Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2754922

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 23 października 2019 r.
I SA/Sz 394/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Kowalewska.

Sędziowie WSA: Bolesław Stachura (spr.), Elżbieta Woźniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r.

1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu (...) z siedzibą w N. z dnia (...) r. nr (...),

2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego R. B. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor (...) decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika (...) z dnia (...) r. nr (...) odmawiającą przyznania R. B. (dalej: "Rolnik", "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") płatności ekologicznej, o którą ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok (...) do działek rolnych zadeklarowanych w ramach:

1. Wariant: 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji i nakładającą sankcję w wysokości (...) zł;

2. Wariant: 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji i nakładającą sankcję w wysokości (...) zł.

Wskazano, że wyżej wymienione kwoty będą potrącane z płatności realizowanych przez Agencję (...) z E. F. R. G. (EFRG) lub E. F. R. na rzecz R. O. W. (E.) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Jednocześnie odmówiono przyznania Rolnikowi kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok (...). Ponadto ustalono Rolnikowi obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiący zobowiązanie Wariant: 3.1 Uprawy zielarskie w okresie konwersji, podjęte w dniu (...) r. na powierzchnię równą (...) ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu (...) r. wpłynął wniosek Rolnika o przyznanie płatności na rok (...). Wniosek obejmował swym zakresem m.in. płatność ekologiczną (...), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Do wsparcia w powyższym zakresie Wnioskodawca zadeklarował łącznie (...) działek rolnych o łącznym areale (...) ha, w całości z uprawą nostrzyka żółtego, zgłoszonych do płatności w pakiecie 3 (wariancie 3.1) Uprawy zielarskie w okresie konwersji.

Następnie Organ odwoławczy wskazał, że w wykazie producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego na rok (...), sporządzonym i przekazanym w dniu (...) r. (wraz z kolejnymi korektami) Prezesowi Agencji przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego (...) (dalej określaną, jako "JC"), potwierdzona została realizacja pakietu zadeklarowanego we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że w okresie od (...) r. grunty Rolnika zostały poddane kontroli na miejscu w ramach weryfikacji wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Inspektorzy terenowi Agencji ustalili, że uprawa nostrzyka żółtego prowadzona jest jedynie na (...) zadeklarowanych działek rolnych (na działce (...) o deklarowanej powierzchni (...)). Na pozostałych działkach z zadeklarowaną uprawą nostrzyka stwierdzono obecność wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi.

W piśmie z dnia (...) r. Rolnik wniósł zastrzeżenia do ustaleń inspektorów Agencji, wskazując, że w wyniku nadmiernych opadów, jakie trwały od końca maja przez całe lato, nastąpił nadmierny rozrost traw przy niepełnym rozkrzewieniu nostrzyka w pierwszym roku jego uprawy. Inspektor jednostki certyfikującej nie miał zastrzeżeń co do agrotechniki i jednorodności uprawy. Nostrzyk miał być skoszony na początku września i przekazany - jako zielonka - do innych gospodarstw. Po pokosie nastąpił okres nadmiernych opadów, które spowodowały, że nostrzyk odrastał słabiej, albowiem woli klimat bardziej suchy, w odróżnieniu od traw. Zważywszy na istniejący problem ze stwierdzeniem obecności nostrzyka, Wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie powtórnej kontroli na wiosnę, po ruszeniu wegetacji.

W odpowiedzi na powyższe pismo kierownik komórki odpowiedzialnej za kontrole na miejscu w dniu (...) r. przesłał Wnioskodawcy wyjaśnienia, w treści których wskazał, że na wszystkich działkach, na których inspektorzy terenowi stwierdzili obecność mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, stwierdzili jedynie śladowe ilości nostrzyka, zaś w łanie dominowały trawy wieloletnie, w związku z czym nie było możliwe potwierdzenie prawidłowości uprawy zadeklarowanej we wniosku.

