I SA/Sz 448/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3205188

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r. I SA/Sz 448/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Alicja Polańska, Ewa Wojtysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "(...) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 r.

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję (...) z dnia 26 listopada 2020 r. nr (...),

2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej (...) kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2021 r. (znak sprawy: (...); dot. sprawy: (...)), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję Nr (...) Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w C. z dnia (...) listopada 2020 r., którą odmówiono producentowi Z. Sp. z o.o. przyznania na rok 2019 płatności ONW typ specyficzny strefa I i nałożono sankcję w kwocie (...) zł, odmówiono płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I oraz płatności ONW płatność przejściowa nizinna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - zwanej w skrócie "k.p.a."), w myśl § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 - zwanego dalej "rozporządzeniem ONW"), art. 32 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), zgodnie z art. 18 ust. 4, art. 19a ust. 1 i 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. (także "Organ II instancji") wyjaśnił, że w dniu (...) czerwca 2019 r., poprzez aplikację e-WniosekPlus, został złożony przez Z. Sp. z o.o. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok. We wniosku tym Strona zawnioskowała o przyznanie płatności do powierzchni (...) ha, w tym powierzchni (...) ha szkółek. Jako strefy ONW wskazano: ONW_7 pow. (...) ha (płatność ONW typ specyficzny strefa I niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych), ONW _5 pow. (...) ha (płatność ONW typ z ograniczeniami strefy I), ONW_10 pow. (...) ha (płatność przejściowa ONW strefa nizinna I).

Wskazał przy tym, że do wniosku Strona dołączyła pismo, w treści którego wskazała na niezmieniony pogląd prawny, iż płatności jej się należą.

Następnie wskazał, że w dniu (...) maja 2020 r. Organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie za rok 2019, wskazując jako zagadnienie wstępnie wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji za rok 2018 w sprawie odwołania. W dniu (...) września 2020 r. Organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.

Dalej wyjaśniono, że dnia (...) września 2020 r. Organ I instancji wystosował do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i stanowiska w zakresie charakteru prowadzonej produkcji roślinnej w roku 2019, na działkach na których wskazano jako grupę upraw "szkółki". Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu (...) września 2020 r.

W dniu (...) września 2020 r. wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie. W treści pisma Strona wskazała, tak samo jak w piśmie dołączonym wraz z wnioskiem, iż wybór grupy upraw "szkółki" wynikał z braku w formularzu wniosku opcji wyboru "inna uprawa trwała", a wybór uprawy jako "szkółka" był najbardziej zbliżoną opcją do rzeczywiście prowadzonej uprawy. Strona wskazała, iż w jej ocenie dopłaty należą się do wszystkich powierzchni upraw gdzie uprawiane są drzewka ozdobne z przeznaczeniem do dalszych nasadzeń, jak i ozdobny, cięty w formie drzewek bożonarodzeniowych, jak i gałęzi. W dalszej części pisma wskazano, że na zadeklarowane działki, wymienione w wezwaniu, stanowią plantację jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na wycięcie (i następnie ozdobę domu w czasie świat B. N. lub grobów) bądź też z przeznaczeniem alternatywnie na wycięcie lub przesadzenie (w zależności od tego, jak decyzja biznesowa zapadnie w przyszłości), zatem uprawy te w ocenie Strony na pewno mieszczą się w definicji "uprawy trwałej", do której przyznawana jest płatność.

Decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. odmówił Stronie przyznania płatności ONW na rok 2019. Decyzja ta, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została skutecznie doręczona w dniu (...) listopada 2020 r.

Od powyższej decyzji Organu I instancji Strona wniosła do Biura Powiatowego ARiMR w C. odwołanie (nadane przesyłką poleconą w dniu (...) grudnia 2020 r.), zarzucając w nim dokonanie błędnej wykładni przepisów unijnych oraz nałożenie kary. W ocenie odwołującej Strony, nawet przyjmując, że uprawa na działkach nie jest szkółką, to na pewno zaliczają się one do upraw trwałych. Strona wskazała, że zarówno w przypadku szkółek jak i w przypadku plantacji drzewek z przeznaczeniem na wycięciem sytuacja jest analogiczna. Plonem jest roślina. Zdaniem Strony, jeżeli szkółka daje powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładnie to samo należy odnieść do plantacji drzewek do wycięcia. W obu przypadkach, w opinii Strony spełniona jest definicja "uprawy trwałej".

