Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2743057

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 12 września 2019 r.
I SA/Sz 604/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia na (...) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) orzekło o uchyleniu w całości wydanej wobec S. w R. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w sprawie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji ustalono następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu (...) września 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek K. T. (dalej: "K.T."), jako organu prowadzącego (...) (dalej: "NSSPP"), o przyznanie dotacji na rok 2015 dla tej placówki. W latach 2015 i 2016 r. (i w latach wcześniejszych) dotacja dla NSSPP była przyznawana, wydatkowana i rozliczona przez K.T. (osobę fizyczną).

W dniu (...) września 2017 r. K.T. złożyła wniosek o przyznanie dotacji na rok 2018 dla NSSPP. W dniu (...) listopada 2017 r. K.T. wniosła o zmianę danych w zaświadczeniu w zakresie zmiany organu prowadzącego (zmianę potwierdzało: porozumienie z dnia (...) listopada 2017 r. zawarte pomiędzy K.T. i stowarzyszeniem, zaktualizowany w zakresie organu prowadzącego statuty NSSPP). W dniu

(...) grudnia 2017 r. starosta powiatowy dokonał aktualizacji ewidencji i wydał zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji zgodnie ze złożonymi wnioskami. O zmianie powiadomiono Z. K. O. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. P.

Od (...) stycznia 2018 r. organem prowadzącym NSSPP zostało stowarzyszenie, co potwierdza zaświadczenie o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia (...) grudnia 2017 r. Ponadto podstawę działania placówki był statut NSSPP zatwierdzony uchwałą organu prowadzącego z dnia (...) czerwca 2012 r. wraz z późn. zm.

W okresie od (...) sierpnia 2019 r. do (...) września 2018 r. na podstawie upoważnienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. przeprowadzony został audyt w zakresie gospodarowania środkami publicznymi w NSSPP, za 2015 r. Celem audytu była ocena prawidłowości wykazywania danych wprowadzonych do systemu informacji oświatowej (SIO) przez NSSPP oraz prawidłowość wykazywania danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość otrzymanej dotacji, a także prawidłowość dokonywania wydatków pokrytych ze środków dotacji w 2015 r. na podstawie wybranych do badania zagadnień.

W wyniku kontroli audytorzy stwierdzili:

- naruszenie art. 111 ust. 1 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej poprzez wykazanie w SIO w tabeli U3.1 i tabeli NP1 na dzień (...) września 2014 r. zawyżonej o 1 ucznia ilości uczniów dotyczącej NSSPP, co skutkowało ustaleniem i przekazaniem dla powiatu części oświatowej subwencji ogólnej na 2015 r. w kwocie wyższej od należnej o (...) zł,

- wykazanie nieprawidłowej liczby uczniów w informacjach o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca 2015 r. dotyczących NSSPP, co stanowiło naruszenie § 3 ust. 5 uchwały nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. Rady Powiatu w Ł. z późn. zm.,

- zawarcie przez Z. S. N. z K.T. umowy o pracę na stanowisku Dyrektora w szkole, jako czwartej umowy o pracę na pełny etat, co skutkowało pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości, o której mowa w art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) - dalej: "u.f.p.", w łącznej kwocie (...) zł.

W dniu (...) września 2018 r. organ I instancji otrzymał "Sprawozdanie z audytu" z dnia (...) września 2018 r. Następnie w oparciu o zamieszczone w nim informacje, pismem z dnia (...) października 2018 r. zwrócił się do stowarzyszenia o udzielenie informacji o podjętych działaniach związanych z ustaleniami zawartymi w sprawozdaniu.

W wyjaśnieniach (pismo z dnia (...) października 2018 r.) stowarzyszenie wskazało, że przekazanie danych do SIO odbywa się z zachowaniem zasad dotyczących ich prawidłowości i rzetelności, a przepisy odpowiedniej (aktualnej) uchwały Rady Powiatu Ł. są przestrzegane.