Odpowiadając na pismo Wnioskodawcy z dnia (...) r., w którym wystąpił on o ponowne rozpatrzenie zgłoszonych zastrzeżeń, Organ wskazał, że na przeważającej części zakwestionowanego areału stwierdzona została obecność znacznie zachwaszczonych traw wieloletnich. Z uwagi na stwierdzenie obecności nostrzyka w niektórych jego częściach, uprawę zakwalifikowano jako mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W nawiązaniu do pisma Strony wskazano ponadto, iż nostrzyk na działce nie został wysiany w siewie czystym, ale wsiany w prowadzoną uprzednio uprawę wieloletniej mieszanki traw, przy czym inspektorzy terenowi nie sugerowali się deklaracjami z lat poprzednich, ale ocenili stan upraw na dzień kontroli. W odniesieniu do kwestii domniemanego braku możliwości zwalczania chwastów wskazano, iż w gospodarstwie ekologicznym możliwe jest odchwaszczanie metodami mechanicznymi, bądź przy użyciu środków przeznaczonych do stosowania w rolnictwie ekologicznym.

Organ dodał, że w treści sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej z dnia (...) r. inspektorzy, którzy przeprowadzili kontrolę w gospodarstwie Strony, podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w raporcie pokontrolnym, wskazując, że nostrzyk w pierwszym roku po siewie jest rośliną bardzo bujną, o silnych wzrostach w warunkach dużej wilgotności.

W dniu (...) r. Wnioskodawca złożył oświadczenia podpisane przez D. G., H. R. i J. K., którzy stwierdzili, że na działkach Strony prowadzona była uprawa nostrzyka żółtego. W dniu (...) r. Wnioskodawca złożył kopię raportu z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt", przeprowadzonej w dniu (...) r. przez JC (...).

W raporcie inspektor JC wskazał, iż kontroli poddana został uprawa nostrzyka żółtego. W dniu kontroli rośliny znajdowały się w fazie intensywnego wzrostu wegetatywnego a miejscowo także w początkach rozwoju generatywnego, zaś uprawa, jako całość, była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Wraz z powyższym dokumentem złożona została kopia protokołu pobierania próbek na (...) z (...) r., dokumentującego pobranie z działki rolnej (...) (zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr (...)) próbki całych roślin nostrzyka żółtego, o łącznej masie (...) g.

W dniu (...) r. Organ I instancji wydał decyzję, na mocy której odmówił przyznania płatności ekologicznej (...), w tym odmówił przyznania kosztów transakcyjnych, oraz nałożył na Wnioskodawcę sankcje trzyletnie w wysokości (...) zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Organ I instancji odniósł się do wyjaśnień składanych przez Stronę oraz do zapisów rejestru działalności ekologicznej, wskazując, iż Wnioskodawca nie dokonał czystego siewu nostrzyka, ale wsiał tę roślinę (w proporcji (...)%) w przyoraną wcześniejszą uprawę wieloletniej mieszanki traw, bez przeprowadzenia intensywnych mechanicznych zabiegów odchwaszczania. Postępowanie Rolnika ocenił jako nieprawidłowe z punktu widzenia programu rolnictwa ekologicznego, zakładającego - w przypadku nostrzyka żółtego - uprawę w czystym siewie, nie w jakichkolwiek mieszankach. Organ uznał dowody z dokumentów JC z (...) r. za odnoszące się do wniosku z roku (...).

W oparciu o powyższe Organ uznał, iż - zgodnie z ustaleniami poczynionymi w kontroli na miejscu - z całości areału z zdeklarowaną uprawą nostrzyka żółtego do płatności w tym zakresie kwalifikuje się jedynie działka rolna (...) o powierzchni

(...) ha, natomiast dla pozostałego obszaru organ przyjął obecność wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, która to uprawa nie była wspierana w ramach pakietu (...) Jednocześnie Organ I instancji wskazał, iż grunty tworzące działki rolne (...) oraz (...), o łącznym areale (...) ha, były w przeszłości objęte płatnością z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, z późn. zm.). Z sytuacją taką przepis § 15 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego wiąże konieczność zakwalifikowania ich do grupy upraw po okresie konwersji, w związku z czym organ wyodrębnił te działki jako zadeklarowane do płatności w pakiecie 9. (wariancie 9.1) Uprawy zielarskie po okresie konwersji.