Na wstępie opisaną zaskarżoną decyzją Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Organu I instancji z dnia (...) listopada 2020 r.

Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy Organ II instancji wskazał na § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 - dalej "rozporządzenie ONW"), zgodnie z którym, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.- dalej "rozporządzenie (UE) Nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.

2. Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307)2013;

Wskazał przy tym, że wsparcie w ramach systemu płatności podstawowej przyznaje się rolnikom po aktywacji - w formie zgłoszenia zgodnie z art. 33 ust. 1 - uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar w państwie członkowskim, w którym przydzielono uprawnienie. Aktywowane uprawnienia do płatności zapewniają prawo do rocznej płatności określonych w nich kwot, bez uszczerbku dla stosowania dyscypliny finansowej, zmniejszania płatności zgodnie z art. 11 oraz liniowych zmniejszeń zgodnie z art. 7, art. 51 ust. 2 i art. 65 ust. 2 lit. c niniejszego rozporządzenia oraz dla stosowania art. 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

2. Do celów niniejszego tytułu "kwalifikujący się hektar" oznacza:

a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub

b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:

(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit. a) w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE;

(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub

(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Następnie wskazał, że:

"gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.);

"użytki rolne" oznaczają natomiast każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe (art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Uprawy trwale - oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji;

"szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia:

- szkółki winorośli oraz podkładek;

- szkółki drzew i krzewów owocowych;

- szkółki roślin ozdobnych;

- komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego;

- szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki, (art. 4 ust. 1 lit. j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.).

Biorąc pod uwagę ww. przepisy prawa Organ II instancji wskazał, że prowadzenie uprawy jodły kaukaskiej, które zadeklarowała we wniosku Strona, mimo iż wybrała, jak twierdzi, najbardziej zbliżony sposób uprawy "szkółka", nie kwalifikuje się jako uprawa trwała dająca powtarzające się plony. Nie można również kwalifikować tego rodzaju uprawy do kategorii szkółki, jak również stawiać szkółki na równi z uprawą trwałą. Przepisy rozporządzenia dookreśliły "w tym" szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji do upraw trwałych, co nie oznacza, że specyfika prowadzenia szkółek jest tożsama z nasadzeniem na gruncie drzewek bożonarodzeniowych, pozyskiwanych od osób, które faktycznie prowadzą szkółki drzew z materiału rozmnożeniowego.

Organ II instancji wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż uprawa jodły kaukaskiej nie jest uprawą trwałą dającą powtarzający się plon, a już na pewno nie można upatrywać w tej definicji jako powtarzający się plon ścinanie gałązek. Idąc tym tokiem rozumowania, jako uprawę trwałą należałoby uznać również obszar gruntu, na którym znajdują się jakiekolwiek drzewa (np. dęby, buki), z których beneficjent będzie wycinał gałązki na cele ozdobne - co również byłoby niezgodne z prawem. Nie bez powodu w art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, jedynie działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa uznaje się za kwalifikujący się obszar, pod warunkiem, że na tych obszarach działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze oraz przy limicie 100 drzew/ha. Przepis ten nie dotyczy więc doprecyzowanego charakteru prowadzonej uprawy szkółek i zagajników o krótkiej rotacji jako uprawy trwałe. Jako uprawa trwała, a więc dająca powtarzający się plon, niepodlegająca płodozmianowi,z całą pewnością można zaliczyć sady owocowe, które niewątpliwie dają powtarzalny plon w postaci owoców, a nie w postaci wykopania drzewa i jego sprzedaży. Nie można utożsamiać zakupu choinek i ich pielęgnacji w celu sprzedaży w donicach, czy też ściętych drzew, jako uprawa trwała dająca powtarzalny plon, w sytuacji gdy na gruncie są dosadzane nowe drzewa, a nie ze starych uzyskiwany powtarzając się plon w postaci tego samego drzewka, wyhodowanego z tego samego systemu korzeniowego. Bezspornym, w ocenie Organu II instancji jest fakt, że prowadzona przez Stronę uprawa nie jest też szkółką w rozumieniu ww. przepisów prawa. Wskazuje na to również sama Strona, w treści odwołania wskazując na wybór uprawy "szkółki" z powodu braku wyboru innej opcji. Nie można zatem uznać, zdaniem Organu II instancji, że złożenie deklaracji "zbliżonej" do faktycznie prowadzonej działalności jest prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym. Aplikacja e-Wniosek, za pomocą której osoby chcące uzyskać dofinansowanie składają wnioski, zawiera pełen katalog grup upraw, które kwalifikują się do przyznania płatności. Brak w katalogu roślin, danej produkcji lub uprawy, oznacza, że zgodnie z przepisami prawa płatności do niej nie przysługują. Beneficjent jest zobowiązany złożyć deklarację zgodną ze stanem faktycznym na gruncie, a nie wybrać opcję najbardziej "zbliżoną" do prowadzonej produkcji. Działanie w tym zakresie Strony należy, zdaniem Organu II instancji - ocenić negatywnie. Jedynym uzasadnieniem dla przeprowadzonych przez Stronę działań (próba udowodnienia, że produkcja drzewek jest uprawą trwałą) była chęć wykazania przed organem, że spełniono wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania płatności przewidzianej prawem, choć w rzeczywistości płatności do prowadzonej przez Stronę "uprawy drzew" nie przysługują, a wszelkie podjęte działania w tym zakresie są nadużyciem prawa.

