I SA/Sz 159/18, Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Obowiązek uwiarygodnienia zdolności do zapewnienia niezbędnych środków dla realizacji projektu. Skutki częściowego uwzględnienia protestu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2487550

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r. I SA/Sz 159/18 Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Obowiązek uwiarygodnienia zdolności do zapewnienia niezbędnych środków dla realizacji projektu. Skutki częściowego uwzględnienia protestu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Wojciechowska, Elżbieta Woźniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 9 lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 4 sierpnia 2017 r. P. S. złożyła wniosek nr (...) o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Budowa i uruchomienie na terenie (...) nowoczesnego zakładu produkcji mebli przez firmę (...) sp. z o.o. wraz z wdrożeniem nowych technologii celem wprowadzenia na rynek innowacyjnych produktów" w ramach konkursu (...) ogłoszonego przez Zarząd Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z.

2014 - 2020 (dalej: "IZ ").

W piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. IZ poinformowała Wnioskodawczynię, że złożony przez nią projekt został oceniony negatywnie i nie podlega dalszej ocenie ze względu na niespełnienie następujących kryteriów oceny merytorycznej I stopnia:

2.2. Możliwość oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności);

3.2. Zdolność finansowa (kryterium wykonalności);

3.5. Opłacalność realizacji projektu (kryterium wykonalności).

W dniu 27 grudnia 2017 r. do IZ wpłynął protest, w którym Wnioskodawczyni wskazała, że nie zgadza się z negatywną oceną projektu i wykluczeniem z dalszej procedury oceny. We wniesionym proteście Spółka wskazała ww. kryteria wyboru projektów, z których oceną się nie zgodziła.

Odnośnie do oceny kryterium 2.2 Wnioskodawczyni wykazała błędy i uchybienia w ocenach obu ekspertów. Za nierzetelną ocenę uznała fakt, że wskazane w Biznes Planie dane i źródła eksperci zignorowali, a jednocześnie nie zakwestionowali ich poprawności. Nie zwrócili również uwagi, że żaden z dokumentów konkursowych nie nakładał obowiązku na Wnioskodawczynię, aby dane takie obligatoryjne zawrzeć (Wnioskodawczyni je zawarła). Ponadto, przywołanie raportu KPMG wskazywało na brak przeczytania choćby podsumowania raportu. Kwestionowanie poprawnych zapisów listu intencyjnego z (...), doszukiwanie się powodów odrzucenia wniosku, wybieranie części zdania związanego z patentowaniem do kwestionowania wiedzy wnioskodawcy, pomijając fakt, że w pierwszej kolejności pisano o zastrzeżeniu wzoru, zarzucanie spółce prowadzenia działalności od stycznia 2016 r., choć regulamin nie zabrania startowania nawet spółkom w rejestracji i inne wskazane odpowiedzi na uzasadnienie negatywnej oceny, zdaniem Wnioskodawczyni wskazywały, że eksperci oceniający to kryterium zrobili to albo w dużym pośpiechu, albo z niewiadomych przyczyn szukając na siłę powodów odrzucenia lub po prostu nie mieli odpowiedniej wiedzy i przygotowana do prowadzenia oceny.

Odnosząc się do oceny kryterium 3.2. Wnioskodawczyni wskazała błędy i uchybienia w ocenie obu ekspertów. Za nierzetelną ocenę uznała fakt m.in, że załączony do wniosku załącznik w postaci Oświadczenia (...) Banku Ś. S.A. nr (...)/2017 z dnia 27 lipca 2017 r. informującego, że "(...) Bank Ś. jest zainteresowany rozpatrzeniem wniosku o udzielenie kredytu inwestycyjnego"

na realizację projektu nie został przez ekspertów zauważony. Stwierdzenia, że dobrze by było aby Wnioskodawczyni załączyła promesę banku, świadczą o braku znajomości realiów rynkowych przez ekspertów i nieznajomości zapisów Regulaminu. Ponieważ Wnioskodawczyni przeprowadziła przy aplikowaniu rozmowy z bankami to uznała, że może zadeklarować, iż promesa na taką wysokość dla takiej inwestycji kosztowałaby ok (...) zł. Ponadto wskazała, że wymaganie od Wnioskodawczyni umów z odbiorcami w sytuacji, gdy spółka uzależnia inwestycję od uzyskanego dofinansowania a Regulamin tego nie wymaga, dowodzi po raz kolejny, że eksperci nie mają odpowiedniej wiedzy i przygotowana do prowadzenia oceny.