Z uwagi na rozmiar stwierdzonej rozbieżności między obszarem zadeklarowanym do wsparcia w ramach obu powyższych pakietów ((...) ha w pakiecie (...) ha w pakiecie 9) i areałem kwalifikującym się do objęcia wsparciem ((...) ha w pakiecie 3 i (...) w pakiecie 9), Organ I instancji zastosował kary administracyjne przewidziane w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

We wniesionym odwołaniu Rolnik wskazał, że prosił o ponowną kontrolę w kolejnym sezonie wegetacyjnym ze względu na niekorzystne warunki pogodowe w trakcie kontroli. Odwołujący się wskazał, iż nie rozumie zastosowanych sankcji i wskazał, że zakupił nasiona nostrzyka, uprawiał glebę, dokonał siewu i starał się utrzymać uprawę w jak najlepszym stanie. Wskazał ponadto, iż Organ I instancji przeinaczył składane przez Stronę wyjaśnienia, uznając słowa o (...) udatności uprawy nostrzyka wysianego w siewie czystym, za informację że nostrzyk stanowił (...)% uprawy.

Organ odwoławczy decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) r. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W pkt 1. wskazał, że wniosek stanowi zapis roszczenia Strony. W ocenie Organu wartość dowodowa tego dokumentu jest - w sytuacji, w której istnieją dowody pochodzące ze źródeł niezależnych od Wnioskodawcy - pomijalna, jako że wniosek odzwierciedla stan pożądany przez Rolnika, natomiast niekoniecznie odpowiadający stanowi faktycznemu, szczególnie z uwagi na jego sporządzenie we wczesnym okresie wegetacji roślin. Zapisy wniosku mają natomiast znaczenie przy określaniu skali rozbieżności między areałem deklarowanym a zatwierdzonym do płatności.

W pkt 2. Organ odwoławczy wskazał, że raport z kontroli na miejscu stanowi dowód o dużej mocy, albowiem odzwierciedla stan faktyczny stwierdzony na wizytowanych działkach w dniu kontroli. Co więcej, dokument raportu był uzupełniony bogatym materiałem zdjęciowym, umożliwiającym ocenę stanu upraw na poszczególnych działkach także w okresie późniejszym. Zgodnie z tym dokumentem z (...) działek rolnych, zadeklarowanych przez Stronę do wsparcia w pakiecie 3, uprawę nostrzyka stwierdzono jedynie na jednej z nich. Na pozostałych (...) w łanie dominowały trawy wieloletnie z silnie zaznaczoną obecnością chwastów, zaś rośliny bobowate drobnonasienne (do których zaliczał się także nostrzyk) stanowiły jedynie element uzupełniający. W efekcie uprawy na wspomnianych (...) działkach zostały uznane za mieszankę wieloletnią traw z wsiewką roślin bobowatych drobnonasiennych.

Następnie Organ odniósł się do wykazu producentów (pkt 3) oraz raportu z kontroli "Ekologiczna uprawa roślin i utrzymanie zwierząt" przeprowadzonej w dniu

(...) r. przez JC (...) (pkt 6), wskazując, że kontrole przeprowadzane przez JC odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez Agencję. Przede wszystkim kontrole JC oparte są o odmienne podstawy prawne niż kontrole Agencji, z czym bezpośrednio wiąże się odmienny ich zakres, a co za tym idzie nieprzekładalność ustaleń poczynionych podczas tych kontroli na wyniki kontroli Agencji. Dalej Organ omówił podstawowy cel działalności jednostek certyfikujących we wskazanym zakresie. Następnie, zważywszy na fakt, iż zastrzeżenia, na jakich oparta została decyzja Organu I instancji i na których opierało się rozstrzygnięcie Organu odwoławczego, które dotyczą kwestii, jakie nie podlegają weryfikacji przez jednostki certyfikujące w zakresie rolnictwa ekologicznego, wskazał, iż dowód w postaci wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym był całkowicie pozbawiony znaczenia dla postępowania. Oznaczało to w ocenie Organu, że w zakresie pokrywającym się z potrzebami informacyjnymi organów Agencji w zakresie weryfikacji wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych - protokoły te stanowiły dowód o całościowo niewielkiej wartości, ponadto były nieweryfikowalne, co również upośledzało ich znaczenie dla postępowań toczących się przed organami Agencji.

Analogicznie i z tych samych przyczyn Organ odwoławczy ocenił znaczenie wykazów producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym.

