I SA/Sz 470/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3226527

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 września 2021 r. I SA/Sz 470/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.).

Sędziowie WSA: Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Ewa Wojtysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia (...) maja 2021 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności

I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia,

II. zasądza od Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej M. W. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

(...) (dalej: "Spółka", "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Profilaktyka słuchu i mowy u dzieci z klas i szkół podstawowych subregionu szczecińskiego" w ramach konkursu nr RPZP 07.07.00-IP.02-32-K59/20.

Zgodnie z Regulaminem konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 Oś priorytetowa VII Włączenie społeczne Działanie 7.7. Wdrożenie programów wczesnego wykrywania wad rozwojowych i rehabilitacji dzieci z niepełnosprawnościami oraz zagrożonych niepełnosprawnością Regionalny Program Zdrowotny Województwa Z. pn. "Wczesne wykrywanie i rehabilitacja wad wzroku wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej na lata 2019-2021" Konkurs nr: RPZP.07.07.00-IP.02-32-K60/20 (dalej: "Regulamin"), jednym z kryteriów oceny projektów było spełnienie kryterium dopuszczalności nr 3 - Kwalifikowalność Beneficjenta (pkt. 4.2.1.2. Regulaminu).

Spółka we wniosku o dofinansowanie, w pkt B.2. "Typ wnioskodawcy" wskazała, że posiada status podmiotu ekonomii społecznej natomiast w pkt B.9. "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy", wskazała, że posiada status podmiotu ekonomii społecznej prowadzącego działalność statutową lub gospodarczą w zakresie użyteczności publicznej Pismem z dnia (...) kwietnia 2020 r., Instytucja Pośrednicząca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, tj. Wojewódzki Urząd Pracy w S. (dalej: "Instytucja Pośrednicząca", "IP" albo "organ") poinformowała Spółkę o pozytywnej ocenie wniosku i skierowaniu projektu do dofinansowania. Warunkiem zawarcia umowy o dofinansowanie było dostarczenie przez Spółkę wskazanych w tym piśmie dokumentów, obejmujących m.in. uwierzytelnioną kopię statutu lub innego dokumentu stanowiącego podstawę prawną działalności wnioskodawcy, wypis z organu rejestrowego dotyczącego wnioskodawcy (np. wyciąg z KRS) aktualny na dzień podpisania umowy o dofinansowanie. Wymienione przez IP dokumenty zostały przez Spółkę złożone.

Pismem z dnia (...) czerwca 2020 r., Instytucja Pośrednicząca zwróciła się do Spółki o uzupełnienie złożonej dokumentacji o dokument potwierdzający jej kwalifikację jako podmiotu ekonomii społecznej prowadzącego działalność statutową lub gospodarczą w obszarze użyteczności publicznej.

Skarżąca, pismem z dnia (...) czerwca 2020 r. udzieliła odpowiedzi na wezwanie IP, przedkładając protokół ze zgromadzenia wspólników Spółki z dnia (...) czerwca 2016 r., na którym to zgromadzeniu podjęto Uchwałę nr 1 w sprawie ustanowienia Spółki podmiotem ekonomii społecznej, co - jak zapisano w uchwale - (cyt.) oznacza, iż:

1. (...) Sp. z o.o. nie działa w celu osiągnięcia zysku.

2. (...) Sp. z o.o. będzie przeznaczać całość dochodu na realizację celów statutowych.

3. (...) Sp. z o.o. nie będzie przeznaczać zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.".

Pismem z dnia (...) lipca 2020 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Spółkę o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowaniu, z uwagi na niespełnienie przez Spółkę kryterium dopuszczalności, tj. nieposiadanie statusu podmiotu ekonomii społecznej.

W dniu (...) lipca 2020 r. Spółka skierowała do Instytucji Pośredniczącej pismo uznane za protest, wysłane do IP ponownie w dniu (...) sierpnia 2020 r. (tj. po otrzymaniu pouczenia z (...) lipca 2020 r.). W złożonym proteście Spółka zarzuciła ocenie IP błędną wykładnię art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057) - dalej: u.d.p.p.w. i wniosła o ponowne sprawdzenie przez IP złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryterium dopuszczalności na dzień podpisania umowy o dofinansowanie i w konsekwencji zawarcie umowy ze Spółką w ramach projektu.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2020 r. Instytucja Pośrednicząca rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu protestu.

Organ uznał, że negatywna ocena kryterium dopuszczalności nr 3 w wyniku ponownej weryfikacji kryterium na etapie poprzedzającym podpisanie umowy była zasadna.

Spółka złożyła do Sądu skargę na powyższe rozstrzygnięcie i wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję celem podpisania umowy o dofinansowanie oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

WSA w Szczecinie wydał w dniu 12 listopada 2020 r. wyrok o sygn. akt I SA/Sz 642/20, w którym stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

WSA podał, że w pkt 2.2.1. Regulaminu wymieniono podmioty uprawnione do ubiegania się o dofinansowanie projektu, w tym m.in. organizacje pozarządowe i podmioty ekonomii społecznej prowadzące działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., statutowo świadczące usługi na rzecz osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym.

WSA wskazał, że spółka zaznaczyła we wniosku, że jest podmiotem ekonomii społecznej, zaś organ w rozstrzygnięciu nie zdefiniował tego pojęcia i nie wyjaśnił kto jest takim podmiotem w rozumieniu regulaminu oraz nie wskazał jakie kryteria, zawarte w jakim akcie decydują o tym kto jest podmiotem ekonomii społecznej, a kto nim nie jest.

WSA podał, że organ powinien jednoznacznie zdefiniować pojęcie "podmiotu ekonomii społecznej", odnieść status spółki do tej definicji i dopiero wtedy rozstrzygnąć czy można ją zaliczyć, czy też wykluczyć z zaliczanych do tej kategorii podmiotów ekonomii społecznej prowadzących działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej.

Pismem z dnia (...) lutego 2021 r. spółka przedstawiła swoje dodatkowe stanowisko w sprawie, odnosząc się do wskazań WSA zawartych w ww. wyroku, do którego dołączyła odpis aktu notarialnego z (...) lutego 2021 r., zawierający protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki. Zawarto w nim uchwałę nr 3, w której postanowiono, że: spółka prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności. Działalność spółki może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna w rozumieniu przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego. Obie te formy działalności będą rachunkowo wyodrębnione w stopniu uniemożliwiającym określenie przychodów, kosztów i wyników przy uwzględnieniu przepisów dotyczących rachunkowości. Spółka może prowadzić w kraju i za granicą działalność gospodarczą wyłącznie w rozmiarach służących realizacji celów statutowych, czyli na prowadzoną przez siebie działalność społecznie użyteczną sferze zadań publicznych. Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku; osiągany dochód przeznaczać będzie na realizację celów statutowych. Następnie w uchwale określono cele spółki.