W odniesieniu do oceny kryterium 3.5 opłacalność realizacji projektu Wnioskodawczyni po wymienieniu, opisaniu i ustosunkowaniu się do błędów popełnionych przez pierwszego i drugiego eksperta, wskazała, że jej zdaniem wszystkie elementy wymienione w ww. kryterium zostały określone w sposób zgodny ze wskazówkami i założeniami analizy określonymi we wzorze analizy finansowej.

W ocenie Wnioskodawczyni zastanawiający jest fakt, że ekspert 1 nie wykazał błędów w zakresie poszczególnych punktów analizy finansowej.

Wobec powyższego, zwróciła się o przywrócenie wniosku do dalszej oceny.

Zarząd Województwa nie uwzględnił protestu, o czym Spółka została poinformowana w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. Organ w swoim rozstrzygnięciu odniósł się w pierwszej kolejności do Kryterium 2.2. Możliwość oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności) i wskazał, że oceniając wniosek aplikacyjny w tym zakresie, eksperci uznali, iż nie spełnia on przedmiotowego kryterium. Następnie po przytoczeniu fragmentów wypowiedzi każdego eksperta oraz stanowiska Wnioskodawczyni w odniesieniu do poszczególnych argumentów ekspertów, organ wskazał, że eksperci oceniając wniosek, nie postawili wyraźnych zarzutów do opisów zawartych w projekcie w kontekście ich poprawności, mieli natomiast poważne zastrzeżenia do wniosku odnośnie wiarygodności założeń oraz źródeł danych, na podstawie których dokonywane są analizy i tworzone opisy, co w konsekwencji doprowadziło do wyciągania negatywnych wniosków odnośnie rzetelności

- dokładności, z jaką opisy odzwierciedlają każdy z aspektów poszczególnych elementów projektu.

Organ po przytoczeniu opisu i uzasadnienia założeń przyjętych dla wyliczeń wartości przychodów, stwierdził, że na podstawie wskazanych danych przedsiębiorca oszacował przyszłe możliwości produkcyjne oraz ich zapotrzebowanie na rynku. Weryfikacja polegała na doborze odpowiedniej wielkości mebli (dedykowane dzieciom) oraz udział procentowy konsumentów w wieku poprodukcyjnym. Organ uznał, że wszystkie pola we wniosku są wypełnione w taki sposób, że dają możliwość oceny merytorycznej wniosku. Jakość przedstawionych dokumentów (dokumentacji projektowej) pozwalała na dokonanie tej oceny. W opinii Zarządu, negatywna ocena i uzasadnienia przedstawione przez ekspertów są niedokładne, ogólnikowe i niewystarczające do podważenia argumentów Wnioskodawczyni, które wskazują na to, że projekt spełnia kryterium 2.2 Możliwość oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności).

Następnie, w odniesieniu do kryterium 3.2. Zdolność finansowa organ przedstawił stanowiska dwóch ekspertów, którzy uznali, że wniosek nie spełnia ww. kryterium oraz przytoczył argumenty Wnioskodawczyni i wskazał, że formalnie źródła finansowania zostały określone właściwie, określono podstawowe parametry kredytów i pożyczek, jednakże uzasadnione wątpliwości budziło pytanie, czy wobec całkowitej wartości wynoszącej (...) zł, sytuacja ekonomiczna Wnioskodawczyni daje gwarancję realizacji przedsięwzięcia w terminie określonym we wniosku o dofinansowanie. Istotnie nie ma pewności jak (czy) projekt będzie finansowany przed otrzymaniem refundacji (kredyt (...) zł) oraz jak (czy) będzie finansowana część projektu nieobjęta dofinansowaniem (kredyt obrotowy na VAT). W dokumentacji aplikacyjnej nie wskazano jednoznacznie wiarygodnych źródeł finansowania projektu, dotyczących zarówno całkowitej wartości wydatków kwalifikowalnych, jak również całkowitej wartości wydatków niekwalifikowanych. Przedstawione sprawozdania finansowe oraz załączone oświadczenie (...) Bank Ś. S.A. z dnia 27 lipca 2017 r. na prośbę Wnioskodawcy trudno uznać, jako gwarancję zapewnienia niezbędnych środków finansowych do realizacji projektu. Z oświadczenia Banku (którego nie należy utożsamić z promesą bankową) wynika jedynie jego niewiążące zainteresowanie rozpatrzeniem wniosku o udzielenie kredytu inwestycyjnego i obrotowego na realizację planowanego przedsięwzięcia, nie stanowi ono w żaden sposób przyrzeczenia kredytu.