Organ wypowiedział się także co do korespondencji związanej z zastrzeżeniami, jakie Wnioskodawca miał do ustaleń poczynionych przez kontrolerów Agencji (pkt 4) oraz (pkt 7) rejestru działalności ekologicznej Strony na rok (...) (zdjęcia sporządzone w toku kontroli na miejscu), wskazując, że jedyną formą przygotowania gruntu - zajętego uprzednio przez wieloletnią uprawę traw - do siewu nostrzyka, była orka głęboka, poza którą Rolnik nie wykonywał jakichkolwiek zabiegów zmierzających do zmniejszenia zachwaszczenia. W efekcie - możliwym do zaobserwowania na zdjęciach stanowiących załącznik do raportu z kontroli na miejscu - grunty zadeklarowane do płatności w pakiecie 3 zostały zdominowane przez trawy i chwasty, co - niezależnie od tego, że Wnioskodawca w istocie mógł wysiać na nich deklarowaną roślinę - uniemożliwiało uznanie ich za udatną uprawę nostrzyka żółtego.

Ponadto wskazał, że jakkolwiek Organ zgadzał się z twierdzeniem Strony, iż nostrzyk po pokosie może gorzej odrastać w warunkach wysokiej wilgotności, to udatna uprawa tej rośliny, osiągającej ok. 1 metra wysokości pędu i dość bujne liście, zagłuszała inne rośliny, w tym te niepożądane. Oznaczało to, że trawy oraz chwasty, po sezonie wegetacyjnym nostrzyka, zakończonym - zgodnie z zapisami rejestru działalności ekologicznej - zbiorem dokonanym w pierwszej dekadzie (...) r. powinny być w istotnym stopniu osłabione, a co za tym szło - ich obecność nie powinna utrudniać zaobserwowania wykoszonej uprawy nostrzyka żółtego w dniu kontroli. Logicznym wyjaśnieniem zaistniałego stanu rzeczy było przyjęcie, że nostrzyk został wsiany w przesuszoną (w okresie wiosennym) glebę, w związku z czym miał utrudniony wzrost w pierwszym okresie wegetacji, zaś zabiegi uprawowe przeprowadzone na gruntach, na których od wielu lat prowadzona była uprawa mieszanki traw (w łanie której obecne były trudne do usunięcia chwasty) nie zlikwidowały całkowicie tej starej uprawy, która - mając odmienne wymagania w zakresie stosunków wodnych w glebie - zdominowała łan na działkach Strony.

Odnosząc się w pkt 5. do oświadczeń świadków, Organ odwoławczy, stwierdził, że mają one pomijalne znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy. Żadna ze wskazanych osób nie była biegłym w zakresie rolnictwa, zaś ich wiedza w zakresie oceny prawidłowości prowadzenia uprawy nostrzyka była niemożliwa do zweryfikowania. Organ nie kwestionował tego, że osoby te mogły odnotować obecność rośliny na gruntach Strony, jednakże - zważywszy na ustalenia poczynione w toku kontroli na miejscu, w tym materiał zdjęciowy sporządzony na poszczególnych działkach - nie było możliwe przyjęcie, że był to czysty łan nostrzyka, a jedynie taka uprawa kwalifikowała się do płatności ekologicznej.

W dalszej części decyzji Organ odwoławczy wskazał, że jako obszar, do którego przysługuje płatność ekologiczna, uznać należy całość areału zadeklarowanego, tj. (...) ha, jako że stanowił on obszar zgłoszony, w rozumieniu powyższego przepisu wspólnotowego, niezależnie od pomniejszeń i wykluczeń, jakie należało zastosować w odniesieniu do poszczególnych pakietów / wariantów. Następnie Organ określił wysokości wsparcia w ramach realizacji poszczególnych pakietów, mając na uwadze zastosowaną przez ustawodawcę degresywność stawki w zależności od areału - poprzez wyliczenie średniej stawki płatności w ramach każdego z tych pakietów, uwzględniającej tę degresywność.

Dla Pakietu 3. Uprawy zielarskie w okresie konwersji przyjął powierzchnię deklarowaną: (...) ha, powierzchnię zatwierdzoną: (...) ha. Następnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki nie tylko do odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok (...), ale również do nałożenia sankcji, o których mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014. Organ po przedstawieniu szczegółowych wyliczeń, podał, że kwota kary dodatkowej: (...) zł jest zgodna z ustaloną w decyzji Organu I instancji.

Dla Pakietu 9. Uprawy zielarskie po okresie konwersji przyjął powierzchnię deklarowaną: (...) ha, powierzchnię zatwierdzoną: (...) ha. Również w tym przypadku - w ocenie Organu - zastosowanie winna mieć regulacja art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, nakazująca nie tylko odmowę przyznania pomocy, ale także nakładająca na Stronę karę administracyjną, odpowiadającą wysokości wsparcia jakie przypada na różnicę między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym. Organ po przedstawieniu szczegółowych wyliczeń, podał, że kwota kary dodatkowej: (...) zł jest zgodna z ustaloną w decyzji Organu I instancji.