Stowarzyszenie wyjaśniło, iż w roku 2015 stowarzyszenie nie było podmiotem prowadzącym NSSPP, ponieważ od (...) stycznia 2018 r. nastąpiła w tym zakresie zmiana, jego zdaniem nie ponosi ono odpowiedzialności za wydatkowanie dotacji, czy inne czynności dokonane przez poprzedni organ prowadzący w roku 2015. Jednocześnie stwierdziło, że może się jedynie odnieść do uwag zawartych w sprawozdaniu wyłącznie, jako uczestnik postępowania kontrolnego, a nie podmiot dokonujący czynności będący stanowiących przedmiot badania. W złożonych informacjach i wyjaśnieniach stowarzyszenie w pierwszej kolejności stwierdziło, że sprawozdanie nie wyjaśnia skąd bierze się rozbieżność pomiędzy liczbą uczniów w miesiącach wrzesień-grudzień (o (...) uczniów, (...) zamiast (...)), jakby nie uwzględniono w ogóle uczniów w wadze P6. W dalszej kolejności zwróciło uwagę, że K.T. była w badanym okresie osobą prowadzącą szkołę i dyrektorem placówki, więc uwzględniając zmiany dokonane od (...) stycznia 2014 r. i w 2015 r. w przepisach, dotacja mogła być przeznaczona m.in. na wynagrodzenie osób prowadzących, pełniących funkcje dyrektora szkoły i placówki oświatowej. Zdaniem stowarzyszenia zakwestionowanie w sprawozdaniu wynagrodzenia wypłacanego osobie prowadzącej, pełniącej funkcję dyrektora szkoły jest niezgodne z przepisem art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - dalej: "u.s.o.". Ponadto stowarzyszenie wyjaśniło, że wszystkie rozliczenia i sprawozdania z wykorzystania dotacji zostały skontrolowane i zatwierdzone przez organ dotujący za poprzednie lata, nigdy nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszenia przepisów zarówno, co do pobrania dotacji, jak i jej wydatkowania.

Za pismem z dnia (...) października 2018 r. stowarzyszenie złożyło oświadczenie dyrektora NSSPP, w którym wskazano, iż audytor miał wgląd do wszystkich dzienników lekcyjnych, dzienników zajęć specjalistycznych oraz księgi ucznióww.ychowanków w latach obejmujących zakres kontroli. Ponadto kontroli podlegały wszelkie rozliczenia finansowe, kontrolujący miał wgląd do wszystkich dokumentów potwierdzających wydatki, zgodnie z przeznaczeniem.

Wezwaniem z dnia (...) października 2018 r. organ I instancji zobowiązał stowarzyszenie do zwrotu dotacji określonej w audycie, tj. kwoty (...) zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonych zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Dodatkowo wskazał, iż ustalono odpowiedzialność stowarzyszenia na podstawie porozumienia z dnia (...) listopada 2017 r. zawartego pomiędzy K.T., a stowarzyszeniem. Zgodnie z tym aktem stowarzyszenie, jako nowy organ prowadzący przejęło wszelkie prawa i obowiązki.

Pismem z dnia (...) listopada 2018 r. stowarzyszenie odmówiło wykonania wezwania do zwrotu dotacji. Zakwestionowało ustalenie odpowiedzialności stowarzyszenia za zobowiązania obciążające organ prowadzący w roku pobrania i wykorzystania dotacji. Jego zdaniem stanowisko takie nie ma uzasadnienia w przepisach.

Po powołaniu się na art. 60, art. 67 u.f.p. oraz przepisy działu III ordynacji podatkowej stowarzyszenie stwierdziło, że pełna i wyłączna odpowiedzialność podatkowa ciąży na tym organie, który był organem prowadzącym w okresie ustalenia i wykorzystania dotacji. W roku 2015 takim organem była K.T. Ponadto wskazało, że przepisy prawa nie przewidują dziedziczenia i przejmowania obowiązków podatkowych na podstawie jakichkolwiek umów, a żadna umowa nie może zwolnić dotychczasowego zobowiązanego z obowiązku.

W dniu (...) listopada 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez stowarzyszenie, jako organ prowadzący NSSPP dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. Podstawę wszczęcia stanowiło pismo organu skarbowego z dnia (...) września 2018 r. wraz z załączonym sprawozdaniem z audytu.

Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wydał w dniu

(...) lutego 2019 r. decyzję nr (...) na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", określił stowarzyszeniu, jako organowi prowadzącemu NSSPP, wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie (...) zł, jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

Organ I instancji ustalił, że w okresie podlegającym kontroli (rok 2015) organem prowadzącym NSSPP była K.T. Z dniem (...) stycznia 2018 r. organem prowadzącym NSSPP zostało stowarzyszenie, na podstawie zaświadczenia o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez starostę powiatowego z dnia (...) grudnia 2017 r.

W dniu (...) grudnia 2017 r. starosta powiatowy dokonał aktualizacji ewidencji i wydał zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji zgodnie ze złożonymi wnioskami.

Od (...) stycznia 2018 r. stowarzyszenie stało się organem prowadzącym NSSPP. O zmianie powiadomiono Z. K. O. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. P.

Organ I instancji wskazał, że stowarzyszenie, jako nowy organ prowadzący złożył w dniu (...) stycznia 2018 r. rozliczenie dotacji podmiotowej otrzymanej z budżetu powiatu w okresie od (...) stycznia do (...) grudnia 2017 r. oraz zwrócił niewykorzystaną dotację. Stwierdził również, że złożenie rozliczenia i zwrot niewykorzystanej części dotacji przez stowarzyszenie potwierdziło przejecie przez nie prawa do dysponowania dotacją, którą na prowadzenie NSSPP otrzymał poprzedni organ prowadzący. Wskazał, że w roku 2018 dotacja była przekazywana stowarzyszeniu (będącemu od (...) stycznia 2018 r. organem prowadzącym) zgodnie z zasadami o finansowaniu zadań oświatowych.