W opinii IŻ projekt rzeczywiście cechuje duże ryzyko, w związku z brakiem jasnego zapewnienia finansowania całkowitych kosztów projektu, brakiem jasnego zapewnienia środków finansowych do utrzymywania projektu w okresie trwałości. Dodatkowo zwróciła uwagę, że wartość Cashflow zdyskontowanego w okresie P2 (w 2021 r. - prawdopodobnie spowodowana zmianą stanu pozycji bilansowych (zapasów, należności i zobowiązań krótkoterminowych, z wyjątkiem kredytów i pożyczek)) jest niepokojąca. Przedstawiony plan finansowy wskazywał na to, że planowana inwestycja jest kosztochłonna. Poza tym, relacja rotacji zobowiązań (w dniach) w stosunku do rotacji należności (wobec 15 dniowej rotacji zapasów) będzie mieć w rzeczywistości znaczący wpływ na zachowanie płynności bieżącej. Dlatego też Wnioskodawca będzie pod presją zapewnienia coraz większej ilości środków obrotowych. Odnośnie do rachunku zysku i strat IŻ dodała, że wykazywanie przez Wnioskodawcę zysku w rachunku zysków i strat nie oznacza jednoznacznie, że przedsiębiorstwo jest w dobrej kondycji finansowej (standingu), co następnie IZ uzasadniła. IŻ uwzględniła informację Wnioskodawczyni, że "w branży meblarskiej występują kolekcje mebli na poszczególne lata. W związku z powyższym można przyjąć, że elementy sezonowości występują na rynku". Zdaniem IZ zastanawiający był również szybki i konsekwentny spadek rentowności inwestycji w okresie referencyjnym. Ponadto, IZ podkreśliła, że pomysł wprowadzenia na rynek nowego produktu "Mebel o podniesionym poziomie walorów użytkowych oraz higienicznych" wydaje się atrakcyjny, jednakże, że dla każdego przedsiębiorstwa, proces wdrażania nowego produktu na rynek, zwykle wiąże się z ogromnymi nakładami finansowymi, których jak wynika z planu finansowego Wnioskodawczyni nie posiada wystarczająco.

IZ zauważyła znaczący udział pozycji "Usług obcych" (świadczonych poprzez zewnętrznych dostawców towarów lub usług) w Planie kosztów, które są w rzeczywistości trudne do sterowania przez Wnioskodawczynię. Żadna umowa

(z firmą zewnętrzną świadczącą usługi obce lub podwykonawcami) nie gwarantuje prognozowanego poziomu tychże kosztów na dłuższą metę.

IZ dodała, że także oświadczenie Wnioskodawcy (Biznes plan pole (...), Wniosek sekcja H), że "W ramach realizacji projektu planuje się budowę elementów odnawialnych źródeł energii oraz rozwiązań związanych z ochroną środowiska" nie zostało odpowiednio odzwierciedlone w planie finansowym lub w planie wydatków.

W ocenie IZ powyższe okoliczności świadczą o tym, że przesłanki przyjęte w przedstawionym planie finansowym nasuwają poważne wątpliwości, czy Wnioskodawczyni zapewni niezbędne środki finansowe do realizacji projektu w zakresie przedstawionym w dokumentacji aplikacyjnej. Tym samym istnieje wątpliwość czy sytuacja ekonomiczna Wnioskodawczyni daje gwarancję realizacji przedsięwzięcia w terminie określonym we wniosku o dofinansowanie. Argumentacja i zarzuty Wnioskodawczyni w kierunku jakości oceny ekspertów wyrażone w proteście nie zmieniają oceny stanu faktycznego, przedstawionego przez Wnioskodawczynię w załączonej dokumentacji aplikacyjnej.

Według IZ wątpliwości ekspertów w powyższym zakresie są ewidentnie uzasadnione. Stąd też - biorąc pod uwagę przedstawione dane finansowe dotyczące zarówno kosztów inwestycji jak i kondycji finansowej Wnioskodawcy - w pełni uzasadniona była negatywna ocena ww. kryterium wykonalności. Oceny dokonanej przez ekspertów nie podważają zarzuty przedstawione przez Wnioskodawcę w proteście. Na poparcie swojego stanowiska IZ odwołała się do postanowień Regulaminu konkursu.