Organ dodał, że wskazane powyżej kwoty zostaną potrącone z płatności należnych Stronie w okresie 3 kolejnych lat kalendarzowych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, jeśli nie zostanie spłacona w całości przed upływem wskazanego terminu, niespłacona kwota podlega anulowaniu.

W zakresie kosztów transakcyjnych Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności ekologicznej, w związku z czym nie jest dopuszczalne przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Organ dodał, że rozstrzygnięcie to odpowiada odnośnym zapisom decyzji Organu I instancji.

Podsumowując swoje rozważania, Organ odwoławczy stwierdził, że dokonana w ramach postępowania drugoinstancyjnego ocena stanu faktycznego sprawy i odniesienie go do obowiązujących przepisów prawa, doprowadziły go do ustaleń tożsamych z sentencją decyzji Organu I instancji, wobec tego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

We wniesionej skardze Strona podniosła, że Organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę sugestii Skarżącego wnioskującego o powtórną kontrolę w sezonie wegetacyjnym. Strona w kolejnym sezonie wegetacyjnym zebrała nasiona nostrzyka żółtego z kwestionowanego przez kontrolę obszaru uprawy w ilości ok. (...) ton. Skarżący uważał, że w pierwszym roku użytkowania uprawa nostrzyka miała prawo tak wyglądać, tym bardziej, że kontrola była przeprowadzona w końcu listopada. Strona uważała, że organ wydający decyzję powinien uwzględnić jej wnioski w toku postępowania, aby dochować obiektywności wydawanej decyzji. W tym przypadku nie uwzględnił żadnego dowodu przedstawionego przez Skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...) zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy tego, czy zasadnie wykluczono sporne działki z prawa do płatności, uznając, że na gruntach Skarżącego

(z wyjątkiem wskazanej działki rolnej (...) o powierzchni (...) ha) nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy nostrzyka żółtego, lecz obecność wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, która to uprawa nie była wspierana. Przedmiotem sporu są (w istocie) wyłącznie ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji, które po dokonaniu weryfikacji wniosku Strony, stwierdziły rozbieżności pomiędzy jej deklaracjami a stanem rzeczywistym. Organy obu instancji, uczyniły to przede wszystkim powołując się na treść raportu z czynności kontrolnych na miejscu przeprowadzonych w okresie od (...) do (...) r. a także na wyjaśnienia Strony.

W tym miejscu wymaga przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (wyrok NSA z 15 marca 2007 r., II GSK 342/06 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07). Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07).

Jak już wskazano, jako zasadniczy dowód leżący u podstaw wydanego rozstrzygnięcia organy przyjęły raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od (...) do (...) r. uznając, że odzwierciedla on stan faktyczny stwierdzony na wizytowanych działkach w dniu kontroli i uzupełniony jest bogatym materiałem zdjęciowym, który zdaniem organów umożliwia ocenę stanu upraw na poszczególnych działkach także w okresie późniejszym.

Sąd nie zgadza się z powyższym stwierdzeniem.

Istotnie bowiem raport ten został sporządzony w dniach od (...) do (...) r. i rzeczywiście jest udokumentowany obszernym materiałem zdjęciowym. Jednak w po dokładnej analizie powyższego materiału dowodowego, w przeciwieństwie do organu Sąd uważa, że nie posiadając wiedzy specjalistycznej, a być może także w ogóle, na podstawie zgromadzonego w trakcie rzeczonej kontroli materiału zdjęciowego, a co za tym idzie - sporządzonego na jej podstawie protokołu, nie sposób zweryfikować ustaleń które poczynili kontrolujący, a za nimi organy obu instancji.

Sąd zauważa przede wszystkim, iż Skarżący bezpośrednio po otrzymaniu rzeczonego raportu z czynności kontrolnych, dokonanych w dniach (...) do (...) r., składał zastrzeżenia, kwestionując dokonane w jego ramach ustalenia, a jednym z podstawowych argumentów Skarżącego było przeprowadzenie kontroli po okresie wegetacji, kiedy bardzo trudno stwierdzić obecność nostrzyka żółtego.