Zdaniem organu I instancji porozumienie przeniosło wszystkie prawa i obowiązki organu prowadzącego, a jego zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącej szkoły lub do powstania nowego podmiotu. Ponadto stowarzyszenie nie kwestionowało swojego uprawnienia do otrzymywania dotacji w roku 2018, a więc to ono jest stroną postępowania administracyjnego.

Organ I instancji nie podzielił wyjaśnień zamieszczonych w piśmie stowarzyszenia z dnia (...) listopada 2018 r. i nie zgodził się z twierdzeniem, że nie jest uzasadnione uznanie stowarzyszenia za podmiot odpowiedzialny za zwrot przedmiotowej dotacji. Organ I instancji uznał, że porozumienie z dnia (...) listopada 2017 r. spowodowało przejęcie przez nowy organ prowadzący uprawnień i praw w zakresie prowadzenia placówki, otrzymywania i wydatkowania dotacji. Przyjęcie dotacji, rozporządzanie nią przy jednoczesnym kwestionowaniu odpowiedzialności jest nieprawidłowe.

Dodatkowo organ I instancji wskazał, że potwierdzeniem przejęcia praw i obowiązków przez stowarzyszenie jest wypowiedzenie warunków umowy o pracę z K.T. w dniu (...) lutego 2018 r. Powodem wypowiedzenia, był wynik analizy przeprowadzonej przez nowy organ prowadzący obejmującej dokumentację kadrową i księgową za 2017 r., w której stwierdzono nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji za ten okres.

Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję organu I instancji odwołaniem wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania. Decyzji tej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 i nast. in fine O.p., w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., art. 90 ust. 3d u.s.o.; uchwały nr (...) Rady Powiatu w Ł. z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek funkcjonujących na terenie Powiatu Łobeskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania; art. 90 ust. 3d i art. 90 ust. 2a u.s.o.; art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.; art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 107 i nast. O.p.; art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.o. (obowiązującej w roku 2015) i art. 168 ust. 1 ustawy u.p.o.; art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a.; art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a.; art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 252 ust. 1 u.f.p., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji co do uznania NSSPP za stronę postępowania, odwołując się do treści art. 90 ust. 3 u.s.o. (wg stanu prawnego na dzień przyznania i rozliczania dotacji), podkreślił, że to szkoła, a nie jej organ prowadzący otrzymywał dotację. Dotacja ta na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie jej wydatków. Stosownie zaś do art. 90 ust. 3c u.s.o. dotowanym była szkoła ("niepubliczna placówka") zatem to właśnie szkoła, w razie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych jest zobowiązana do zwrotu dotacji. Natomiast w takim przypadku decyzja o zwrocie dotacji winna być kierowania do jej aktualnego, na dzień wydania decyzji, organu prowadzącego. W myśl art. 5 ust. 7 zd. 1 u.s.o. organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność.

Organ odwoławczy zauważył, że NSSPP sama dostrzegała swoje następstwo prawne w zakresie uprawnienia do zarządzania i dysponowania majątkiem szkoły, skoro w piśmie z dnia (...) września 2018 r. wystąpiła o wydanie odpisu zaświadczeń o nadaniu uprawnień szkół publicznych i wyraźnie powoływała się na następstwo prawne i brak przekazania zaświadczeń przez poprzednie organy prowadzące placówki.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska NSSPP dotyczącego traktowania dotacji, jako zobowiązania podatkowego, podał, że zgodnie z art. 60 u.f.p. środki z dotacji nie mogą być utożsamiane ze zobowiązaniami podatkowymi, gdyż są odmienną kategorią należności publicznoprawnych.

Organ odwoławczy wskazał, że wyeliminował decyzję organu I instancji, gdyż nie przeprowadził on postępowania administracyjnego w sposób właściwy, zdaniem tego organu całkowicie nieuprawnione było przyjęcie przy orzekaniu przez organ I instancji, iż stowarzyszenie w toku postępowania nie podważyło ustaleń i faktów zawartych w sprawozdaniu z audytów, a nie zgadzało się wyłącznie z wnioskami. Organ I instancji bezzasadnie oparł się wyłącznie na dokumentach z audytu w sytuacji, gdy stowarzyszenie w toku wyjaśnień z dnia (...) października 2018 r. kwestionowało prawdziwość ustaleń audytorów, co do prawidłowości odzwierciedlania danych w SIO, czy wynagrodzeń osoby prowadzącej. W szczególności podkreślano, że środki pochodzące z dotacji mogły być przeznaczone na wynagrodzenie osób prowadzących szkołę oraz wskazywano na brak podstaw do stosowania przepisów prawa pracy.

