskazuje na to, że rzeczywiście jest to zgodne ze stanem faktycznym. Wskazana umowa o poradnictwo prawne jest zawarta ze Stowarzyszeniem, bowiem tylko one może być stroną tej umowy.

Odnosząc się do zakwestionowanego wydatku na badanie sprawozdania finansowego, Skarżący stwierdził, że również dotyczy ono OREW, którego działalność stanowi dominującą część działalności Stowarzyszenia. Sfinansowanie tego rodzaju wydatku jest zgodne z klasyfikacją wydatków, jako wydatku bieżącego jednostek budżetowych określonych w poz. 439 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 38, poz. 207). To stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmie MEN z 20 lipca 2011 r., kierowanym do RIO w L. Ustawa o rachunkowości nie różnicuje wydatków bieżących na "związane bezpośrednio i pośrednio", a zapewnienie (m.in. poprzez kontrolę) prawidłowości ich wydatkowania, w tym prawidłowości zapisów księgowych, dekretowania dokumentów oraz właściwej kwalifikacji wydatków jest niezbędne dla bezpieczeństwa finansowego prowadzonej placówki, a tym samym zapewnienia właściwego procesu kształcenia, opieki, wychowania i profilaktyki społecznej.

Odnośnie prowadzenia Pracowniczej Kasy Zapomogowo Pożyczkowej (PKZP) Skarżący podniósł, że zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia (PSOUU), Regulaminem Pracy i Wynagradzania Pracowników PSOUU Koło w G. (art. 2 pkt 9,10,11), podmiotem który jest pracodawcą wszystkich jego pracowników jest właśnie PSOUU Koło w G. O placówce, w której pracownik wykonuje pracę (a tym samym wskazuje z jakich środków jest finansowane jego wynagrodzenie, w tym inne koszty związane z zatrudnieniem pracowników) stanowi zapis w umowie o pracę, wskazujący miejsce jej wykonywania. Nietrafne i niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie organów obu instancji, iż z dotacji zostały sfinansowane koszty prowadzenia PKZP na rzecz innych osób mających zatrudnienie u osoby prowadzącej placówkę, gdyż w przypadku pracowników dla których miejscem pracy jest Warsztat Terapii Zajęciowej (WTZ), koszty prowadzenia PKZP są odprowadzane ze środków WTZ a nie z dotacji przekazywanej przez Starostę i są odrębnie księgowane na podstawie stosownej noty wystawianej przez PKZP. Prowadzenie PKZP dotyczy wyłącznie pracowników Skarżącego (dowód: wykaz pracowników, listy potrąceń).

Zdaniem Skarżącego, nietrafne jest także stanowisko organów, kwestionujące wydatek na szkolenie w zakresie kompetencji zawodowej przewoźnika. W § 16 Regulaminu OREW istnieje się zapis dotyczący organizacji przez OREW dowozów dzieci do i z placówki do domu pod nadzorem opiekuna. Bezpośrednim odniesieniem do Regulaminu, § 17 pkt 1 Statutu Stowarzyszenia stanowi, że ze względu na specjalne potrzeby edukacyjne uczniów OREW, a także ze względu na ich ograniczoną sprawność ruchową (część uczniów porusza się na wózkach inwalidzkich) oraz znaczne ich rozproszenie na terenie Powiatu G., niezbędna jest organizacja transportu pojazdami specjalistycznymi do przewozu osób niepełnosprawnych. Dopuszczalności ponoszenia przez placówkę kosztów związanych z dowozami Minister Edukacji Narodowej potwierdził w piśmie stanowiącym w odpowiedzi na zapytanie nr 644, wskazując ich zasadność - o ile znajduje to potwierdzenie w zapisach statutowych placówki. Skarżący wyjaśnił, że na stanie OREW są dwa autobusy przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, w tym na wózkach inwalidzkich. Zatrudnieni są również kierowcy posiadający uprawnienia kategorii "D". Dla zapewnienia bezpieczeństwa podopiecznym w trakcie przewozu podopiecznych do placówki i do miejsca zamieszkania, na zajęcia i po zajęciach, niezbędne jest zorganizowanie przewozu w sposób dostosowany do obowiązujących przepisów prawa, jak i specyficznych potrzeb podopiecznych (uczniów). Wymagało to specjalistycznego przeszkolenia osoby, która będzie się tym zajmowała, bowiem zagadnienia z tym związane są niezwykle obszerne (przewóz osób, warunki techniczne pojazdów, koordynacja, nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących pracy kierowców oraz gospodarką samochodową).