Dalej Organ II instancji wskazał, że nie można również zgodzić się z twierdzeniem odwołującej Strony, że organy Agencji uznały, iż Strona prowadzi szkółkę, co ma wynikać z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w terminie od (...) lutego do (...) marca 2019 r. w ramach wniosku za rok 2018. Nie opisano w protokole, że stwierdzono zaplecze rozmnożeniowe, ani śladów pozyskiwania materiału szkółkarskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można było zgodzić się z ustaleniami w raporcie z kontroli.

Odnosząc się do twierdzenia Strony odwołującej, że nie jest winna nieprawidłowej deklaracji, upatrując to w odmiennej ocenie przepisów prawa, Organ II instancji wskazał, że Agencja w roku 2017 informowała w broszurach informacyjnych (przedłożonej przez Stronę wraz z odwołaniem), że do upraw trwałych zalicza również uprawę drzewek bożonarodzeniowych - co - jak wskazałOrgan II instancji - było błędem ze strony Agencji. Informacji takich już nie zamieszczała w kolejnych broszurach. Powoływanie przez Stronę na deklaracje we wniosku działek, co do których ma przekonanie, że płatności się należą, nie stanowi - zdaniem Organu II instancji - podstawy do odstąpienia od nałożenia sankcji, na które powołuje się Strona.

Organ II instancji zauważył przy tym, że zgodnie z przywołanym przez Stronę art. 77 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 1307/2013, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby.

Natomiast - jak dalej wskazałOrgan II instancji - zgodnie z art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodności ach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność.

W obu przypadkach - jak dalej wskazałOrgan II instancji - mamy do czynienia z sytuacją, w której nie stosuje się sankcji. Oba przepisy warunkują jednak odstąpienie od sankcji w sytuacji gdy dana osoba wykazuje przed organem, że nie jest winna zadeklarowaniu niekwalifikujących się części wniosku. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca informuje wprawdzie, że zadeklarował do płatności obszar zajęty pod uprawy niekwalifikujące się do płatności, ale nie uznaje tego za nieprawidłowość, lecz pozostaje na swoim stanowisku, usiłując przekonać do niego organ. Taka sama sytuacja zachodzi przy próbie wykazana braku winy przy niewypełnieniu kwalifikowalności wniosku. Powyższe również nie przekonuje Organów, że nieprawidłowość nastąpiła nie z jej winy, a co za tym idzie Organ II instancji nie doszukał się możliwości odstąpienia od nałożenia dodatkowych sankcji. Dodatkowo, zgodnie z wiedzą Organu, Strona już w dniu (...) maja 2019 r. złożyła wniosek, poprzez aplikację eWniosek, deklarując w nim uprawę szkółek, następnie w dniu (...) czerwca 2019 r. złożyła wycofanie tego wniosku, po czym ponownie złożyła nowy wniosek w dniu (...) czerwca 2019 r. z deklaracją szkółek. Jak wskazałOrgan II instancji, to również wskazuje, że Strona w dalszym ciągu stała na stanowisku, iż płatność do plantacji jodły kaukaskiej, która nie jest szkółką, jej się należy, niezależnie od wyboru rodzaju uprawy.