Pismem z dnia (...) marca 2021 r. organ ponownie dokonał oceny i wskazał, że definicję "podmiotu ekonomii społecznej", która nie została wskazana w Regulaminie konkursu należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz interpretacji językowej i celowościowej tego pojęcia stosowanej zarówno przez organy administracji w Polsce, jak i instytucje europejskie. Organ powołał się na załącznik do uchwały nr 164 Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M. P. z 2014 r. poz. 811 z późn. zm.), gdzie podano, że ekonomia społeczna to sfera aktywności obywatelskiej i społecznej, która przez działalność gospodarczą i działalność pożytku publicznego służy: integracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych marginalizacją społeczną, tworzeniu miejsc pracy, świadczeniu usług społecznych użyteczności publicznej (na rzecz interesu ogólnego) oraz rozwojowi lokalnemu. Organ, w ślad za ww. uchwałą, wskazał, że obszar ekonomii społecznej obejmuje w szczególności: organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; koła gospodyń wiejskich; spółdzielnie pracy; podmioty ekonomii solidarnej. Organ podał, że częścią ekonomii społecznej jest ekonomia solidarna, której podstawowym celem jest aktywizacja zawodowa i integracja społeczna, w tym reintegracja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, oraz rehabilitacja społeczna i zawodowa osób niepełnosprawnych. Organ podał, że do ekonomii solidarnej zaliczane są: przedsiębiorstwa społeczne (podmioty ekonomii społecznej, które prowadzą działalność gospodarczą lub odpłatną pożytku publicznego, aktywizują zawodowo osoby trudno zatrudnialne, nie prywatyzują zysku lub nadwyżki bilansowej i są zarządzane w sposób partycypacyjny, mogą otrzymać status przedsiębiorstwa społecznego); spółdzielnie socjalne oraz spółdzielnie inwalidów i niewidomych; zakłady pracy chronionej; jednostki reintegracyjne, w tym: jednostki aktywizujące osoby niepełnosprawne (Warsztaty Terapii Zajęciowej, Zakłady Aktywności Zawodowej) oraz jednostki zatrudnienia socjalnego aktywizujące osoby wykluczone społecznie (Centra Integracji Społecznej, Kluby Integracji Społecznej). Organ podał, że podmioty ekonomii społecznej i solidarnej działają przede wszystkim na rzecz zatrudnienia i integracji społecznej i zawodowej, usług społecznych użyteczności publicznej i wspierania rozwoju lokalnego. Podmioty te działają w różnych formach prawnych, jednakże ich wspólną cechą wyznaczającą ich istotę jest wykorzystywanie działalności ekonomicznej do osiągania celów społecznych.

Organ wskazał, że zgodnie z powyższym do podmiotów ekonomii społecznej należy zaliczyć następujące podmioty:

a) spółdzielnia socjalna, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1205);

b) jednostka reintegracyjna, realizująca usługi reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym:

- CIS i KIS;

- ZAZ i WTZ, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172);

c) organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.;

d) spółdzielnia, której celem jest zatrudnienie, tj. spółdzielnia pracy lub spółdzielnia inwalidów i niewidomych, działające w oparciu o ustawę z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285 z późn. zm.);

e) koło gospodyń wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. poz. 2212 z późn. zm.);

f) zakład pracy chronionej, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Organ podał, że zgodnie z Regulaminem, podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie projektu mogły być: jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne; organizacje pozarządowe i podmioty ekonomii społecznej prowadzące działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej; podmioty lecznicze wymienione w ustawie o działalności leczniczej; podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., statutowo świadczące usługi na rzecz osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym.

Organ uznał, że spółka nie należy do żadnej z ww. kategorii. Spółka nie jest jednostką samorządu terytorialnego ani jego jednostką organizacyjną oraz podmiotem leczniczym.

W ocenie organu, można uznać spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością za organizację pozarządową, jeśli spółka nie została utworzona w celu zarobkowym, a wykonywana przez nią działalność może być uznana za działalność pożytku publicznego, o ile spółka ta spełnia warunki przewidziane w art. 20 u.d.p.p.w. Organ przeanalizował zapisy umowy spółki i uznał, że nie można jej uznać za organizację pozarządową, gdyż nie spełnia warunku wynikającego z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.d.p.p.w.

Organ podał, że spółka jest podmiotem prawa handlowego, przeznaczającym uzyskane zyski do podziału pomiędzy wspólników, nie może więc być uznana za żaden z podmiotów, wymienionych w załączniku do uchwały nr 164 Rady Ministrów.

Organ uznał zatem, że spółka nie jest podmiotem ekonomii społecznej prowadzący działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej.

Organ wskazał, że spółka nie spełniła również warunku uznania jej za podmiot wskazany w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.

Organ podał, że w dniu (...) lutego 2021 r. na nadzwyczajnym zgromadzeniu wspólników spółki podjęta została uchwała nr 3, zmieniająca umowę spółki przez dodanie do jej treści zapisu wskazującego m.in., iż spółka prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego, na rzecz ogółu społeczności oraz nie działa w celu osiągnięcia zysku, całość zaś dochodu przeznaczana jest na realizację celów statutowych oraz że zyski nie będą przeznaczone do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników, co wskazywało, że w dacie przystąpienia do konkursu spółka nie była podmiotem działającym według powyższych zasad.

Organ wskazał, że zgodnie z pismem z dnia (...) lutego 2021 r. spółki nastąpiły zmiany w umowie spółki, które potwierdzają jej działalność jako podmiotu ekonomii społecznej, jednakże nastąpiły one dopiero w dniu (...) lutego 2021 r., a ponadto nie zostały jeszcze ujawnione w KRS, w związku z czym nie mogły zostać przyjęte do analizy. Organ podał, że kryterium dopuszczalności wnioskodawcy w konkursie jest weryfikowane na podstawie dokumentów złożonych i obowiązujących na dzień, w którym miała zostać podpisana umowa o dofinansowanie.

