Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2205173

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 20 grudnia 2016 r.
I SA/Rz 815/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Smoleń.

Sędziowie WSA: Małgorzata Niedobylska ( spr.) Grzegorz Panek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych z naruszeniem prawa oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia (...) maja 2016 r. nr (...), w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) przyznającej A. S. (dalej: beneficjentka/skarżąca) płatność na zalesianie gruntów rolnych, z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 czerwca 2006 r. A. S. złożyła w Biurze Powiatowym AR i MR wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2006. We wniosku zdeklarowała do zalesienia działki rolne oznaczone jako "A" o powierzchni 0,73 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 467/3, działkę rolną oznaczoną jako "C" o powierzchni 0,50 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 474/2 oraz działkę rolną oznaczoną jako "B" o powierzchni 1,95 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 552/1. Całą powierzchnię działek oznaczonych jako "A" i "C" oraz część powierzchni tj. 0,76 ha działki oznaczonej jako "B" wnioskodawczyni zdeklarowała do zalesienia na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni, co stanowiło w przeliczeniu 1,99 ha. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r., nr (...) stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu 24 listopada 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie A.S. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego załączono zaświadczenie z dnia 21 listopada 2006 r. z Nadleśnictwa D. potwierdzające ten fakt.

Na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu (...) listopada 2006 r. wydał decyzję nr (...) w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Płatność obejmowała: wsparcie na zalesianie w wysokości 11.157,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 1.492,50 zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, premię zalesieniową w wysokości 2.786,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Płatności przyznane przedmiotową decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W latach 2007 - 2012 A. S. składała wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których wypłacane były kolejne premie pielęgnacyjne i zalesieniowe.

W dniach 26-27 marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę gruntów rolnych zadeklarowanych do zalesienia. W wyniku kontroli wykryto uchybienia dotyczące nachylenia zalesionego gruntu oraz powierzchni całkowitej zalesienia. Kontrola wykazała, że na działce rolnej A, na której strona deklarowała zalesienie na stokach o nachyleniu 12 stopni o powierzchni 0,73 ha stwierdzono nachylenie całej powierzchni kompleksu od 8,60 stopni do 9,30 stopni, natomiast na działce rolnej C, na której strona deklarowała również zalesienie na stokach o nachyleniu 12 stopni o powierzchni 0,50 ha stwierdzono nachylenie całej powierzchni kompleksu od 8 stopni do 8,7 stopni. Dla wyżej wymienionych działek w protokole odnotowano kod pokontrolny ZGR 20 - nieuprawnione korzystanie z płatności wynikającej z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia (nachylenie stoku powyżej 12 stopni). Natomiast w przypadku działki rolnej B uchybienia dotyczyły powierzchni kompleksu leśnego. Powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,76 ha, natomiast powierzchnia zmierzona przez inspektorów terenowych wynosiła 0,48 ha. W protokole dla wyżej wymienionej działki wpisano kod pokontrolny ZGR 5 - zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona.

W ocenie organu w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) nie były organowi znane. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał w dniu (...) maja 2013 r. decyzję nr (...) o stwierdzeniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia (...) listopada 2006 r. z naruszeniem prawa.

W odwołaniu od tej decyzji beneficjentka zarzuciła, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo i zgodnie z planem, co zostało potwierdzone zaświadczeniem o założeniu uprawy leśnej, podpisanym przez leśniczego W. Ś. i nadleśniczego A. P. a także protokołem odbioru zalesienia zadeklarowanych we wniosku działek. Ponadto podniosła, że przeprowadzona kontrola odbyła się bez jej udziału, więc nie miała możliwości zgłoszenia zastrzeżeń, co do prawidłowości dokonanych pomiarów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 875/13 uchylił decyzje organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, uznając, że w sprawie doszło do wadliwego wywiedzenia normy prawnej z treści przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.- dalej: rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r.). Zdaniem organów literalna treść tego przepisu, który uzależnia wysokość wsparcia na zalesienie oraz corocznej premii pielęgnacyjnej od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała zalesiana działka rolna sugeruje, że to na całej powierzchni tej działki musi występować stok o nachyleniu powyżej 12 stopni. W ocenie Sądu jest to rozumowanie błędne, bo zróżnicowanie dopłat ze względu na nachylenie powierzchni działki rolnej, ma za zadanie zrekompensowanie wyższych kosztów związanych z założeniem i pielęgnacją uprawy leśnej. W praktyce zalesiane grunty nie są ukształtowane w sposób jednolity, tj. w ich obrębie mogą występować zarówno powierzchnie, które nie przekraczają swoim nachyleniem 12 stopni, jak i takie, które to nachylenie przekraczają. Wsparcie w podwyższonej wysokości przysługuje więc tym podmiotom, których działki rolne (z punktu widzenia ich przeznaczenia), znajdują się na stoku, przekraczającym nachylenie 12 stopni. Nie należy zatem wiązać tego wsparcia jedynie z tym, czy obszar działki rolnej zakreślonej przez producenta rolnego, ma w całości nachylenie powyżej 12 stopni. Chodzi bowiem o jej położenie na stoku o takim nachyleniu, a nie proste ustalenie, czy cała jej powierzchnia ma odpowiedni kąt. Sąd nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnienie powyższych uwag i ustalenie, czy sporne działki rolne skarżącej są położone na stoku o nachyleniu przekraczającym 12 stopni - w rozumieniu wynikającym z uzasadnienia wyroku, a także dokonanie pomiarów w warunkach umożliwiających wykonanie jak najbardziej precyzyjnych odczytów, ponieważ śnieg zalegający na działkach mógł wpływać na dokładność tych pomiarów.