W zakresie kryterium 3.5. Opłacalność realizacji projektu (kryterium wykonalności), IZ po przytoczeniu ocen przedstawionych przez dwóch ekspertów, którzy uznali, że nie spełnia on ww. kryterium oraz stanowiska Wnioskodawczyni, wskazał, że projekcja spodziewanego przychodu oraz kosztów związanych z oferowaniem na rynku produktu/usługi wytworzonego w wyniku realizacji projektu, nie bazuje na racjonalnych i realistycznych przesłankach (w kontekście strategii, zamiarów oraz oczekiwania i potrzeb klientów oraz rynku odzwierciedlonych w dokumentacji aplikacyjnej). Nie bez znaczenia jest informacja Wnioskodawczyni, iż główną barierą wejścia nowego przedsiębiorstwa na rynek jest konieczność dużej inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego wraz z parkiem maszynowym (tzn. ponoszenia sporych kosztów). Problemem może być również znalezienie w miarę szybko po zakończeniu inwestycji kontrahentów oraz może pojawić się problem dla nowego podmiotu ze znalezieniem zarówno kadry zarządzającej jak i niezbędnych pracowników do procesu produkcji, W przypadku problemu ze znalezieniem pracowników nie będzie możliwe funkcjonowanie zakładu produkcyjnego, co wpłynie na obniżenie potencjału produkcyjnego zakładu, tzn. niepewność spodziewanego przychodu. Wobec powyższego, IZ uznała, że projekt nie spełnia kryterium 3.5 Opłacalność realizacji projektu.

Podsumowując IZ stwierdziła, że z przedstawionego planu finansowego wynika, że Wnioskodawczyni nie posiada niezbędnych środków finansowych do realizacji projektu. Sytuacja ekonomiczna nie daje gwarancji realizacji przedsięwzięcia w terminie określonym we wniosku o dofinansowanie. W dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawczyni nie wskazano wiarygodnych źródeł finansowania projektu, dotyczących zarówno całkowitej wartości wydatków kwalifikowalnych, jak również całkowitej wartości wydatków niekwalifikowanych. Dokumenty potwierdzające otrzymanie zewnętrznego finansowania projektu Wnioskodawczyni byłaby zobowiązana przedstawić przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, przy czym dołączenie ww. dokumentów do dokumentacji aplikacyjnej musi mieć wpływ na ocenę projektu. Załączone do protestu zaświadczenie banku nie stanowi zobowiązania Banku do udzielenia kredytu, a ma charakter wyłącznie informacyjny. Źródła finansowania projektu w postaci gotówki nie są potwierdzone żadnymi dowodami. Istnieją poważne wątpliwości czy Wnioskodawczyni zapewni środki finansowe do utrzymania trwałości.

Wątpliwości budziła również "strategia marketingowa" przedstawiona w Biznes planie (cena, sprzedaż, dystrybucja i promocja produktów), a proces wdrażania nowego produktu na rynek wiąże się z ogromnymi nakładami finansowymi, które jak wynika z planu finansowego (Bilans i RZiS) są nieadekwatne do zakładanej inwestycji. Ponadto niewiele wiadomo jak będzie finansowana część projektu nieobjęta dofinansowaniem

(w tym wydatki niekwalifikowane). Doświadczenie menadżerskie wskazane w proteście jest cenne, ale niewystarczające, albowiem wprowadzenie na rynek nowego produktu to proces długotrwały i wymagający szczegółowego planowania działań, w tym dokonywania stosownego montażu finansowego przedsięwzięcia. Wobec powyższego wątpliwości ekspertów, co do zdolności finansowej Wnioskodawcy są uzasadnione, a argumentacja przedstawiona w proteście nie jest poparta wiarygodnymi dowodami.

Zarząd nie zgodził się z zarzutem, jakoby ocena wniosku o dofinansowanie prowadzona była przez ekspertów w sposób niechlujny, pobieżny i szybki. Stwierdził, że w sprawie nie doszło do żadnej dowolności interpretacyjnej lub do nierównego traktowania Wnioskodawców. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdził, że przywrócenie wniosku do ponownej oceny jest niemożliwe, gdyż nie spełnia on wszystkich kryteriów ocenianych w tej części oceny. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów ocenianych w tej części oceny skutkuje negatywną oceną projektu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Spółka zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie prawa poprzez:

1)

naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, dalej: "ustawa wdrożeniowa") - wobec nierzetelnej oceny projektu i błędnego przyjęcia, iż projekt nie spełnia Kryteriów oceny merytorycznej I stopnia;

2)

naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - wobec nierzetelnej oceny projektu i błędnego przyjęcia, że projekt jest przygotowany niezgodnie z Regulaminem konkursu (...) (dalej: "Regulamin konkursu");

3)

naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - wobec nierzetelnej oceny projektu i błędnego przyjęcia, iż w ramach projektu Skarżąca nie wskazała we wniosku o dofinansowanie wiarygodnych źródeł finansowania.