Dalej Organ II instancji wskazał, że na uwagę zasługuje również fakt, iż złożone w pismach Strony oświadczenia, że nie "są to koniecznie szkółki", stoi ponadto w oczywistej sprzeczności z oświadczeniem podpisanym przez producenta w sekcji VIII (Oświadczenia i zobowiązania) pkt 15 wyrysowane na materiale graficznym działki rolne są zgodne z faktycznym sposobem ich użytkowania ("szkółka"). Organ II instancji podkreślił przy tym, że każdy beneficjent pomocy składa wniosek o przyznanie płatności oświadczając jednocześnie, że znane mu są zasady przyznania płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których prowadzi on działalność rolniczą, tj. uprawę do której należą się płatności.

Tym samym, zdaniem Organu II instancji, zasadnie Organ I instancji wykluczył z płatności działki z niekwalifikującą się uprawą, wykazaną we wniosku jako szkółki o łącznej powierzchni (...) ha.

W związku z powyższym Organ II instancji przedstawił szczegółowe wyliczenia co do płatności.

I tak, odnosząc się do ONW 7 - płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) Organ II instancji wyjaśnił, że stawka płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) strefa nizinna I do 1 ha w 2019 r. wynosi (...) zł. Powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznanie płatności ONW wynosiła (...) ha. Powierzchnia ta została zmniejszona do limitu (...) ha, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW. Natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła (...) ha, i wynikała z wykluczenia powierzchni niekwalifikujących się gruntów z uprawą jodły kaukaskiej wykazanej jako szkółka.

Wskazał przy tym, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 4. rozporządzenia ONW, płatność jest przyznawana w wysokości:

1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 25 ha;

2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 25 ha do 50 ha;

3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 75 ha.

Biorąc powyższe pod uwagę maksymalna kwota płatności mogła wynosić (...) zł (25,00 ha * (...) zł + 25,00 ha * (...) zł + 25,00 ha * (...) zł).

Natomiast, zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Mając na uwadze powyższe, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy tj. (...) ha przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności o (...) ha, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi więc (...) zł (25,00 ha * (...) zł + 25,00 ha * (...) zł + 25,00 ha * (...) zł).

Dalej Organ II instancji wyjaśnił, że kwota kary administracyjnej, zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Odnosząc się do płatności ONW 5 - płatność ONW typ z ograniczeniami strefy I, Organ II instancji wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznanie płatności ONW wynosiła (...) ha. Zgodnie z art. 18 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, mając na uwadze, że limit został już wykorzystany w ramach strefy ONW_7 (pow. deklarowana powyżej 75 ha), płatność ONW nie została przyznana w tym zakresie.

Odnośnie zaś płatności ONW10 - płatność przejściowa ONW strefa nizinna I - Organ II instancji wyjaśnił, że powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznanie płatności ONW wynosiła (...) ha. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, mając na uwadze, że limit został już wykorzystany w ramach strefy ONW 7 (pow. deklarowana powyżej (...) ha), płatność ONW nie została przyznana w tym zakresie.