W związku ze skargą kasacyjną wywiedzioną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 761/14 oddalił tę skargę kasacyjną.

W dniu 4 stycznia 2016 r. pracownicy terenowi przeprowadzili ponowną kontrolę na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie z dnia 20 czerwca 2006 r., tj. na działkach numer 467/3,552/1,474/2 położonych miejscowości Iskań. Z protokołu kontroli wynika, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku tj. 1,99 ha jest większa niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli, która wynosi 1,77 ha (kod nieprawidłowości ZGR 5). Nie był kwestionowany kąt nachylenia działek. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia (...) maja 2016 r. stwierdził wydanie decyzji przyznającej płatność na zalesienie gruntów rolnych z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) z naruszeniem prawa.

Na skutek wniesionego odwołania sprawę rozpoznawał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, nieprawidłowości odnośnie zawyżenia powierzchni zalesionej, które zostały stwierdzone przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2016 r. kontroli uprawy leśnej, stanowią jednoznacznie przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania są na tyle istotne dla sprawy, że mogłaby zapaść decyzja odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia, jednakże z uwagi na to, że decyzja przyznająca płatność na zalesianie gruntów rolnych z dnia (...) listopada 2006 r. została skutecznie doręczona w dniu 1 grudnia 2006 r., zatem upłynął okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za zasadne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzające, że decyzja przyznająca płatność została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że kontrola uprawy leśnej została przeprowadzona w obecności pełnomocnika beneficjentki i w jednoznaczny sposób wykazano, że działka rolna B o zadeklarowanej pierwotnie powierzchni 0,76 ha jest mniejsza i wynosi 0,54 ha, co potwierdza protokół z czynności kontrolnych, jak też dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Kontrola została przeprowadzona w sposób rzetelny, a protokół kontroli nie budzi zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Z uwagi na to, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2016 r. wyniosła 12,43%, to płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy obszaru zatwierdzonego. Wobec tych nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i w oparciu o nowe dowody stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu, zasadnie zostało wznowione postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ uznał też za bezpodstawne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, uznając że materiał dowodowy został zabrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a dokonane rozstrzygnięcia są prawidłowe. Odnosząc się do prawidłowości dokonanych w sprawie pomiarów zalesienia gruntów organ stwierdził, że pomiary te dokonane zostały przez uprawnionych kontrolerów przy użyciu odbiornika GPS, posiadającego certyfikat dopuszczający do przeprowadzenia kontroli terenowych. W trakcie kontroli obecny był pełnomocnik beneficjentki B. S., który podpisem na protokole kontroli potwierdził dane w nim zawarte, nie wnosił też żadnych zastrzeżeń co do ustaleń kontrolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR dodał też, że pomiar powierzchni objętej planem zalesienia nie w leży w kompetencji nadleśniczego, a jego zadaniem jest kontrola udatności uprawy zalesienia, dlatego przygotowanie i wykonanie planu zalesienia, a także zaświadczenie leśniczego potwierdzające wykonanie zalesienia, nie są dowodami przesądzającymi o zalesieniu prawidłowej powierzchni. To na rolniku wnioskującym o przyznanie płatności ciąży obowiązek wskazania rzeczywistej powierzchni działek i to rolnik powinien je starannie zmierzyć przed zadeklarowaniem we wniosku o przyznanie pomocy.