Wobec powyższego, Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Instytucji Zarządzającej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu należy przede wszystkim wskazać, że ocena przedmiotowego wniosku dokonywana jest w oparciu o ustawę wdrożeniową oraz Regulamin ww. Konkursu. Natomiast złożony wniosek (wraz z załącznikami) jest jedynym dokumentem podlegającym ocenie. O tym czy projekt zostanie wybrany w konkursie decyduje treść wniosku.

Kontrolując legalność oceny projektu dokonanej przez IZ, jak również legalność jej działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z dnia 9 lutego 2018 r., stwierdzić należy, że nie naruszyła ona prawa.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to czy ocena złożonego projektu została przeprowadzona rzetelnie oraz czy IZ prawidłowo, zgodnie ze stosownymi procedurami rozpoznała protest. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z dokonaną negatywną oceną projektu z uwagi na niespełnienie następujących kryteriów merytorycznych I stopnia:

- 3.2. Zdolność finansowa (kryterium wykonalności),

- 3.5 Opłacalność realizacji projektu (kryterium wykonalności).

Przy czym zauważyć należy, że Zarząd w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił jeden z zarzutów podniesionych w proteście i ocenił projekt pozytywnie w odniesieniu do kryterium 2.2 Możliwość oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności).

Na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, ogłoszenie o konkursie, co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem naboru wniosków o dofinansowanie projektu.

W ust. 2 tego artykułu ustawodawca wymienił jakie w szczególności elementy regulamin powinien określać.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zwróciła się o dofinansowanie jej projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z., czyli w drodze ogłoszonego konkursu. Instytucją organizującą konkurs była Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z., której funkcję pełni Zarząd Województwa. IZ ogłaszając konkurs nr (...), podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła na swojej stronie internetowej również Regulamin konkursu, określający m.in. procedurę wyboru projektów. Zgodnie z Regulaminem konkursu złożona dokumentacja aplikacyjna podlega ocenie pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów stanowią załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu. Ocenę projektów przeprowadziła Komisja Oceny Projektów (KOP), składająca się z pracowników IZ RPO (...) oraz niezależnych ekspertów.

W toku konkursu IZ wybiera najlepszy projekt, który pozwoli na osiągnięcie w danym programie operacyjnym założonego celu. Podkreślić należy, że oceny przeprowadzane są na podstawie treści wniosku konkursowego oraz załączonej do niego dokumentacji. Opis zawarty we wniosku powinien być rzetelny i przekonujący, poparty sumiennie przygotowanymi dokumentami (np. wynikami przeprowadzonych w danym zakresie badań czy analiz). Wiarygodność i adekwatność dołączonej do wniosku dokumentacji jest również oceniana przez IZ w kontekście okoliczności podniesionych we wniosku.

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających, zasadniczo obciążają stronę wnioskującą.

Zauważyć należy, że zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów jest ograniczony.

Rola sądu sprowadza się do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie IZ zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania, w tym w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4048/17 "określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji".

W orzecznictwie podnosi się również, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt I SA/Go 438/17).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości. Sposób w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku Skarżącej zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Negatywną ocenę kryteriów nr 3.2. i 3.5 przeprowadziło dwóch niezależnych ekspertów. Należy zwrócić uwagę, że eksperci oceniając projekt jako niespełniający kryterium 3.2 zdolność finansowa (kryterium wykonalności), a także kryterium 3.5 opłacalność realizacji projektu (kryterium wykonalności) wskazali co - zgodnie z załącznikiem nr 2 Regulaminu konkursu - podlega ocenie, swoją odpowiedź obszernie uzasadnili, odnosząc się do informacji zawartych we wniosku oraz załączonych do wniosku dokumentów. Przedstawioną przez ekspertów ocenę należy uznać za rzeczową, wszechstronną i odnoszącą się do konkretnych zagadnień. W sposób zrozumiały i jednoznaczny eksperci wskazali na poszczególne braki i niejasności we wniosku. Przeprowadzona ocena projektu nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniających, a także argumenty na jego poparcie.