Sumując, Organ II instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez Organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych i w związku z tym, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. Nr (...) (winno być: "Nr (...)") z dnia (...) listopada 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia (...).03.2021 r., Strona, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od Organu na Jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustawy z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich nalata 2014-2020 - przez jego niezastosowanie w odniesieniu do części działek zadeklarowanych we wniosku i w konsekwencji niezakwalifikowanie do płatności ONW działek zadeklarowanych we wniosku o łącznej powierzchni (...) ha, mimo że płatność ta powinna zostać przyznana;

2. naruszenie art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia (UE) 1307/2013 - przez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów,

3. art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 (Dz.Urz.UE.L nr 181, str. 48) - przez jego niezasadne zastosowanie, skutkujące odmową płatności i zastosowaniem sankcji, podczas gdy płatność powinna zostać przyznana,

4. art. 77 ust. 2 lit. D w zw. z art. 63 ust., 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz.UE.L 347/580) - przez zastosowanie kary administracyjnej w stosunku do Skarżącej mimo braku winy po jej stronie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej przypomniał przebieg postępowania oraz stanowisko Organu II instancji, że prowadzenie przez Skarżącą na zadeklarowanych do płatności działkach plantacji drzewek iglastych wyklucza możliwość przyznania płatności.

Skarżąca przypomniała, że Organ II instancji podkreślił, iż Strona nie prowadzi działalności szkółkarskiej, a zdaniem Organu, tylko prowadzenie takiej działalności stanowiłoby przesłankę do wypłaty. Organ wskazał, że do płatności kwalifikują się jedynie uprawy trwale, rozumiane jako uprawy niepodlegające płodozmianowi, dające powtarzające się zbiory w postaci owoców, a nie w postaci wykopania drzewa i jego sprzedaży bądź w postaci ścinanych gałązek.

Organ powołał się przy tym na art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 640/2014, zgodnie z którym działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa uznaje się za kwalifikujący się obszar, o ile spełnione są następujące warunki: działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze; oraz liczba drzew na kwalifikujący się hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia. Przepis ten określa sytuacje, w których obszar zajęty przez drzewa lub elementy krajobrazu można zaliczyć jako część obszaru działki rolnej. Nie dotyczy on sytuacji, kiedy to drzewa stanowią uprawę.

Według Skarżącej, zawężenie przez organ pojęcia "uprawy trwałej" w stosunku do pojęcia określonego w przepisach (stosowanie go tylko do szkółek, zagajników o krótkiej rotacji oraz sadów owocowych) jest niczym nieuzasadnione i prowadzi do wypaczenia tej definicji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się zbiory, w tym szkółki oraz zagajniki o krótkiej rotacji.

Wskazała przy tym, że definicja zawarta w rozporządzeniu w żaden sposób nie określa, jaki mają mieć charakter pozyskane z uprawy zbiory. W szczególności nie ogranicza zbiorów pozyskanych z roślin zdrewniałych do samych owoców. Należy przyjąć, że zbiory te mogą mieć różny charakter, mogą to być sadzonki, gałęzie czy same rośliny.

Jak wskazała Skarżąca, prezentowana przez Stronę wykładnia art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia 1307/2013 nie jest odosobniona i została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 740/20, w którym czytamy: "Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem Strony, że jeżeli szkółka może dawać powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładanie to samo należy odnieść do plantacji drzewek przeznaczonych do wycięcia, albowiem w miejscu drzewka wyciętego pojawia się nowo posadzone drzewko, które również stanowi "powtarzający się plon ".

I dalej: "Tym bardziej zdaniem Sądu za powtarzający się plon należałoby uznać również same gałęzie pozyskane/odcięte od żywych drzewek, przeznaczone dla celów dekoracyjnych, szczególnie gdy takie drzewko w dalszym ciągu mogłoby dawać kolejny ("powtarzający się plon ") w postaci następnych gałęzi Powyższy wniosek potwierdza fakt, że w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 2018/1874 z dnia 29.11.2018 (Dz.Urz.UE.L 306/14) wprost wskazano, że plantacje choinek bożonarodzeniowych zaliczają się do upraw trwałych. Przedmiotowe rozporządzenie (dotyczące danych dotyczących gospodarstw rolnych, które mają być dostarczane na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) 2018/1091) w załączniku nr 1 określa kody informacji statystycznych dotyczących gospodarstw rolnych. Kod CLND 054 dotyczy upraw trwałych, określonych jako "Powierzchnia wszystkich drzew owocowych, wszystkich drzew cytrusowych, wszystkich drzew orzechowych, wszystkich drzew oliwkowych, wszystkich plantacji jagodowych i winnic i wszystkich innych upraw trwałych przeznaczonych do spożycia przez ludzi (np. herbata, kawa lub chleb świętojański) i do innych celów (np. szkółki roślin, plantacje choinek bożonarodzeniowych lub roślin wykorzystywanych do wyplatania i tkania, takich jak rattan czy bambus)". Warto zauważyć, że wszystkie wymienione uprawy mieszczą się w definicji uprawy trwałej z rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, co jest zgodne z zasadą racjonalności ustawodawcy. Różnica polega tylko i wyłącznie na tym, że w tym przypadku ustawodawca pokusił się o przykładowe wskazanie upraw trwałych. Wśród wymienionych przykładów znalazły się też plantacje drzewek bożonarodzeniowych.