Organ wskazał, że spółka nie spełniła kryterium dopuszczalności nr 3 i zatem organ podtrzymał decyzję o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie projektu.

Organ pouczył spółkę o możliwości złożenia protestu na podstawie art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), dalej "u.p.s.".

Spółka złożyła protest, w którym zarzuciła organowi błędną ocenę polegającą na tym, że nie spełniła ona kryterium dopuszczalności nr 3 (Kwalifikowalność Beneficjenta), a zatem nie jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o dofinansowanie, o którym mowa w pkt 2.2.1. Regulaminu konkursu. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i podała, że doświadczenie oraz jej zaangażowanie w realizację zadań społecznie ważnych z sektora zdrowotnego zostało szczegółowo przedstawione we wniosku. Spółka powołała się na pogląd dr M. M. - Ł. na temat pojęcia przedsiębiorstwa społecznego oraz europejskiej sieci badawczej (...) o przedsiębiorczości społecznej. Zatem sposób rozumienia podmiotu ekonomii społecznej jest szerszy niż przyjęty przez organ. Spółka wskazała, że wobec braku jednoznacznej, powszechnie stosowanej definicji podmiotu ekonomii społecznej, każda ocena dokonywana przez organ może nosić znamiona dowolności i arbitralności, wynikającej z braku jednoznacznego sformułowania kryterium oceny, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 u.p.s.

Organ wydał w dniu (...) maja 2021 r. rozstrzygnięcie w którym nie uwzględnił protestu.

Organ podał, że zgodnie z opisem znaczenia, kryterium Kwalifikowalności Beneficjenta/Partnera weryfikowane jest na etapie oceny kryteriów dopuszczalności na podstawie informacji zawartych we wniosku określających status podmiotu oraz na etapie podpisania umowy o dofinansowanie na podstawie dokumentów przesłanych przez spółkę, tj.: umowa spółki, statut lub innego dokumentu stanowiącego podstawę prawną działalności spółki. Natomiast w ramach przedmiotowego kryterium nie podlega ocenie doświadczenie, do którego w proteście odwołuje się spółka. Ocena doświadczenia i zaangażowania spółki w realizację: zadań społecznych, zgodnie z Regulaminem konkursu (str. 66) oceniane jest na późniejszym etapie: kryteriów jakości w ramach kryterium Doświadczenie wnioskodawcy i Partnera (Jeśli dotyczy). Organ podał, że ponownie przeanalizował kwestię czy spółka jest podmiotem ekonomii społecznej prowadzącym działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej w oparciu o definicję podmiotu ekonomii społecznej przyjętą przez Instytucję Organizującą Konkurs (dalej: "lOK") w piśmie z dnia (...) marca 2021 r.

Organ wskazał, że definicja ta została wskazana zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 642/20.

Organ podał, że jest instytucją organizującą konkurs (IOK), która ogłasza konkurs.

Organ podał, że zgodnie z przyjętą przez IOK definicją do podmiotów ekonomii społecznej należy zaliczyć następujące podmioty:

a) spółdzielnia socjalna, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1205);

b) jednostka reintegracyjna, realizująca usługi reintegracji społecznej i zawodowej osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym:

- CIS i KIS;

- ZAZ i WTZ, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172);

c) organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w.;

d) spółdzielnia, której celem jest zatrudnienie tj. spółdzielnia pracy lub spółdzielnia inwalidów i niewidomych, działające w oparciu o ustawę z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1285 z późn. zm.);

e) koło gospodyń wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. poz. 2212 z późn. zm.);

f) zakład pracy chronionej, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Organ podał, że wyszczególnione w tej definicji podmioty stanowią katalog zamknięty podmiotów ekonomii społecznej przyjętej na rzecz przedmiotowego konkursu. Organ wyjaśnił, że katalog podmiotów wskazanych przez organ nie obejmuje swoim zakresem bezpośrednio wszystkich przedsiębiorstw społecznych, ale umożliwia ich wystąpienie.

Organ podkreślił, że podmiot ekonomii społecznej jest pojęciem szerszym niż przedsiębiorstwo społeczne. Oznacza to, że nie każde przedsiębiorstwo społeczne, o którym mowa w definicji podmiotów ekonomii solidarnościowej wpisuje się w ww. katalog podmiotów ekonomii społecznej. Do takich należy zaliczyć te przedsiębiorstwa społeczne dla których, z aktu założycielskiego, jakim jest w tym przypadku umowa spółki, wynika wymierny do osiągnięcia cel społeczny oraz który nie dystrybuuje zysku lub nadwyżki bilansowej pomiędzy udziałowców, akcjonariuszy lub pracowników, ale przeznacza go na wzmocnienie potencjału przedsiębiorstwa jako kapitał niepodzielny oraz w określonej części na reintegrację zawodową i społeczną lub na działalność pożytku publicznego prowadzoną na rzecz społeczności lokalnej, w której działa przedsiębiorstwo.

Organ podał, że z zgodnie z założeniami Krajowego Programu Rozwoju Ekonomii Społecznej (KPRES), za przedsiębiorstwo społeczne można uznać podmiot prowadzący działalność gospodarcza, wyodrębniony pod względem organizacyjnym i rachunkowym, którego celem działalności gospodarczej jest:

- integracja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (typ integracyjny) lub

- świadczenie usług społecznych użyteczności publicznej, przy jednoczesnej realizacji celów prozatrudnieniowych (typ usługowo-prozatrudnieniowy).

Do podmiotów przedsiębiorstw społecznych można zaliczyć np.; spółdzielnie socjalne czy też organizacje pozarządowe - w rozumieniu przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie - które prowadzą działalność gospodarczą w obszarze reintegracji lub świadczenia usług społecznie użytecznych.

Organ wskazał, że z uwagi na zróżnicowanie podmiotów mogących tworzyć przedsiębiorstwo społeczne nie każde przedsiębiorstwo społeczne będzie zaliczało się do podmiotu ekonomii społecznej zdefiniowanego przez lOK. Organ podał, że zaliczył przedsiębiorstwo społeczne do podzbioru ekonomii solidarnej.

Organ wskazał, że z zapisów umowy spółki wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą, a przyjęta przez Zgromadzenie Wspólników w dniu (...) czerwca 2016 r. uchwała nie zmienia w tym zakresie zapisów umowy spółki. Według organu, oznaczało to, że dalej możliwe było działanie spółki w celu osiągnięcia zysku i podziału zysku pomiędzy udziałowców. Ponadto, w umowie spółki brak jest zapisów, które wskazywałyby na działalność spółki o charakterze pożytku publicznego. Wyrażony w przedmiocie działalności spółki cel świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Taka informacja nie wynika również z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: "KRS").