W złożonej skardze Spółka podważa rzetelną ocenę przeprowadzoną przez ekspertów. Przy czym czyni niezrozumiały zarzut, że w swojej ocenie eksperci nie odnieśli się do oświadczenia banku, zarzucając, że niesłusznie uznali, że wniosek nie spełnił kryterium 3.2 zdolność finansowa z uwagi na brak promesy kredytowej, co skutkowało uznaniem, że Spółka nie podała jednoznacznie wiarygodnych źródeł finansowania projektu.

Według Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w informacji o negatywnym wyniku oceny merytorycznej ekspert wskazał nie tylko na okoliczność braku promesy, ale zaznaczył przy tym, że zgodnie z Regulaminem konkursu Wnioskodawczyni może ją dostarczyć przed podpisaniem umowy. Niemniej to obowiązkiem Wnioskodawczyni jest uwiarygodnienie zdolności do zapewnienia niezbędnych środków dla realizacji projektu, czego w ocenie eksperta nie uczyniła.

Zdaniem Sądu należy podkreślić, że to w interesie wnioskodawcy leży załączenie odpowiednich dokumentów, które w sposób niebudzący wątpliwości będą dowodzić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności. Wybór stosownych dokumentów leży w gestii wnioskodawcy, który musi mieć świadomość, że uzyskanie dofinansowania jest uzależnione od treści złożonego wniosku i załączonej do niego dokumentacji.

W tym miejscu Sąd zauważa, że ocena eksperta jest subiektywna. Każdy ekspert ocenia daną sprawę stosownie do posiadanej wiedzy na dany temat.

W rozpoznawanej sprawie eksperci oceniający wniosek, mieli na uwadze wymogi, które zostały określone w kryteriach, co zostało zaprezentowane w uzasadnieniach wydawanych do przeprowadzonej oceny konkursowej. Nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze co do różnic w przeprowadzonych ocenach, gdyż obaj eksperci oceniali projekt niezależnie od siebie, co w sposób oczywisty doprowadziło do sporządzenia różniących się w szczegółach ocen, a także różniących się w sposobie ich sformułowania.

Ponadto wskazać należy, że również IZ w swoim rozstrzygnięciu odniosła się do tej kwestii, wskazując, że przedstawione sprawozdania finansowe oraz załączone oświadczenie (...) Bank Ś. S.A. nr (...)/2017 z dnia 27 lipca 2017 r. trudno uznać, jako gwarancję zapewnienia niezbędnych środków finansowych do realizacji projektu. Zauważył, że z oświadczenia Banku, którego nie należy utożsamić z promesą bankową, wynika jedynie jego niewiążące zainteresowanie rozpatrzeniem wniosku o udzielenie kredytu inwestycyjnego i obrotowego na realizację planowanego przedsięwzięcia, nie stanowi ono w żaden sposób przyrzeczenia kredytu.

Do tego zagadnienia Zarząd odniósł się także w podsumowaniu, powołując się na stosowne postanowienia zawarte w Regulaminie konkursu, które dotyczyły obowiązku wskazania w jakiej wysokości oraz z jakich zewnętrznych źródeł finansowania wnioskodawca zamierza korzystać, a jako przykład podano kredyt, pożyczkę, leasing, zaliczkę. Ponadto odwołał się do uregulowań dotyczących przedłożenia dokumentów potwierdzających otrzymanie zewnętrznego finansowania. Przy czym IZ - zgodnie z postanowieniami Regulaminu - zaznaczyła, że dołączenie kopii umowy kredytowej, promesy kredytowej do dokumentacji aplikacyjnej może mieć wpływ na ocenę projektu oraz ułatwić ocenę sytuacji finansowej wnioskodawcy.

W ocenie Sądu zarówno ocenę eksperta jak i stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu należy uznać za przedstawione w sposób rzetelny oraz wyczerpujący. W sposób zrozumiały wyjaśniono, że dobór dokumentów i moment ich przedłożenia zależy od wnioskodawcy, ale musi on się liczyć z konsekwencjami, w tym wypadku w związku z przedłożeniem jedynie oświadczenia z banku, Skarżąca powinna brać pod uwagę możliwość, że IZ uzna, iż nie wskazała jednoznacznie wiarygodnych źródeł finansowania projektu i to wobec niewskazania pokrycia wydatków z innych wiarygodnych źródeł.

