Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1643509

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 stycznia 2015 r.
I SA/Sz 403/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.).

Sędziowie WSA: Kazimierz Maczewski, Ewa Wojtysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r. nr (...) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Powiatu (...) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w O z dnia 25 października 2013 r. nr (...) ustalająca J W kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 25 października 2013 r. Kierownik Biura Powiatu ARiMR wydał decyzję nr (...), na mocy której ustalona została J W kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości (...) zł. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawca w 2010 r. rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w wariantach 3.1 i 8.3, uzyskując z tego tytułu płatności za lata 2010-2011. W roku 2012 stwierdzone zostało pomniejszenie gospodarstwa strony, potwierdzone później przez wnioskodawcę, który wskazał, iż działki ewidencyjne (...), obręb R przekazał córkom - B S oraz E F. Kierownik Biura Powiatu ARiMR stwierdził w odniesieniu do tych działek, iż ciążące na nich zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało skutecznie przeniesione na nowych posiadaczy gruntów, w związku z czym organ stwierdził zmniejszenie przez wnioskodawcę powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przed upływem tego zobowiązania, z czym odnośne przepisy prawa krajowego (§ 28 ust. 2 pkt 1) lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego) wiążą konieczność dokonania zwrotu płatności uzyskanych do działek objętych zmniejszeniem. Organ I instancji uznał pomoc wypłaconą stronie do tych gruntów za nienależną.

Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji organ II instancji decyzją z dnia

24 stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - dalej zwana: "k.p.a.") uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawierało wady istotne z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego, które nakazywało jego wycofanie z obrotu prawnego. W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż Kierownik Biura Powiatu Agencji w swoich rozważaniach całkowicie pominął kwestię ewentualnego zaistnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, przewidzianych w przepisach wspólnotowych i krajowych, uregulowaną w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, mającym zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2010 r., art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, mającym zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2011 r. oraz § 28 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W opinii Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w postępowaniu organu I instancji powinna zostać przeprowadzona analiza, czy w niniejszej sprawie zaistniała któraś z okoliczności uzasadniających odstąpienie od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, zaś decyzja kończąca to postępowanie powinna zawierać odzwierciedlenie tych analiz, ze wskazaniem na to z jakich względów organ uznał za uzasadnione zastosowanie się do tych regulacji, bądź odmowę ich zastosowania. Jak podkreślił bowiem organ odwoławczy, dla prawidłowego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności koniecznym jest niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie w zakresie ewentualnego zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających odstąpienie od dochodzenia zwrotu wypłaconych środków. Pominięcie tej kwestii może znacząco wypaczyć wynik postępowania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zawarł argumenty merytoryczne odnoszące się do rozstrzygnięcia decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w jego ocenie skarga jest przedwczesna ponieważ uchylenie decyzji organu I instancji oznacza, że w stosunku do strony nie została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął kwestię ewentualnego zaistnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, przewidzianych w przepisach wspólnotowych i krajowych.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydaje się, że w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (LEX nr 1340157).

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wykazał, że organ I instancji dopuścił się uchybień przepisów postępowania. Wydana decyzja przez organ II instancji nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, lecz jest aktem o charakterze procesowym, który nie przesądza o istocie sprawy. Organ II instancji, w gruncie rzeczy, przychylił się do argumentów rolnika zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nakazał organowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy. Dlatego też, z uwagi na taki zakres decyzji, przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być kwestie związane z podjęciem rozstrzygnięcia kształtującego stosunek materialnoprawny, w tym dotyczące istnienia, bądź braku podstaw prawnych do ustalenia tejże kwoty oraz jej wysokości. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny legalności wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. prawidłowości odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle powyższego, niewątpliwie w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor ARiMR prawidłowo uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, prawidłowo też organ odwoławczy sformułował wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując na konieczność dokonania analizy przesłanek przemawiających za odstąpieniem od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Końcowo stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest korzystna dla strony ponieważ uchyla decyzję organu I instancji, w której ustalono kwotę nienależenie pobranych świadczeń, co oznacza, iż na dzień rozpoznania skargi w stosunku do strony nie została ustalona żadna kwota natomiast w ponownie przeprowadzonym postępowaniu mogą zaistnieć okoliczności, które przesądza o odmiennym rozstrzygnięciu.

W konsekwencji, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.