W ocenie organu, umowa spółki, ani żaden z dokumentów przez nią przedłożonych do organu nie potwierdził prowadzenia przez spółkę działalności społecznie użytecznej prowadzonej w sferze zadań publicznych. Nie pozwala to tym samym, według organu, na uznanie spółki za podmiot ekonomii społecznej prowadzący działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej. Zapisy umowy nie pozwalają również na zakwalifikowanie spółki do organizacji pozarządowych w rozumieniu przepisów u.d.p.p.w. Organizacje pożytku publicznego mogą prowadzić działalność gospodarczą jednak w rozmiarach uzasadnionych celami statutowymi. Oznacza to, że nie może ona stanowić jednego i wyłącznego celu działań. Musi mieć charakter pomocniczy w stosunku do działalności statutowej organizacji. Organ podał, że w umowie spółki brak było poza wskazaniem celu zarobkowego celu określającego działalność społecznie użyteczną spółki w sferze zadań publicznych. Brak zaś stosownych zapisów w umowie spółki nie pozwala na uwzględnienie zarzutów spółki w tym zakresie.

Organ wskazał, że spółka odwołuje się do kompetencji Zgromadzenia wspólników jaką jest m.in. decydowanie o ustroju spółki, jej celach, sposobie ich osiągania o przeznaczeniu ewentualnego zysku. Jednak odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 maja 2005 r. o sygn. akt III CZP 16/05 oraz uchwale z dnia 13 stycznia 2006 r. o sygn. akt III CZP 122/05 uznając, że zmiany ustrojowe wymagają zmiany umowy spółki lub aktów wewnętrznych.

Odnosząc się do załączonych do protestu uchwał podjętych przez Zgromadzenie Wspólników stanowiących o podziale zysku za lata 2014-2019, organ wskazał, że nie są one dowodem na, że spółka może być organizacją pozarządową czy też podmiotem ekonomii społecznej. W uchwałach tych brak jest wyodrębnienia form działalności, o których mowa w art. 10 u.d.p.p.w. w stopniu umożliwiającym określenie przychodów, kosztów i wyników każdej z działalności wymienionej w art. 10 ust. 1 pkt 1-3. Zasady te, jak wynika z pkt 22 protestu, uregulowane zostały w uchwale z dnia (...) lutego 2021 r., które jak twierdzi spółka zostały inkorporowane do umowy spółki.

Organ podkreślił, że na etapie podpisywania umowy z organem (maj - czerwiec 2020 r.) uchwała Zgromadzenia Wspólników ani umowa spółki, nie zawierała zapisów, o których mowa w uchwale z dnia (...) lutego 2021 r. Oznacza to, że nie może być ona brana pod uwagę do oceny kryterium Kwalifikowalności Beneficjenta/Partnera. Umożliwienie spółce dokonania zmian w trakcie trwania wyboru projektów do dofinansowania i przyznanie na tej podstawie dofinansowanie spowodowałoby naruszenie zasad wyboru projektów i równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Organ wskazał, że wniosek spółki wpłynął na konkurs w dniu (...) lutego 2020 r. i podlegał ocenie w ramach Komisji Oceny Projektów (dalej: "KOP"). Oznacza to, że podstawą oceny kryteriów były informacje zawarte we wniosku na dzień jego złożenia. Ponowna weryfikacja kryteriów na etapie podpisania umowy polegała na weryfikacji zgodności dokumentów przedłożonych przez spółkę z informacjami zawartymi we wniosku na dzień jego złożenia.

Organ podał, że w związku z powyższym protest spółki nie został uwzględniony.

Spółka złożyła do Sądu skargę na ww. rozstrzygnięcie organu i wniosła o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.p.s. celem podpisania umowy o dofinansowanie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z § 15 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 u.d.p.p.w., przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków prowadzenia działalności pożytku publicznego, a w konsekwencji naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w związku z pkt 4.2.1.2. Regulaminu konkursu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że spółka nie spełniła kryterium dopuszczalności nr 3 - Kwalifikowalność Beneficjenta określonego w pkt 4.2.1.2. Regulaminu, tj. uznanie, że skarżąca nie jest podmiotem ekonomii społecznej (PES) prowadzącym działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej i tym samym nie spełnia warunku określonego w pkt 2.2.1. tiret 4 Regulaminu, podczas gdy w chwili składania wniosku, w czasie dokonywania oceny, ponownej weryfikacji dokonywanej przed zawarciem umowy o dofinansowanie oraz podczas rozpatrywania protestu, skarżąca posiadała status podmiotu ekonomii społecznej (PES), a tym samym spełniała kryterium dopuszczalności określone w pkt 4.2.1.2. Regulaminu. Naruszenie to spowodowało odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", przez niewykonanie wskazań zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z 12 listopada 2020 r., sygn. I SA/Sz 642/20, dotyczących obowiązku zdefiniowania przez organ w sposób jednoznaczny pojęcia "podmiotu ekonomii społecznej" oraz pojęcia "podmiotu ekonomii społecznej prowadzącego działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej" i przyjęcie na potrzeby oceny wniosku jedynie jednej z powszechnie stosowanych definicji, z pominięciem innych (w tym definicji stosowanych przez instytucje Unii Europejskiej), przez co pojęcia te, wbrew wytycznym WSA, nie zostały zdefiniowane w sposób ostry i jednoznaczny. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało błędną ocenę projektu, a w konsekwencji odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie;

- art. 37 ust. 1 u.p.s., przez przeprowadzenie oceny projektu w oparciu o arbitralnie i dowolnie przyjęte przez organ niejednoznaczne i nieostre kryteria oceny dotyczące "podmiotu ekonomii społecznej", przez co ocena nie została dokonana w sposób przejrzysty i rzetelny - co miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem odmową zawarcia umowy o dofinansowanie.

Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżąca wskazała, że wobec braku jednoznacznej, powszechnie stosowanej definicji PES każda ocena dokonywana przez organ może nosić znamiona dowolności i arbitralności, wynikającej z braku jednoznacznego sformułowania kryterium oceny, naruszając tym samym art. 37 ust. 1 u.p.s.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym jednak rzędzie odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy zdalnej należy wyjaśnić, iż Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu od 3 lipca 2021 r., Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z (...) lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, które wydane było na podstawie ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r.