Należy podkreślić - na co zwróciła uwagę także IZ - że brak przedstawienia promesy kredytowej stanowił jeden z wielu argumentów przemawiających za negatywną oceną kryterium nr 3.2. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca dokonała szczegółowej konfrontacji założeń dotyczących planu finansowego inwestycji z całokształtem zebranych informacji. Za brakiem wykazania zdolności finansowej przez Skarżącą przemawiał nie tylko brak promesy, lecz również porównanie danych ze sprawozdań finansowych Spółki z budżetem całej inwestycji wynoszącym (...) zł, kosztochłonny charakter planowanej inwestycji, relacje przepływów zagrażające płynności finansowej, brak możliwości potwierdzenia dobrej kondycji przedsiębiorstwa w oparciu o dane rachunku zysku i strat (niedookreślona forma płatności), zakładany spadek rentowności inwestycji, obciążenia, ryzyka i koszty związane z koniecznością osiągnięcia przewagi konkurencyjnej, a także znaczący udział pozycji "Usług obcych" (świadczonych poprzez zewnętrznych dostawców towarów lub usług) w Planie kosztów. Zatem z uwagi na poczynione wszechstronne i szczegółowe ustalenia uzasadnione było stwierdzenie IZ, że Skarżąca nie przedstawiła wiarygodnego potwierdzenia sytuacji finansowej dającej gwarancję realizacji przedsięwzięcia w terminie określonym we wniosku o dofinansowanie oraz utrzymywanie projektu w okresie trwałości.

Należy podkreślić, że IZ w sposób sumienny i szczegółowy wypowiedziała się co do każdej kwestii wskazanej przez ekspertów z uwzględnieniem wszystkich zarzutów Skarżącej podniesionych w proteście. Odniosła się do również do poszczególnych kwestii poruszonych przez ekspertów, co świadczy o wszechstronnym i wyczerpującym rozpoznaniu wniosku.

Rekapitulując, wskazać należy, że w rozstrzygnięciu IZ wykazując, że promesa nie stanowi wystarczającego dowodu świadczącego o zapewnieniu niezbędnych środków finansowych do realizacji projektu, przytoczył odpowiednie postanowienia zawarte w Regulaminie (Rozdział 2 Zasady finansowania 2.3 Źródła finansowania projektu pkt 1 i pkt 2), a dotyczących m.in. dokumentu, który należy dołączyć do wniosku w celu uwiarygodnienia sytuacji finansowej strony. Wobec powyższego nie można zarzucić ekspertom czy Zarządowi WZ braku znajomości treści Regulaminu czy jego niezrozumienia. IZ powołując się na stosowne postanowienia Regulaminu uczynił to adekwatnie do omawianej kwestii, wyciągając prawidłowe wnioski. Zatem za bezpodstawny należy uznać zarzut, że IZ błędnie przyjął, że projekt jest przygotowany niezgodnie z Regulaminem.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia prawa polegający na braku wezwania o uzupełnienie wniosku. Wskazać bowiem należy, że IZ przytaczając stosowne uregulowania zawarte w regulaminie dotyczące poprawy/aktualizacji dokumentacji aplikacyjnej i złożenia przez wnioskodawcę wyjaśnień, stwierdziła, że nie mają one zastosowania w przypadku Spółki. Organ wyjaśnił bowiem, że dojdzie do wystąpienia zasadniczej modyfikacji wniosku jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty, przedstawione w odpowiedzi na wezwanie Instytucji Zarządzającej wpłyną na zmianę oceny spełniania danego kryterium. W zakresie kryteriów nr 3.2. - Zdolności finansowa i nr 3.5. - Opłacalność finansowa projektu IZ wskazała szereg ogólników, braków lub niejasności dokumentacji aplikacyjnej, które nie były możliwe do uzupełnienia bez istotnej ingerencji w zasadniczą treść wniosku, co wykluczało wezwanie Spółki do ewentualnej poprawy dokumentacji lub złożenia wyjaśnień.

W ocenie Sądu słusznie zauważyła IZ w odpowiedzi na skargę, że nie stanowiła żadnego przejawu niekonsekwencji w działaniu IZ pozytywna ocena kryterium 2.2 (Możliwość oceny merytorycznej wniosku - kryterium administracyjności) przy jednoczesnym podtrzymaniu negatywnej oceny kryteriów wykonalności nr 3.2 i 3.5. Po dokonanej analizie IZ stwierdził, że wszystkie pola we wniosku są wypełnione w taki sposób, że dają możliwość oceny merytorycznej wniosku, co stanowiło istotę kryterium administracyjności 2.2. Skoro inne zadania i znaczenie mają kryteria administracyjności, a inne kryteria wykonalności to zasadnie IZ uznała, że nie doszło do żadnych naruszeń w tym zakresie.