Dalej Skarżąca wskazała na karę za różnicę w poglądach prawnych.

Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie organu (zarówno organu, który wydał decyzję, jak i organu II instancji, utrzymującego tę decyzję w mocy) co do kary administracyjnej jest nieakceptowalne. W istocie ukaranie ma miejsce nie za podjęcie próby postępowania nagannego lecz za różnicę w poglądach prawnych.

Jak dalej wskazała, Organ uważa, że dopłaty do powierzchni (...) ha (o której była mowa powyżej) się nie należą. Skarżąca zaś uważa, że prawidłowa wykładania przepisów kończy się wnioskiem, iż dopłaty te należą się. Zadaniem Skarżącej, za taką wykładnię przepisów prawa została ukarana. Tymczasem sporne działki zostały we wniosku oznaczone jako "szkółki" z powodu braku opcji "inne uprawy trwałe" w formularzu, na co Skarżąca wskazała w piśmie tradycyjnym wysłanym w ślad za elektronicznym wnioskiem o przyznanie płatności (w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołuje się nawet na to pismo, a także na późniejsze pismo z (...).09.2019 r.).

Zatem, według Skarżącej, od samego początku organ miał świadomość intencji Skarżącej i tego, że Skarżąca zachowuje się transparentnie, a nie karygodnie.

Jak dalej wskazała Skarżąca, konsekwencją stwierdzenia, że na działki te powinna zostać przyznana płatność, jest odmowa płatności i nałożenie kary administracyjnej.

Zaznaczyła ponadto, że nawet przy przyjęciu, iż wykładnia przepisów dokonana przez organ jest prawidłowa, a ta dokonana przez skarżąca jest błędna - kara administracyjna i tak nie powinna zostać zastosowana. Zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. D rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 (tj.m.in. przestrzegania kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych wynikających ze stosowania sektorowego prawodawstwa rolnego), lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nastąpiło to z winy danej osoby. Ustawodawca wyraźnie uzależnia więc stosowanie kary administracyjnej od zawinienia wnioskodawcy, a trudno mówić o zawinieniu w przypadku stosowania innej wykładni skomplikowanych przepisów unijnych regulujących kwestię płatności bezpośrednich. Kwestia zawinienia poruszona jest też w punkcie 19 preambuły do rozporządzenia (UE) nr 640/2014, gdzie stwierdza się, że "Kary administracyjne na podstawie niniejszego rozporządzenia należy uważać za wystarczająco odstraszające, aby zniechęcić do umyślnej niezgodności.". Funkcją kar jest więc odstraszenie wnioskodawców od wprowadzania organów w błąd w celu uzyskania większych płatności lub pomniejszenia zastosowanych korekt, a nie odstraszanie wnioskodawców od deklarowania działek, które z powodu odmiennej interpretacji przepisów mogą nie zostać do płatności zakwalifikowane.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż podniesionych w skardze.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest decyzja Nr (...) Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia (...).03.2021 r., którą zaakceptował decyzję Nr (...) Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia (...) listopada 2020 r., odmawiającą Skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2019.

Jak wynika z decyzji Organu I instancji, podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm. - w skrócie "ustawa PROW 2014-2020") oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 - dalej "rozporządzenie ONW").

W skardze podniesiono zarzuty m.in. naruszenia § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia PROW 2014-2020 przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezakwalifikowanie do płatności ONW działek zadeklarowanych we wniosku w zakresie grupy upraw "szkółki" o łącznej powierzchni (...) ha, a tym samym naruszenie art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) 1307/2013 przez jego błędną wykładnię pojęcia "uprawy trwałej" polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów.