Wyjaśnić trzeba, że skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony (por. postanowienia NSA z 22 października 2020 r. o sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18; z 1 grudnia 2020 r. o sygn. akt II FSK 2207/18). Sąd uznał za konieczne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec niemożności przeprowadzenia obecnie rozprawy zdalnej. Należy podkreślić, że rozpatrywana sprawa należy do spraw z kategorii pilnych oznaczonych symbolem "PK". Zajęte przez strony stanowiska w sprawie były jasne. Sąd zawiadomił strony o posiedzeniu niejawnym w sprawie i pouczył o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Sąd zauważa również, iż WSA w Szczecinie wydawał już rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej tego samego konkursu i pojawiającego się w nim zagadnienia dotyczącego możliwości uznania w jego ramach spółki z o.o. za podmiot ekonomii społecznej - w okolicznościach analogicznych jak w sprawie obecnie rozpoznawanej (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 473/21) i w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko w nim zawarte. Przedstawiona zatem poniżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.s., ustawa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.

Stosownie do art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.

Instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Zadania instytucji zarządzającej, opisano w art. 9 ust. 2 u.p.s. Instytucja zarządzająca może powierzyć instytucji pośredniczącej, w drodze porozumienia albo umowy, zadania związane z realizacją krajowego albo regionalnego programu operacyjnego (art. 10 ust. 1 u.p.s.).

W niniejszej sprawie funkcje instytucji pośredniczącej pełni Wojewódzki Urząd Pracy w S. (IP RPO).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 u.p.s). Nie może zostać wybrany do dofinansowania projekt:

1) którego wnioskodawca został wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania;

2) zakończony zgodnie z art. 65 ust. 6 rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 3 u.p.s.).

Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do:

1) przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub

2) zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a u.p.s.).

Oświadczenia są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z wyjątkiem oświadczenia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7c. Oświadczenia zawierają klauzulę następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń." Klauzula ta zastępuje pouczenie właściwej instytucji o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 34 ust. 4 u.p.s.).

Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 34 ust. 5 u.p.s.).

Stosownie do art. 41 ust. 1 u.p.s. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 u.p.s., Regulamin konkursu określa w szczególności:

1) nazwę i adres właściwej instytucji;

2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;

3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy;

4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek;

5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu;

6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji;

7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;

7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;

7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji;

7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji;

8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją w zakresie możliwości jej zwiększenia;

9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;

10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia;

11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;

12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;

13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków o dofinansowanie projektu.

Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców (art. 41 ust. 3 u.p.s.), lecz tego zastrzeżenia nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów (art. 41 ust. 4 u.p.s.).

Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 u.p.s.).

Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów zgodnie z przepisami u.p.s. (art. 44 u.p.s.).

Stosownie do art. 45 ust. 3 i 4 u.p.s., w trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Do doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, o której mowa w art. 53 ust. 2, informacja, o której mowa w ust. 4, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie, o których mowa w art. 53 i art. 54 (art. 45 ust. 5 u.p.s.).

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.s., podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3.

Zdaniem Sądu, aby mówić o prawidłowo przeprowadzonej procedurze wyboru projektu zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasady regulujące dany konkurs ujęte powinny być w Regulaminie oraz wynikać wprost z przepisów krajowych i unijnych. Jeżeli przy wyborze projektu organ posiłkuje się np. wytycznymi, opracowaniami, które nie są przepisami prawa, winien o tym zamieścić stosowny zapis w Regulaminie, co wynika z art. 41 ust. 1 u.p.s. i pkt 1.2.2 Regulaminu.

W pkt 1.1.1. Regulaminu wskazano, że jego celem jest dostarczenie wnioskodawcom informacji przydatnych na etapie przygotowywania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a następnie jego złożenia do oceny w ramach konkursu ogłoszonego przez IP RPO. IP RPO zastrzega sobie prawo do wprowadzania zmian w niniejszym regulaminie w trakcie trwania konkursu, z zastrzeżeniem zmian skutkujących nierównym traktowaniem wnioskodawców, chyba że konieczność wprowadzenia tych zmian wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa lub np. zatwierdzenia projektów dokumentów (m.in. wytycznych, rozporządzenia). W przypadku zmiany regulaminu IP RPO zamieszcza w każdym miejscu, w którym podała do publicznej wiadomości regulamin, informację o jego zmianie, aktualną treść regulaminu, uzasadnienie oraz termin, od którego zmiana obowiązuje. IP RPO udostępnia na stronach internetowych www.wup.pl/rpo/; www.rpo.wzp.pl oraz na portalu www.funduszeeuropejskie.gov.pl poprzednie i obowiązujące wersje regulaminu. W związku z tym zaleca się, aby wnioskodawcy zainteresowani aplikowaniem o środki w ramach niniejszego konkursu na bieżąco zapoznawali się z informacjami zamieszczanymi na stronach ww. stronach internetowych (1.1.2.).

W pkt 2.2.1. Regulaminu wskazano, że o dofinansowanie projektu w trybie konkursowym w ramach ww. działania mogą się ubiegać:

- jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne,

- organizacje pozarządowe i podmioty ekonomii społecznej prowadzące działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej,

- podmioty lecznicze wymienione w ustawie o działalności leczniczej,

- podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, statutowo świadczące usługi na rzecz osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym.

W pkt 1.2. Regulaminu wymieniono akty na podstawie których opracowano Regulamin. Jak wskazano w pkt 1.2.2. Regulaminu, odpowiedzialność za znajomość podstawowych dokumentów, zasad i wytycznych związanych z przygotowaniem wniosku spoczywa na wnioskodawcy. Wnioskodawcy aplikujący o środki w ramach niniejszego konkursu zobowiązani są do korzystania z wersji dokumentów programowych wskazanych w pkt 1.2.1. W kwestiach nieuregulowanych regulaminem konkursu, zastosowanie mają odpowiednie przepisy prawa polskiego i Unii Europejskiej.