W ocenie Skarżącego, nie bez znaczenia jest i to, że w dniu 16 marca 2015 r. została uchwalona zmiana ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 357). Zmiany te są istotne i dotyczą w szczególności postanowień art. 5 ust. 7, w którym dodano pkt 1a oraz nadano nowe brzmienie pkt 3, a także art. 90 - gdzie nadano nowe brzmienie ust. 3d pkt 1. W szczególności ten ostatni przepis określił zakres wydatków bieżących. Zdaniem Skarżącego, treść tych przepisów jednoznacznie potwierdza prawidłowość interpretacji pojęcia "wydatków bieżących" stosowaną przez niego a wadliwość tej interpretacji dokonanej przez organy obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż to na podmiocie dotowanym leżał obowiązek wykazania prawidłowości wydatkowania dotacji a rola organów administracji w badanym postępowaniu sprowadzała się w istocie do weryfikacji przedłożonych dokumentów, czy to na etapie rozliczenia dotacji, kontroli wydatkowania, czy to w toku postępowania administracyjnego. Jeśli więc Strona posiadała dokumenty dotyczące prawidłowego wydatkowania i uważała je za istotne dla sprawy, mogła i powinna była je okazać organom w toku postępowania, a nie dopiero po jego zakończeniu, wraz ze skargą do sądu.

W odniesieniu do opisanej w skardze nowelizacji ustawy, Kolegium zauważyło, że przywołane w skardze przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2015 r., tj. po dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, a zatem nie sposób przyjąć aby mogły być one zastosowane w toku wydania skarżonej decyzji oraz aby miały one zastosowanie do rozliczania dotacji udzielonych w latach ubiegłych. Nadto, skoro ustawodawca uznał za celowe wprowadzenie wyraźnych przepisów dotyczących np. możliwości sfinansowania wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (art. 90 ust. 3a pkt 1b u.s.o.), kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, iż kwestie te były uprzednio uregulowane w odmienny sposób.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, gdyż decyzja ta (a także decyzja organu I instancji) została wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 3a u.s.o.: "Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.".

Przywołany w tym przepisie art. 2 ustawy w pkt 5 i 7 wymienia: "młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki" (pkt 5) oraz "placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania" (pkt 7).

W myśl art. 90 ust. 3c u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

Istotne znaczenie w sprawie ma przepis art. 90 ust. 3d omawianej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), zgodnie z którym: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.".

Ponadto, stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o.: "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.", przy czym - zgodnie z ust. 4 - "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

W myśl natomiast ust. 3f. cytowanego artykułu u.s.o.: "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.".

Zgodnie natomiast z art. 252 ust. 1 u.f.p.: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1)

wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2)

pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.".

Stosownie do ust. 5 tego artykułu: "Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.", a w myśl ust. 6 pkt 1, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżące Stowarzyszenie wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji oświatowej otrzymanej na rok budżetowy 2013 na prowadzenie O. R.-E.-W. w G. i w R., w kwocie (...) zł. Organy stwierdziły bowiem, że ta część dotacji została wykorzystana na pokrycie kosztów osoby (podmiotu) prowadzącej placówkę. Zakwestionowane zostały w całości środki wydatkowane na: usługi adwokackie, prowadzenie Pracowniczej Kasy Zapomogowo Pożyczkowej, badanie sprawozdania finansowego oraz szkolenie z zakresu kompetencji zawodowej przewoźnika. Organ odwoławczy zarzucił ponadto, że Stowarzyszenie nie udowodniło należycie związku tych wydatków z działalnością ww. Ośrodka (placówki).

Dokonując oceny prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim ustalić, według jakiego wzorca organy powinny dokonać kontroli zasadności (kwalifikowalności) przedmiotowych wydatków. Niewątpliwie wzorzec ten wskazany jest w art. 90 ust. 3d u.s.o., a zatem należy zbadać, czy przedmiotowe wydatki przeznaczone zostały na "realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", przy czym tylko ("wyłącznie")"na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki".

Przystępując do takiej oceny na wstępie należy zauważyć, że w przepisach u.s.o. nie zdefiniowano ww. pojęć, w szczególności nie zdefiniowano "wydatków bieżących" szkoły lub placówki. Ustalenie zakresu tego pojęcia jest więc niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec tego, że stosownie do art. 126 u.f.p., "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych", zasadnie więc organ odwoławczy w przepisach tej ustawy poszukiwał definicji ww. "wydatków bieżących". Powołując się przy tym na wyrok WSA w S. z 6 marca 2013 r., sygn. I SA/Sz 1017/12, organ wskazał na art. 236 u.f.p., który stanowi m.in., że "w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych" (ust. 1), a "przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi" (ust. 2), przy czym (ust. 4)"w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się wydatki na:

1)

inwestycje i zakupy inwestycyjne, (...),

2)

zakup i objęcie akcji i udziałów;

3)

wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego".

Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, że wydatki nie mające charakteru wydatków majątkowych winny być kwalifikowane jako wydatki bieżące, przy czym niezbędne jest też ustalenie, czy są to wydatki ponoszone przez podmiot uprawniony oraz ustalenie celu, na jaki są przeznaczone. Sięganie do przepisów u.f.p. w tym zakresie uzasadnia również brzmienie art. 131 tej ustawy, zgodnie z którym: "Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej.".

Zdaniem Sądu, organy obu instancji przy dokonywaniu oceny kwalifikowalności spornych wydatków Stowarzyszenia posłużyły się jednak zawężającą wykładnią "wydatków bieżących". Sąd podzielił przy tym pogląd wyrażony w skardze, że dla prawidłowej wykładni tego pojęcia, a w konsekwencji wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o., celowe jest sięgnięcie do dokonanych z dniem 1 stycznia 2014 r. i 31 marca 2015 r. zmian tego przepisu. Oczywistym jest przy tym - na co wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - że druga zmiana tego przepisu weszła w życie już po dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (25 marca 2015 r.), a zatem nowe brzmienie tego przepisu nie mogło być zastosowane w tej decyzji. Ponadto, obie te zmiany weszły w życie po upływie okresu (rok 2013) wykorzystania przedmiotowych dotacji.

Mając te uwagi na względzie, Sąd nie podzielił jednak argumentu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "skoro ustawodawca uznał za celowe wprowadzenie wyraźnych przepisów dotyczących np. możliwości sfinansowania wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (art. 90 ust. 3d pkt 1b u.s.o. - organ omyłkowo wskazał ust. 3a), to kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, iż kwestie te były uprzednio uregulowane w odmienny sposób".

Wskazać więc należy, że art. 90 ust. 3d od dnia 1 stycznia 2014 r. otrzymał brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1)

pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2)

zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a)

książki i inne zbiory biblioteczne,

b)

środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c)

sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d)

meble,

e)

pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.".

Od 31 marca 2015 r. pkt 1 tego ustępu otrzymał brzmienie:

1)"pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a)

wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b)

sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7".

Wprawdzie nowe brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. zostały więc znacznie rozszerzone, jednak - w ocenie Sądu - ustawodawca w istocie nie dokonał zmiany stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy (a więc np. nie rozszerzył zakresu wydatków kwalifikowalnych), lecz jedynie go doprecyzował, dla wyeliminowania rozbieżnych interpretacji. Niewątpliwie bowiem nadal przepisy te dotyczą "wydatków bieżących" szkoły/placówki - nie rozszerzono tego zakresu na "wydatki majątkowe" (zważywszy tu na wskazywany przez organ dychotomiczny podział wydatków z dotacji). Ewentualne wątpliwości wynikające z umieszczenia w odrębnym (od punktu 1 dotyczącego wydatków bieżących) punkcie zakupu wymienionych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych nie mają znaczenia w sprawie - zakwestionowane wydatki niewątpliwie nie należą do wydatków wymienionych w pkt 2 - przy czym ich rodzaj i wartość wskazują na zasadność traktowania ich również jako "wydatków bieżących", a nie "wydatków majątkowych".

Zasadne jest zatem uznanie, że to doprecyzowanie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. pozwala na (ułatwia) prawidłową wykładnię tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., a więc także pojęcia "wydatków bieżących". Wydatki takie obejmują zatem "każdy wydatek poniesiony na cele szkoły" - z wyjątkiem wydatków na "inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego". W ocenie Sądu to wyłączenie nie było konieczne, skoro i tak takie wydatki w przepisach u.f.p. traktowane są jako wydatki "majątkowe", a więc nie mogą być zaliczane do wydatków "bieżących".

Podkreślić tu należy, że do wydatków bieżących ustawodawca wprost zaliczył także (od 31 marca 2015 r.) wydatki "związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7". Przepis ten w 2013 r. stanowił, że: "Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1)

zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2)

wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3)

zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4)

wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.".

Od 31 marca 2015 r. w przepisie tym dodano pkt 1a w brzmieniu: "zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym", a punkt 3 otrzymał brzmienie: "zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki".

Również w tym zakresie uznać należy, że odesłanie do zadań organu prowadzącego szkołę/placówkę określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. jest logicznym i oczywistym doprecyzowaniem "wydatków bieżących", skoro rozumie się przez nie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły", a "organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność". Także więc tu należy uznać, że zmiany tego przepisu - z uwagi na ich treść - dokonane 31 marca 2015 r. stanowiły jedynie doprecyzowanie, a nie rozszerzenie zadań organu prowadzącego szkołę i mogły być finansowane w ramach "wydatków bieżących".