W konsekwencji zarzuty te determinują kolejne zarzuty skargi co do niezasadnego zastosowania sankcji wobec Skarżącej, tj. naruszenie art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 (Dz.Urz.UE.L nr 181, str. 48) oraz art. 77 ust. 2 lit. D w zw. z art. 63 ust., 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz.UE.L 347/580).

Zatem, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszej grupy zarzutów, w istocie których Skarżąca kwestionuje ocenę prawną ustaleń faktycznych Organu co do kwalifikacji grupy upraw "szkółki" (drzewek bożonarodzeniowych) na zadeklarowanych działach o łącznej powierzchni 101,91 ha, co zdaniem Skarżącej narusza art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) 1307/2013 przez przyjęcie, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów.

Kluczowe więc znaczenie dla oceny spornej materii mają przepisy § 2 rozporządzenia ONW oraz art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia (UE) 1307/2013. Zatem, należy je przytoczyć.

Przepis § 2 rozporządzenia ONW stanowi, że:

1. "Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.".

Istotny jest jednak w kontekście istoty sporu przepis art. 4 rozporządzenia (UE) 1307/2013 - wskazany w § 2 pkt 4 rozporządzenia ONW - który zawiera definicje i powiązane przepisy. Stąd należy przytoczyć te definicje, które znajdują zastosowanie w spornej materii.

W myśl art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) 1307/2013, do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na statusprawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą;

b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;

c) "działalność rolnicza" oznacza:

(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub

(iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy;

d) "produkty rolne" oznaczają produkty - z wyjątkiem produktów rybołówstwa - wymienione w załączniku I do Traktatów, a także bawełnę;

e) "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe;

g) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji;

j) "szkółki" oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia:

- szkółki winorośli oraz podkładek;

- szkółki drzew i krzewów owocowych;

- szkółki roślin ozdobnych;

- komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego;

- szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki.

W świetle przytoczonych definicji kluczowe znaczenie dla oceny, czy zadeklarowane uprawy "szkółek" (tutaj: drzewek bożonarodzeniowych, tj. kaukaskie drzewa iglaste), zawarte są w definicji "upraw trwałych" (stanowiących element użytków rolnych), jest więc ustalenie, czy w roku 2019 drzewka dawały powtarzające się plony i, czy drzewka te uprawiane były w celu ich późniejszego przesadzenia. Są to okoliczności (przesłanki), które muszą wystąpić w stanie faktycznym, by można było przyjąć, że uprawa tych drzewek wchodzi w zakres definicji "uprawy trwałe". Brak jednej z tych przesłanek nie uprawnia do takiego przyjęcia.

W zakresie i kierunku tych przepisów Organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie płatności ONW na rok 2019. Oznacza to, że w pierwszej kolejności powinien był dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy w kontekście tych przepisów prawa materialnego, a następnie dokonać oceny, czy sporna grupa upraw "szkółek" spełniała przesłanki konieczne dla uznania, że dana uprawa "szkółek" wchodzi w zakres przedmiotowy definicji "uprawy trwałej". Natomiast Sąd stwierdził, że w badanej sprawie Organ I instancji wprawdzie powołał rozporządzenie (UE) 1307/2013, jednak definicję "działalności rolniczej" oparł - nie wiadomo z jakich powodów - na przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zaś definicję "upraw trwałych" przytoczył błędnie i w oparciu o tak wadliwie przytoczoną definicję dokonał analizy spornej grupy upraw "szkółek". W takim też stanie prawnym i faktycznym Organ II instancji zaakceptował decyzję Organu I instancji.

Nadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Organ II instancji, nie zgadzając się z twierdzeniem odwołującej Strony, że prowadzi "szkółkę", odniósł się do raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w terminie od (...) lutego do (...) marca 2019 r. w ramach wniosku za rok 2018. Wskazał przy tym, że nie opisano w tym protokole, że stwierdzono zaplecze rozmnożeniowe, ani śladów pozyskiwania materiału szkółkarskiego. Jak wynika z akt badanej sprawy, w pisemnych wyjaśnieniach z dnia (...).09.2020 r. - w wykonaniu wezwania Organu I instancji z dnia (...).09.2020 r. - Strona także wskazywała na przeprowadzoną kontrolę. Jednak akta administracyjne badanej sprawy nie zawierają takiego raportu, ani żadnego innego dokumentu w przedmiocie przeprowadzonych czynności kontrolnych na spornych zadeklarowanych działkach, co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi zweryfikowanie okoliczności istotnych dla oceny spornej kwestii.