Analizując sporządzoną dokumentację zdjęciową Sąd uznał, że wbrew stanowisku organu, nie posiadając wiedzy specjalistycznej (a być może w ogóle) nie sposób potwierdzić tezy organów, że na wskazanych przez organy działkach nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy nostrzyka żółtego, lecz obecność wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, a tylko na działce rolnej (...) o powierzchni (...) ha stwierdzono zadeklarowaną uprawę nostrzyka żółtego.

Sąd zauważa, że np. że fotografie (...) i szereg innych przedstawiają fotografowany grunt niemal całkowicie zalany wodą i zdaniem Sądu nie sposób ustalić co pod nią się znajduje.

Co więcej, przeprowadzając analizę materiału zdjęciowego organ nie odwołał się do konkretnych zdjęć. Nie wskazał na których nostrzyk jest, a na których go nie ma. Tymczasem w ocenie Sądu szereg zdjęć działek na których uprawy nostrzyka żółtego nie stwierdzono nie różni się od zdjęć działki rolnej (...) na której stwierdzono uprawę nostrzyka żółtego. Zauważyć bowiem należy, że fotografie działki (...) na której organ uznał uprawę nostrzyka np. (...) nie różnią się od fotografii pozostałych działek. Co prawda na zdjęciach (...) widać niewielkie rośliny o okrągłych liściach, jednak zdjęcia te wykonane zostały w przybliżeniu, inaczej niż szereg pozostałych zdjęć. Nie sposób zatem wykluczyć, że w przypadku takich samych ujęć (zbliżeń) na pozostałych działkach udałoby się uzyskać podobne zdjęcia. Zresztą organy nigdzie w decyzjach nie opisały jak powinien wyglądać nostrzyk w pierwszym roku siewu w okresie poza wegetacją, więc de facto nie wiadomo czy opisane wyżej rośliny to wg organów nostrzyk. W istocie zatem bez wiedzy specjalistycznej nie sposób stwierdzić jak powinien wyglądać nostrzyk w pierwszym roku po okresie wegetacji i czy nostrzyk w pierwszym roku siewu po okresie wegetacji winien być widoczny, a nadto jak powinien wtedy wyglądać, aby uznać jego uprawę za udatną w 100%.

Ponadto bez takiej wiedzy nie sposób też jednoznacznie stwierdzić, czy mimo słabej widoczności nostrzyka (czy też braku jego widoczności) po okresie wegetacji i faktu obecności czy nawet dominacji traw, może on jednak później odrosnąć i w okresie wegetacji zostać uznany za uprawę udatną (na co mogłyby wskazywać wyniki kontroli J. C. z (...) r.).

Nie jest również przekonywujące dlaczego organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził, mimo wniosku Strony - ponownej kontroli na miejscu w okresie wegetacji. Podstawowym uzasadnieniem jej odmowy, było to, że organy przyjęły za wiarygodne ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu w dniach (...) poza okresem wegetacji nostrzyka. Biorąc jednak pod uwagę treść zgłoszonych zarzutów, należy uznać, że przeprowadzenie takiej ponownej kontroli na miejscu mogło okazać się jak najbardziej uzasadnione. Dywagacje organów iż Rolnik wsiał nostrzyk zbyt późno, w nienależycie przygotowaną glebę, nie są oparte o jakiekolwiek źródła na bazie których organy przyjęły - ich zdaniem - prawidłowy tok postępowania tj. sposób i kolejność wykonywania wskazanych zabiegów uprawowych Sąd natomiast zgadza się z organami iż możliwe było odchwaszczanie uprawy nostrzyka również we wskazanych przez organy warunkach - środkami chemicznymi, co zostało wystarczająco wyjaśnione.

Mimo powyższego wyjątku, w przekonaniu Sądu sposób postępowania organów doprowadził w istocie do sytuacji w której zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli. Pozostały bowiem nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu sprawy, których nie sposób usunąć bez wiadomości specjalnych, a być może (jak już wskazywano) nie sposób wyeliminować ich w ogóle.