Reasumując wskazać należy, że w ocenie Sądu w toku konkursu prawidłowo przeprowadzono wybór projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena projektu we wszystkich jego punktach została uzasadniona w sposób wyczerpujący i odnosiła się do wymogów zawartych w kryteriach. IZ rozpatrując protest, odniósł się do wszystkich przedstawionych w proteście zarzutów. Ponadto, IZ w sposób obszerny przedstawiła swoje stanowisko w rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu skargi, że IZ wbrew zapisom Regulaminu (procedura wyboru projektów rozdział 7 i środki odwoławcze pkt 7.4.1, 7.4.8) dokonała ponownej oceny projektu zamiast odnieść się do dokonanej oceny ekspertów, wskazać należy, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, rozpatrując protest właściwa instytucja "weryfikuje prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów" oraz na tle jednoznacznego brzmienia art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który odnosi się do - zmaterializowanego w adresowanej do wnioskodawcy informacji, o której mowa w tym przepisie - wyniku procedury odwoławczej inicjowanej protestem oraz do koniecznej treści tejże informacji, która zgodnie z tym przepisem powinna zawierać treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem, a w przypadku nieuwzględnienia protestu, także pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Jakkolwiek faktem jest, że na gruncie art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca operuje konwencją językową, z której w zakresie odnoszącym się do wymogów wskazanej informacji wynika, że może ona zawierać inne jeszcze treści, niż te które wyraźnie zostały wymienione w tym przepisie i uznane tym samym za konieczne.

Zaznaczyć też należy, że uwzględnienie części zarzutów protestu musi być skorelowane z treścią adresowanej do wnioskodawcy informacji o jego nieuwzględnieniu w zakresie, w jakim miałoby się to (również) odnosić do (ewentualnej) zmiany pierwotnej punktacji. Protest nie zostaje bowiem uwzględniony właśnie z tego powodu, że - nawet mimo uwzględnienia części zarzutów - "ponowna weryfikacja prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów" nie wykazała, że dany projekt spełnia jednak wymagane regulaminem konkursu minimum punktowe uzasadniające dokonanie jego wyboru do dofinansowania.

W analizowanym zakresie nie można również tracić z pola widzenie konsekwencji wynikających z ust. 2 i ust. 3 art. 58 ustawy wdrożeniowej, z których wynika, że w przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja może odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę (albo przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy), a ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania poprzez wyjście przez IZ poza zakres rozpoznania protestu mając na uwadze stosowne ww. przepisy ustawy wdrożeniowej jak i regulacje Regulaminu konkursu (rozdział 7 pkt 7.4.1. i 7.4.8.). Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi, postępowanie IZ rozpoznającej protest jak i adresowana do Skarżącej informacja o nieuwzględnieniu protestu, nie była wadliwa.

Podkreślić należy, że w świetle przytoczonej regulacji prawnej Skarżąca miała obowiązek w sposób sumienny wypełnić wniosek, przedstawiając w nim wyczerpujące informacje. Była zobowiązana również starannie przygotować dokumentację, zgodnie z wymaganiami zawartymi w Regulaminie konkursu. Ponadto Skarżąca winna znać postanowienia Regulaminu konkursu, który był opublikowany i dostępny dla wszystkich uczestników konkursu w jednakowym zakresie na stronie internetowej IZ. Na koniec należy podkreślić, że braki złożonej dokumentacji, czy przedłożenie niedostatecznych informacji obciążają wnioskodawcę.

W konsekwencji należy stwierdzić, że stanowisko IZ, która uznała, że wniosek Skarżącej nie spełniał kryterium 3.2. Zdolność finansowa (kryterium wykonalności) i 3.5 Opłacalność realizacji projektu (kryterium wykonalności), jest prawidłowe. Ocena została sformułowana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w szczególności w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu - jest niezgodne z prawem.

Stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skargę do sądu wnosi się wraz z kompletem wskazanej dokumentacji, w oparciu o którą z urzędu a nie na wniosek orzeka sąd.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wskazanych w skardze przepisów, wobec czego, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.