SKO podkreśliło, że rolą organu administracji jest w toku postępowania rozstrzygnać takie wątpliwości, co może nastąpić po odpowiedniej weryfikacji dokumentów źródłowych, które w niniejszej sprawie mogą być pozyskane, czy to od organu kontrolnego, czy to w toku kontroli od podmiotu dotowanego. Dopiero odpowiednio zgromadzony materiał dowodowy oraz jego ocena dokonana w decyzji i odzwierciedlona stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w treści jej uzasadniania dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej.

Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut niewyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie i wskazał, że aktualnie z uwagi na brak materiału dowodowego nie jest w stanie zweryfikować zasadności zarzutów strony co do wadliwości ustaleń kontrolujących/audytorów. Poczynienie zaś takich fundamentalnych dla istnienia podstaw żądania zwrotu środków z dotacji ustaleń dopiero na etapie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza jego zakres i pozbawiałoby stronę możliwości poddania ich ocenie w trybie odwoławczym. Organ odwoławczy podał, także że nie był władny do prowadzenia kontroli w podmiocie dotowanym, co istotnie ogranicza dostępne jemu możliwości dowodowe.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydając ewentualną decyzję o obowiązku zwrotu dotacji z uwagi na nieprawidłowości wydatkowanie na wynagrodzenie dyrektora placówki organ winien oprócz weryfikacji istnienia podstaw domagania się zwrotu zweryfikować ustalić czy powyższe daje podstawy do uznania, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości czy też dotacja wydatkowana była niezgodnie z przeznaczeniem.

Skarżące stowarzyszenie złożyło sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Decyzji zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.c. (powinno być k.p.a.), przez uchylenie zaskarżonej decyzji starosty powiatowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 28 i 29 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.o. i art. 168 ust. 1 i 13 u.p.o., przez skierowanie decyzji do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie skarżącego, zamiast do K.T., jako osoby prowadzącej szkołę w 2015 r., tj. roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na wydaniu decyzji o zwrocie dotacji po uprzednich kontrolach wykorzystania dotacji, potwierdzanych uchwałami zarządu powiatu, tj. naruszeniu zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, czym organ narusza prawa strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;

4) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., przez brak prawnego uzasadnienia co do uznania, że skarżący, do której skierowana została decyzja, jest następcą prawnym organu prowadzącego w 2015 r., tj. podmiotu ewentualnie zobowiązanego do zwrotu dotacji;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także brak wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu O.p., stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3 k.p.a.;

7) art. 107 i nast. in fine O.p., w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., przez błędną wykładnię przepisów w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia;

8) art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 u.p.o., przez bezpodstawne uznanie, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący;

9) art. 108 O.p., ponieważ organ podatkowy nie orzekł o odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z przepisami tej ustawy, lecz o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę za własne zobowiązanie, czym także naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązanie podatnika;

10) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., przez prowadzenie postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w 2015 r. i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wobec wniesienia sprzeciwu od decyzji administracyjnej należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów regulujących tę instytucję prawną.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji".

W myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Na mocy art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika zakres unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, do art. 138 t.13).

Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja.

W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e).

Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 517/17: "Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu".

Zdaniem sądu, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancyjnego przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że choć materiały z audytu są ważnym dokumentem, to organ I instancji nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a., tj.m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów, w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. W ocenie sądu zatem wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w tym zakresie podzielił zarzuty odwołania.

W złożonym sprzeciwie od decyzji skarżący upatruje naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w fakcie uznania go za stronę postępowania administracyjnego. W jego ocenie, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

Jednakże zdaniem sądu, ocena tej kwestii wykracza poza badanie przesłanek w trybie art. 64e p.p.s.a. Gdyby sąd w niniejszym postępowaniu badał ww. okoliczność doszłoby wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy, a należy pamiętać, że prowadzone postępowanie ma charakter kasatoryjny. W niniejszym postępowaniu zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych.

W niniejszym postępowaniu ocenie podlega kwestia czy organ przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia strony postępowania administracyjnego.

Zdaniem sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał przepisy prawne i wyjaśnił powody, dla których uznał, że to skarżący jest stroną postępowania administracyjnego. Tym samym nie można uznać, że organ odwoławczy naruszył przesłanki art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak jest naruszenia przepisów postępowania. Badanie kwestii czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego przez sąd jest wykluczone w postępowaniu sądowym wywołanym złożeniem sprzeciwu, gdyż sprowadziłoby się do badania merytorycznego sprawy.

Powtórzyć należy za NSA (wyrok z dnia 8 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2045/18), że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę (art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli:

1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania;

2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu.

Także w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1319/18 NSA stwierdził, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W ocenie sądu, jak wyżej wskazano w rozpoznawanej spawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji.

Przywołane przez sąd orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na ww. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.