Zdaniem Sądu podkreślić należy, że żaden z wymienionych w pkt 1.2. Regulaminu dokumentów nie zawiera definicji podmiotu ekonomii społecznej, mimo, iż np. Regionalny Program Operacyjny Województwa Z. na lata 2014 - 2020 (http://www.rpo.wzp.pl/o-programie/poznaj-program-regionalny-i-jego-zasady/regionalny-program-operacyjny-wojewodztwa-zachodniopomorskiego-2014-2020/regionalny-program-2), czy Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z., przy opisie osi działanie 7.7. - wdrażanie programów wczesnego wykrywania wad rozwojowych i rehabilitacji dzieci z niepełnosprawnościami oraz zagrożonych niepełnosprawnością (http://www.rpo.wzp.pl/sites/default/files/pliki/szczegolowy_opis_osi_priorytetowych_wersja_560.pdf) - wymienia podmioty ekonomii społecznej jako beneficjenta przedmiotowego działania.

Podkreślić należy szczególnie, że w pkt 1.2. Regulaminu nie wymieniono dokumentu w postaci uchwały nr 164 Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M. P. z 2014 r. poz. 811 z późn. zm.), na który powołuje się organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Przedmiotowy konkurs był skierowany wyłącznie do kategorii podmiotów wymienionych w pkt 2.2.1. Regulaminu. Projekty składane w odpowiedzi na konkurs powinny przyczyniać się do realizacji celów RPO WZ 2014 - 2020, w szczególności muszą wpisywać się w realizację celu szczegółowego Działania: Zwiększenie dostępności usług zdrowotnych w szczególności dla osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym (pkt 1.3.2 Regulaminu). Cele projektu opisano w pkt 2.1. Regulaminu.

Regulamin zawiera słownik pojęć użytych w zapisach konkursowych, lecz nie ujęto w nim definicji "podmiotów ekonomii społecznej prowadzących działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej".

Dla porównania wskazać należy, że organizowane konkursy w ramach programów operacyjnych przez inne instytucje na podstawie przepisów u.p.s. zawierały zdefiniowanie tego pojęcia, np. w regulaminie konkursu RPO dla województwa opolskiego w ramach Osi VIII Integracja społeczna, Działania 8.3 Wsparcie podmiotów ekonomii społecznej RPO WO 2014-2020 (https://rpo.opolskie.pl/?p=38827).

Co istotne, w wyroku o sygn. akt I SA/Sz 642/20 WSA zobowiązał organ do wskazania definicji "podmiotu ekonomii społecznej" i odniesienia statusu spółki do tej definicji oraz rozstrzygnięcia czy można ją zaliczyć, czy też wykluczyć z zaliczanych do tej kategorii podmiotów ekonomii społecznej prowadzących działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej.

Organ rozpoznając sprawę ponownie, podał że rozumienie pojęcia "podmiotu ekonomii społecznej" wyprowadził z załącznika do uchwały nr 164 Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M. P. z 2014 r. poz. 811). Wskazać jednak należy, że w dniu 31 stycznia 2019 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 11 zmieniająca uchwałę w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M. P. z 2019 r. poz. 2014), która weszła w życie 28 lutego 2019 r. Rada Ministrów wskazała w § 1 uchwały nr 11, że w uchwale nr 164 Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" (M. P. poz. 811) wprowadza się następujące zmiany:

1) w tytule oraz w § 1 uchwały wyrazy "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej" zastępuje się wyrazami "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 r. Ekonomia Solidarności Społecznej";

2) załącznik do uchwały otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszej uchwały.

Oznacza to, że nazwa uchwały nr 164 obecnie brzmi: "w sprawie przyjęcia programu pod nazwą "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 r. Ekonomia Solidarności Społecznej". Program został utworzony w celu realizacji Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego w zakresie włączenia społecznego oraz wspierania rozwoju ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych. Koordynowanie i nadzorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (§ 2 i 3 uchwały nr 164).

Powyższy program stanowi załącznik do uchwały w brzmieniu nadanym mu uchwałą nr 11. Zapisy tego programu zostały przez organ przeniesione wprost do informacji z dnia (...) marca 2021 r. odnośnie ponownej oceny projektu oraz rozstrzygnięcia protestu z dnia (...) maja 2021 r.

Zarówno uchwała nr 164, jak i nr 11 wydane zostały przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 z późn. zm.). Nie jest to więc dokument powstały na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, której przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 r., Ekonomia Solidarności Społecznej, dalej "KPRES", jest dokumentem służącym realizacji celów dotyczących rozwoju ekonomii społecznej i solidarnej wyznaczonych w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju oraz w strategiach zintegrowanych. Ponadto jest on również wyrazem uporządkowania kierunków interwencji publicznej i działań wpływających na możliwości wykorzystania aktywności podmiotów sektora ekonomii społecznej i solidarnej, w tym spółdzielni, jako instrumentu aktywnej polityki społecznej oraz polityki rozwoju społecznego i lokalnego (Rozdział II. Cele i rezultaty programu). Realizacja celu głównego i celów szczegółowych realizowana będzie w czterech obszarach interwencji publicznej: solidarny rynek pracy, solidarna wspólnota lokalna, konkurencyjna przedsiębiorczość społeczna oraz solidarne społeczeństwo. Każdemu z obszarów przyporządkowano priorytety, działania i konkretne zadania realizowane w perspektywie 2014-2023 (Rozdział III. Kierunki interwencji publicznej - obszary i priorytety).

W KPRES wskazano, że samo pojęcie ekonomii społecznej, mające wiele odniesień i definicji zarówno w wymiarze międzynarodowym, jak i do rodzimej praktyki, zostało dotąd wielokrotnie określone, w tym w Krajowym Programie Rozwoju Ekonomii Społecznej, ale też w innych dokumentach o charakterze programowym, jak również akademickim. Kategoria ta opisywana jest za pomocą cech wspólnych oraz zasad funkcjonowania identyfikujących różne podmioty funkcjonujące w obszarze ekonomii społecznej. Za takie zasady, wyróżniające podmioty ekonomii społecznej, uznaje się: nadrzędność celów społecznych nad celami ekonomicznymi; nadrzędność świadczenia usług dla członków, pracowników lub wspólnoty nad kategoriami bezwzględnego zysku; autonomiczne zarządzanie i partycypacyjny proces decyzyjny; prowadzenie w sposób regularny działalności w oparciu o instrumenty ekonomiczne oraz ponoszeniu w związku z tą działalnością ryzyka ekonomicznego. Według KPRES, ekonomia społeczna - to sfera aktywności obywatelskiej i społecznej, która przez działalność gospodarczą i działalność pożytku publicznego służy: integracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych marginalizacją społeczną, tworzeniu miejsc pracy, świadczeniu usług społecznych użyteczności publicznej (na rzecz interesu ogólnego) oraz rozwojowi lokalnemu (Rozdział I. Podstawy interwencji). Właśnie na tę definicje powołuje się organ.