Podkreślić zatem należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a następnie sadową kontrolę zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niedochowanie tym obowiązkom stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i w sposób czytelny uzasadnione. Istotną rolę w tym zakresie pełni właśnie uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Poza tym, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Legalność decyzji administracyjnej wymaga bowiem jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze wadliwość decyzji Organu I instancji przez przedstawienie wadliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji, która w żaden sposób nie spełnia funkcji przekonywania, a którą w takim stanie Organ II instancji zaakceptował utrzymując ją w mocy, a nadto, twierdzenia Organu w spornym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach badanej sprawy, Sąd stwierdził, że decyzje Organów obu instancji, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Organu I instancji, nie spełniają wymogów przewidzianych ww. przepisami prawa, czym naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 11 k.p.a. Żadna z tych decyzji nie zawiera bowiem ani pełnego przedstawienia dokonanych przez Organ ustaleń faktycznych sprawy, ani też podstaw prawnych w sposób, które zrozumiale wyjaśniałyby istotę podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy jedynie przytoczyły przepisy, i to w sposób bardzo nieczytelny, jednak nie wyjaśniły dokładnie w aspekcie zastosowanych przepisów prawa materialnego, dlaczego sporne grupy upraw "szkółek" nie stanowią "uprawy trwałej". Inaczej mówiąc, organy nie wykazały, że Skarżąca nie ma racji, zaś okoliczności, na które powołują się obie strony postępowania, tj. czynności kontrolne w zakresie spornych upraw, nie poddają się kontroli sądowej, gdyż akta badanej sprawy nie zawierają takich dokumentów. Wprawdzie raport z kontroli, na podstawie którego polemizują ze sobą obie strony dotyczy czynności kontrolnych przeprowadzonych w terminie od (...) lutego do (...) marca 2019 r. w ramach wniosku za rok 2018, to jednak na jego podstawie można dokonać analizy i wyprowadzić wnioski w spornej kwestii co do charakteru upraw "szkółek". Organ nie może opierać się tylko na ocenie twierdzeń strony skarżącej, jeżeli te wprost zaprzeczają tezie organu, a jeżeli Organ odnosi się do konkretnego dokumentu, który dotyka spornych okoliczności, to dokument ten musi być zawarty w aktach administracyjnych badanej sprawy, gdyż podlega on weryfikacji w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co do zasadności stanowiska organu. Niezależnie od tego, organ zobowiązany jest samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych w zakresie spornych okoliczności, w szczególności tych, które mają przesądzić o racji jednej ze stron toczącego się sporu.

Stąd, Sąd uznał, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż sprawa wymaga w pierwszej kolejności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wobec tego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ - będąc związanym oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. - ustali dokładnie stan faktyczny sprawy w kontekście znajdujących w niej zastosowanie przepisów prawa materialnego, co winno znaleźć oparcie w materiale dowodowym sprawy, a następnie dokona oceny prawnej okoliczności faktycznych występujących w sprawie w aspekcie tych przepisów, co z kolei winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno spełniać wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a., w szczególności winno wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie adekwatnie do ustaleń faktycznych organu, w szczególności w aspekcie spornej materii, które z kolei muszą mieć oparcie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy.

Na podstawie zaś art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. na rzecz Skarżącej w łącznej kwocie (...) zł, obejmującej uiszczony wpis stały od skargi ((...) zł), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (radcy prawnego) w kwocie (...) zł z tytułu zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie (na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa procesowego ((...) zł).

Niniejsza sprawa, wyznaczona na rozprawę, z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, została skierowana i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a podstawą były następujące przepisy: art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 późn. zm.) oraz § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zaś wyroki TSUE - na stronie: https://curia.europa.eu

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.