Podzielić więc należy zarzut skargi, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 90 ust. 3d przez jego zawężającą interpretację i w związku z tym dokonały niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym niezbędne jest ponowne dokonanie tej oceny, przy uwzględnieniu powyższych wskazań.

Zgodzić się jednak należy z organem odwoławczym, że to podmiot korzystający z dotacji we własnym interesie obowiązany jest (w trakcie postępowania administracyjnego, a nie dopiero sądowego) przedkładać dowody (dokumenty) uzasadniające i potwierdzające poniesione wydatki, a także składać ewentualne dodatkowe wyjaśnienia, w celu uzasadnienia potrzeby poniesienia wydatków finansowanych z otrzymanej dotacji.

Odnosząc się do zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji wydatków, nie przesądzając ostatecznej oceny ich kwalifikalności, wskazać należy, że uznanie wydatku za poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem, a więc "nie na cele działalności szkoły" - przy uwzględnieniu także zadań organu prowadzącego szkołę, określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. - powinno być wnikliwie i przekonująco uzasadnione, zwłaszcza przy wskazywaniu, że wydatek dotyczył działalności organu prowadzącego szkołę, a nie działalności szkoły/placówki. Takie rozdzielenie celu wydatku i jego zakwestionowanie (co dokonywane jest po upływie roku budżetowego), przy uwzględnieniu faktu, że dotacja umożliwiać ma prawidłowe funkcjonowanie szkoły/placówki powinno więc dotyczyć sytuacji nie budzących wątpliwości, np. wydatków na osobiste potrzeby osób prowadzących szkołę lub innych wydatków nie mających związku z działalnością szkoły. Brak takiego związku należy jednak przekonująco wykazać w decyzji orzekającej o zwrocie dotacji (lub jej części).

Te uwagi dotyczą w szczególności wskazanych w decyzji wydatków na obsługę prawną i na sporządzenie sprawozdania finansowego, zwłaszcza w związku z doprecyzowaniem z dniem 31 marca 2015 r. "wydatków bieżących" na działalność szkoły/placówki i nowym brzmieniem art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. - cytowanym powyżej.

W odniesieniu do wydatków na obsługę PKZP (których wysokość liczono od ilości członków) należy też jednoznacznie wykazać, czy organ kwestionuje w ogóle zasadność takich wydatków, czy też tylko ich część - w odniesieniu do osób nie związanych z OREW.

Odnośnie wydatków na szkolenie przewoźnika zauważyć należy, że Stowarzyszenie wskazywało na wydatek na "szkolenie z zakresu kompetencji zawodowych przewoźnika" (przytaczając fakt posiadania 2 autobusów i konieczność przewożenia uczniów niepełnosprawnych), a więc osoby, która w imieniu Stowarzyszenia odpowiada za przewozy, natomiast w zaskarżonej decyzji zakwestionowanie tego wydatku uzasadniono niewykazaniem, że osoba szkolona wykonywała faktycznie takie przewozy (była kierowcą tych pojazdów). Oznacza to nienależyte wyjaśnienie sprawy, gdyż inne są obowiązki przewoźnika (podmiotu świadczącego usługi przewozowe, także nieodpłatne) a inne obowiązki kierowcy. To do obowiązków przewoźnika (a nie kierowcy) należy prawidłowe zorganizowanie przewozów oraz prawidłowe (zapewniające bezpieczeństwo) wyposażenie/ dostosowanie pojazdów dla potrzeb uczniów (dzieci/młodzieży) niepełnosprawnych, kierowca natomiast ma zadbać o bezpieczne przewiezienie tych osób, w tym udzielenie im pomocy przy wsiadaniu/wysiadaniu, przy czym to właśnie przewoźnik powinien odpowiednio przeszkolić kierowcę i pełnić nadzór w tym zakresie. Uznać przy tym należy, że dowożenie uczniów (a więc i jego organizacja) ma związek z realizacją zadań OREW - co wynika m.in. z brzmienia cytowanych powyżej przepisów art. 2 pkt 5 i 7 u.s.o. (do którego odsyła art. 90 ust. 3a tej ustawy) i czego w istocie nie kwestionuje organ odwoławczy.

Uznać zatem należało, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym przy uwzględnieniu niewłaściwej, zawężającej interpretacji art. 90 ust. 3d u.s.o., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a." - orzekł o uchyleniu tych decyzji.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni przytoczoną powyżej ocenę prawną i na jej podstawie dokona analizy stanu faktycznego sprawy, mając także na względzie podnoszone w skardze okoliczności faktyczne (przy ewentualnym żądaniu przedłożenia przez Stronę dowodów lub wyjaśnień) i wskazane w skardze przepisy prawa, dotyczące obsługi prawnej, badania sprawozdania finansowego i działalności PKZP.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.