W KPRES wskazano, że " (...) obszar wskazany definicją ekonomii społecznej obejmuje w szczególności:

- organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

- koła gospodyń wiejskich;

- spółdzielnie pracy;

- podmioty ekonomii solidarnej, o których mowa poniżej.

Analizując sferę ekonomii społecznej, warto zwrócić uwagę na bardzo różnorodny obszar niesformalizowanej i oddolnej aktywności społecznej. Często opiera się ona na wzajemnym zaufaniu i gotowości do współpracy w celu zaspokojenia określonych potrzeb lub dokonania zmian w najbliższym otoczeniu. W rezultacie działalność nieformalna stanowi otoczenie i zaplecze ekonomii społecznej, z którego przenikać mogą zarówno pomysły na działalność, jak i zaangażowane w życie społeczności lokalnych osób dysponujących kompetencjami ułatwiającymi działanie w sektorze ES. Aktywność nieformalna pozostaje trudna do uchwycenia zarówno z perspektywy naukowej, jak i administracyjnej i statystycznej. Z tych względów ten rodzaj działalności, chociaż oddziałuje na kondycję sektora ekonomii społecznej, nie jest objęty bezpośrednim wsparciem w ramach KPRES. Istotnym novum Ekonomii Solidarności Społecznej jest natomiast wyodrębnienie wewnątrz ekonomii społecznej tej grupy podmiotów, których podstawowym celem jest reintegracja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Pokazując zatem całe spektrum podmiotów ekonomii społecznej, wskazuje się węższą grupę sektora, czyli podmioty realizujące wyraźny cel aktywizacyjny i reintegracyjny w ramach sektora ekonomii społecznej. (...)".

Z powyższego wynika, że KPRES zawiera definicję ekonomii społecznej, lecz nie wskazuje definicji podmiotów ekonomii społecznej, których to katalog pozostawiono otwarty (użyto formy "obejmuje w szczególności") z uwagi, jak zaznaczono na trudną do uchwycenia specyfikę działalności w zakresie ekonomii społecznej.

W KPRES ujęto również definicję "ekonomii solidarnej", która stanowi część ekonomii społecznej, której podstawowym celem jest aktywizacja zawodowa i integracja społeczna, w tym reintegracja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, oraz rehabilitacja społeczna i zawodowa osób niepełnosprawnych. Z uwagi na kluczowe znaczenie działalności reintegracyjnej, do podzbioru ekonomii solidarnej zaliczane będą, według KPRES:

- przedsiębiorstwa społeczne (podmioty ekonomii społecznej, które prowadzą działalność gospodarczą lub odpłatną pożytku publicznego, aktywizują zawodowo osoby trudno zatrudnialne, nie prywatyzują zysku lub nadwyżki bilansowej i są zarządzane w sposób partycypacyjny, mogą otrzymać status przedsiębiorstwa społecznego);

- spółdzielnie socjalne oraz spółdzielnie inwalidów i niewidomych;

- zakłady pracy chronionej;

- jednostki reintegracyjne, w tym:

- jednostki aktywizujące osoby niepełnosprawne (Warsztaty Terapii Zajęciowej, Zakłady Aktywności Zawodowej);

- jednostki zatrudnienia socjalnego aktywizujące osoby wykluczone społecznie (Centra Integracji Społecznej, Kluby Integracji Społecznej).

Powyższe zapisy przytoczone zostały również przez organ w podjętych rozstrzygnięciach.

W ocenie Sądu, mimo, iż KPRES podał definicję ekonomii solidarnej, to podmioty zaliczone do tej kategorii wymienił w formie katalogu otwartego.

Jak wynikało z akt, organ posłużył się ww. dokumentem i na jego podstawie wskazał, że skarżąca nie spełniła przesłanek do bycia podmiotem ekonomii społecznej. Podkreślić należy, że organ nie odwołał się do żadnego przepisu prawa krajowego czy unijnego, zawierającego ww. definicję. Organ oparł się na definicji wytworzonej dla potrzeb innego dokumentu oraz programu, realizowanego przez państwo. Założenia tego dokumentu nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Jak wskazano w KPRES, cel długofalowy strategiczny programu brzmi: Ekonomia społeczna i solidarna stanie się istotnym instrumentem aktywnej polityki społecznej, wsparcia rozwoju społecznego oraz lokalnego. Osiągnięcie celu głównego możliwe będzie dzięki realizacji następujących celów szczegółowych: wspieranie trwałego partnerstwa podmiotów ekonomii społecznej i solidarnej z samorządem terytorialnym w realizacji usług społecznych użyteczności publicznej oraz zadań publicznych w zakresie rozwoju lokalnego; zwiększenie liczby wysokiej jakości miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym; zwiększenie konkurencyjności podmiotów ekonomii społecznej i solidarnej na rynku; upowszechnienie pozytywnych postaw wobec ekonomii społecznej i solidarnej.

Konkurs w niniejszej sprawie ogłoszono na projekty ukierunkowane na wczesne wykrywanie i rehabilitację wad wzroku wśród uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej w ramach Osi Priorytetowej VII Włączenie społeczne. Działania 7.7 Wdrożenie programów wczesnego wykrywania wad rozwojowych i rehabilitacji dzieci z niepełnosprawnościami oraz zagrożonych niepełnosprawnością. Celem interwencji przewidzianej do realizacji jest zwiększenie dostępności usług zdrowotnych w szczególności dla osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym poprzez podjęcie działań mających na celu wczesne wykrywanie wad rozwojowych wśród dzieci w wieku szkolnym oraz wdrożenie programów rehabilitacji dzieci. Zatem cel przedmiotowego konkursu jest inny niż KPRES.

Organ w istocie ograniczył się do wykazania, że spółki nie można zaliczyć do kategorii podmiotów wymienionych wprost w KPRES jako podmioty ekonomii społecznej, lecz bez uwzględnienia faktu, że katalog tych podmiotów jest otwarty i wymienienie określonych podmiotów w KPRES ma charakter przykładowy.

Organ dokonał zdefiniowania pojęcia podmiotu ekonomii społecznej na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wypełniając wskazania zawarte w wyroku o sygn. akt I SA/Sz 642/20, lecz w efekcie nadal nie sposób uznać, że ocena projektu dokonana przez organ była prawidłowa.