Dalsze zastrzeżenia budzi też ocena wyników kontroli J. C. z dnia (...) r. Sąd zgadza się, że cel tej kontroli jest inny, ale nie można pominąć jej ustaleń, albowiem przeprowadzono ją w okresie wegetacji nostrzyka, już po przeprowadzonej kontroli z okresu (...) i zgodnie z jej ustaleniami skontrolowano działki będące pod uprawą nostrzyka żółtego. Ustalono w jej ramach m.in., że rośliny są w fazie intensywnego wzrostu wegetatywnego, a w niektórych miejscach widoczne są objawy rozpoczynania rozwoju generatywnego. Pobrano próbkę nostrzyka żółtego do kontroli. Co bardzo istotne sporna uprawa nostrzyka żółtego została opisana jako "uprawa w dobrej kulturze rolnej". Niezależnie od celów kontroli J. C., zdaniem Sądu takie stwierdzenie nie może zostać pominięte przy ocenie sprawy płatności. Taki pogląd wyraził także WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 955/13, wskazując nadto, że co prawda kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego, jednak błędne jest stanowisko organów - pozbawiające wyniki kontroli prowadzonych przez J. C. znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy płatności.

Sąd wskazuje nadto, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 z późn. zm.)" (...) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro Skarżący wykazał i czego nie kwestionuje organ, że kontrola na miejscu została wykonana po okresie wegetacji nostrzyka żółtego, to organ winien udowodnić, że nie ma to wpływu na możliwość ustalenia, że na kwestionowanych działkach nie ma spełniającej wymogi dla uzyskania płatności uprawy nostrzyka żółtego. W tym zakresie zatem, to organ zobowiązany był do jednoznacznego wykazania, że na wskazanych działkach znajduje się wieloletnia mieszanka traw z bobowatymi drobnonasiennymi, a nie nostrzyk żółty spełniający wymogi dla płatności.

W tych samych przepisach (art. 27 ust. 1) ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione.

W nawiązaniu do powyższego uregulowania Sąd zauważa także, że stanowisko organów co do udziału nostrzyka w ocenianej uprawie było niekonsekwentne. W dość nieczytelnych zapisach raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach (...), których w dużej mierze nie sposób rozszyfrować, stwierdzono m.in. iż "Nie stwierdzono roślin z wykazu dla pakietu (płatności?) 3.1. Z kolei w piśmie z dnia (...) r. stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia Strony, Kierownik (...) stwierdził, że na kontrolowanych działkach "stwierdzono śladowe ilości nostrzyka, a dominującą uprawą były trawy wieloletnie". W decyzji organu I instancji powołano się zaś na oświadczenie Skarżącego uznając, że "nostrzyk żółty stanowił (...) uprawy" (str. 3), podczas gdy Skarżący stwierdził jedynie, że nostrzyk w okresie wegetacji "był zadowalający w (...) Zatem oświadczenie Skarżącego nie było identyczne z tym co stwierdził organ na podstawie jego słów. Na organie tymczasem spoczywał obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tak aby stwierdzić czy Skarżącemu przysługuje płatność z tytułu uprawy nostrzyka żółtego.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu ewentualnie i dodatkowo istotne dla wyjaśnienia sprawy może być również twierdzenie Skarżącego zawarte w skardze, iż w kolejnym sezonie wegetatywnym zebrał z objętego kontrolą obszaru ok. (...) ton nasion nostrzyka. O ile Strona jest w stanie udokumentować wielkość zebranego plonu, organowi zaś znana jest przeciętna wydajność uprawy nasion nostrzyka żółtego z hektara, to znając zadeklarowany obszar uprawy organ może ustalić wydajność a co za tym idzie udatność uprawy (o ile ustali, że uprawa była prowadzona wyłącznie w celu uzyskania nasion).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien mieć na uwadze zaprezentowane poglądy Sądu. W ponownym postępowaniu organ wobec braku obecnie zasadności przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie, powinien odnieść się szczegółowo do przeprowadzonych już dowodów w tym okoliczności wynikających z protokołu kontroli przeprowadzonych przez jednostkę certyfikującą, ewentualnie powołać biegłego do oceny dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu, celem oceny czy możliwe jest na ich podstawie stwierdzenie 100% udatności uprawy nostrzyka oraz tego czy występowanie traw na uprawie nostrzyka poza okresem wegetacji wyklucza udatną uprawę nostrzyka, a następnie dokonać oceny zebranych dowodów spełniającej wymogi przewidziane w art. 80 k.p.a. oraz czy daje im wiarę ewentualnie - wskazać przyczyny, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania na które składa się (...) zł tytułem uiszczonego, należnego wpisu od skargi.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.