W ocenie Sądu, najistotniejsze dla rozpoznania niniejszej sprawy była okoliczność braku legalnej definicji podmiotu ekonomii w regulaminie konkursu wobec braku tej definicji w przepisach krajowych i unijnych i innych dokumentach, regulujących postępowanie konkursowe (pkt 1.2.2. Regulaminu - w kwestiach nieuregulowanych niniejszym regulaminem konkursu, zastosowanie mają odpowiednie przepisy prawa polskiego i Unii Europejskiej). Wobec czego, ocenie organu odnośnie spełnienia przesłanki bycia takim podmiotem przez skarżącą można postawić zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.s., gdyż wyboru projektu do dofinansowania nie przeprowadzono w sposób przejrzysty i rzetelny. Wyjaśnienia tego pojęcia przez organ zawarte w rozstrzygnięciu wskazują, że ocena tej przesłanki była subiektywna. O ile można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że skoro jest instytucją organizującą konkurs to może wprowadzić rozumienie danych pojęć samodzielnie na potrzeby danego konkursu, to nie można podzielić jego stanowiska, że może to zrobić bez wprowadzenia odpowiednich regulacji w Regulaminie konkursu, gdy nie wynikają one z obowiązujących przepisów prawa krajowego lub unijnego, zwłaszcza gdy rozumienie danego pojęcia ma charakter rozstrzygający dla przyznania dofinansowania.

Sąd nie wyklucza sytuacji odwołania się przez organ do pojęć zawartych w KPRES, lecz stosowanie tego dokumentu powinno wynikać z zapisów Regulaminu. Należy pamiętać również, że zapisy Regulaminu mogą być zmienione, lecz jedynie w ściśle określony sposób, co oznacza, że obok przepisów prawa, zapisy te obowiązują zarówno organ, jak i wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu, zapisy Regulaminu nie wykluczają uznania spółki za podmiot ekonomii społecznej, mimo że prowadzi ona działalność gospodarczą. Zgodnie z pkt 2.2.1. Regulaminu, o dofinansowanie w ramach konkursu mogły się ubiegać podmioty ekonomii społecznej, prowadzące działalność statutową lub gospodarczą w obszarze usług użyteczności publicznej.

Zatem sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie może przesądzać o eliminacji danego podmiotu z kręgu beneficjentów programu. Zwrócić uwagę należy, że pomioty podmioty lecznicze wymienione w ustawie o działalności leczniczej, które również są beneficjentami program, mogą działać w formie spółek prawa handlowego i są podmiotami prowadzącym działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu, w efekcie uwagę należy skoncentrować nie na tym czy spółka jest czy nie jest podmiotem ekonomii społecznej (wobec braku legalnej definicji tego pojęcia), lecz czy prowadzi ona działalność w obszarze usług użyteczności publicznej. Spółka we wniosku określiła się jako podmiot ekonomii społecznej i wskazała przykłady swojej działalności. Podała, że nie jest nakierowana na zysk, lecz realizuje się działaniach z zakresu profilaktyki zdrowotnej, która jest ważnym celem społecznym.

Wskazać należy, że z przedmiotem działalności spółki z o.o. mamy do czynienia w umowie spółki, a potem na etapie jego ujawniania w KRS. Przedmiot działalności spółki w umowie spółki można określić w dowolny sposób, lecz w sposób jasny by było wiadomo co jest przedmiotem działalności spółki. Nie ma przy tym wymogu, żeby przedmiot działalności w umowie spółki został określony poprzez wybór kodu Polskiej Klasyfikacji działalności (PKD), lecz kody te należy wskazać przy rejestracji spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), obecnie maksymalnie 10 pozycji. Polska Klasyfikacja Działalności to systematyka działalności gospodarczych stosowana w statystyce publicznej, ewidencji oraz rachunkowości. W PKD różne branże czy sektory gospodarcze zostały uporządkowane i posegregowane w grupy - każdy przedsiębiorca powinien wśród nich odnaleźć taką, która najlepiej i najbliżej opisuje jego działalność. Kody te są podstawą do nadania numeru REGON przez urząd statystyczny. Nadmienić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej (por. wyrok SN z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15), a oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, stan nimi stwierdzony, jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Sąd zauważa, że w umowie spółki z dnia (...) sierpnia 2014 r. przedmiot działalności spółki został określony poprzez wybór aż 88 pozycji kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD),

Z kolei na poparcie swoich twierdzeń o społecznym charakterze jej działań spółka przedstawiła oświadczenia dotyczącejej działalności zawarte we wniosku, złożone pod odpowiedzialnością karną oraz uchwałę zgromadzenia wspólników z (...) czerwca 2016 r. Dokumenty te są wyrazem woli skarżącej.

Zgodzić należy się natomiast, że przedłożone przez spółkę dokumenty po zamknięciu procedury aplikacyjnej, w tym potwierdzające zmianę jej statusu po tym momencie, nie mogą być analizowane przez organ, gdyż byłoby to naruszenie zasad konkursowych. Spółka takie dokumenty mające potwierdzić jej status załączyła bowiem do protestu z dnia (...) kwietnia 2021, jak i do pisma z dnia (...) lutego 2021 r. (uchwały z (...) lutego 2021 r. zmieniające umowę spółki, jak i tekst jednolity umowy spółki z (...) lutego 2021 r.)

Jednak wobec wcześniejszych rozważań w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania statusu skarżącej jako beneficjenta uprawnionego na podstawie zapisów Regulaminu konkursu do otrzymania dofinansowania. Wyjaśnić jednak należy, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do nakazania organowi zawarcia umowy cywilnej ze spółką. Skarżąca winna pamiętać, że mimo wybrania jej projektu do realizacji to w wyniku wyczerpania się środków finansowych na dany projekt, umowa z nią może nie być zawarta.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ naruszył art. 37 u.p.s. i orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a u.p.s., jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 64 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę (...) zł. Na przyznaną kwotę składa się: (...) zł tytułem uiszczonego wpisu, (...) zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. Sąd nie znalazł powodów do podwyższenia stawki wynagrodzenia pełnomocnika, gdyż sprawa była już przedmiotem kontroli sądu i podnoszone przez skarżącą zarzuty i ich argumentacja w dużej mierze pokrywały się z poprzednio złożoną skargą (skarżącą reprezentował prawnik z tej samej co obecnie Kancelarii Prawnej). Przede wszystkim jednak pełnomocnik nie uzasadnił swojego żądania w tym zakresie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.