Na powyższą decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który - w jej ocenie - nie ma zastosowania, bo organ błędnie przyjął, że dla przyznania płatności ma znaczenie czy wnioskodawca zadeklarował zbyt dużą powierzchnię (w stosunku do użytkowanego rolniczo) gruntu jako działkę rolną do zalesienia, czy zalesił mniejszy obszar niż deklarowany we wniosku. Obszar zgłoszony przez skarżącą wypełnił dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. bo na dotychczasowych działkach rolnych skarżąca dokonała zalesienia, a obszar zgłoszony nie przekroczył ustalonego. Skarżąca zarzuciła, że obszar zalesienia został ustalony nieprawidłowo, bez wymaganych urządzeń pomiarowych, co oznacza, że kontrola z 4 stycznia 2016 r. została przeprowadzona niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 ust. 1-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.). Skarżąca podniosła, że działała w zaufaniu do organu, bo specjalista służby leśnej, czyli organ lasów państwowych, wykonał plan zalesienia i stwierdził, że działki mają odpowiednią powierzchnię zalesienia. Leśniczy nigdy nie kwestionował prawidłowości zalesienia, dlatego skarżąca nie była świadoma, że cokolwiek jest nie tak. Wątpliwości co do prawidłowości pomiarów wywołuje też różnica między wynikami pomiaru stwierdzonymi podczas kontroli z dnia 26- 27 marca 2013 r. tj. 16,37%, a wynikami pomiaru podczas kontroli z dnia 4 stycznia 2016 r.- różnica 12,43%. Dodała, że nie wskazano, jakie urządzenia stosowano do pomiarów, czy posiadały one certyfikat zgodności. W ocenie skarżącej, nawet jeżeli były nieprawidłowości, to organ powinien uznać, że skarżąca nie ponosi winy za ich zaistnienie, zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia komisji w UE nr 796/2004, zwłaszcza, że skarżąca spełniła przesłanki z § 7,8 i 9 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. i zalesiła całą powierzchnię gruntów rolnych. Ponadto przeprowadzona w 2011 r. kontrola na miejscu, która dotyczyła powierzchni zalesienia, potwierdziła, że wszystko zostało wykonane prawidłowo. Zdaniem skarżącej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było wadliwe i naruszone zostały podstawowe zasady k.p.a, w szczególności nie było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo spełnienie przesłanki nowych okoliczności faktycznych nie wynika z jakichkolwiek dowodów w aktach sprawy, a dokumenty potwierdzające tezę, że powierzchnia zadeklarowana jest większa od powierzchni stwierdzonej, były znane organowi już w dniu 27 marca 2013 r. Skarżąca podniosła też, że nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu płatności, ponieważ działała ona w dobrej wierze, a okres między wypłatą płatności (27 listopada 2006 r.), a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (22 kwietnia 2013 r.) przekracza 4 lata, czyli okres, o którym mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Dobra wiara skarżącej wynika wprost z dokumentacji organu oraz jej twierdzeń, że była nieświadoma występujących nieprawidłowości.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu, prawidłowo uznały organy, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na zalesienie. Zostały bowiem ujawnione nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydawania decyzji przyznającej płatność, lecz nieznane organowi. Tą nową okolicznością faktyczną jest ustalenie, że powierzchnia stwierdzona zalesienia jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej. Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli na miejscu w dniach 26 - 27 marca 2013 r. Te ustalenia były podstawą wznowienia postępowania - postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia (...) kwietnia 2013 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły natomiast ustalenia dokonane podczas ponownej kontroli na miejscu w dniu 4 stycznia 2016 r. nakazanej przez Sąd, podczas której stwierdzono różnicę powierzchni wynoszącą 12,43%. Uzasadniało to zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czyli obliczenie pomocy na podstawie obszaru stwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że skarżąca zalesiła całą działkę, którą do tej pory użytkowała rolniczo - istotne jest, czy zadeklarowała prawidłową powierzchnię jako zalesioną. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu 4 stycznia 2016 r., stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca była powiadomiona o kontroli, reprezentujący ją pełnomocnik brał w tej kontroli udział, lecz nie wnosił żadnych zastrzeżeń ani podczas kontroli, ani po jej zakończeniu. Z akt sprawy wynika, że urządzenia pomiarowe wykorzystywane przez kontrolujących, posiadają odpowiednie certyfikaty zgodności.

Stwierdzone nieprawidłowości odnośnie zawyżenia powierzchni zalesionej niewątpliwie stanowią przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uzasadniają usunięcie decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Jednakże z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że decyzja z dnia (...) listopada 2006 r. przyznająca płatność na zalesianie została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd podziela również zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, odnośnie mocy dowodowej zaświadczenia nadleśniczego w przedmiocie stwierdzenia prawidłowości zalesienia. Rolą nadleśniczego nie jest dokonywanie pomiaru działek, lecz ocena prawidłowości i udatności zalesienia, jego zgodności z planem zalesienia. W trakcie postępowania skarżąca kwestionowała dokonane przez organ pomiary powierzchni i powoływała się na rzekome pomiary przedmiotowych działek dokonane przez geodetę, ale pomiarów tych nie przedstawiła. Przyjąć zatem należy, że pomiary dokonane przez kontrolujących nie zostały skutecznie podważone.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii braku winy skarżącej w zaistnieniu rozbieżności stwierdzonej powierzchni, jej dobrej wiary, a także kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, należy stwierdzić, że nie mogą być one oceniane w tym postępowaniu, które nie dotyczy odzyskania nienależnych płatności.

Niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też postępowania administracyjnego. Kontrolowane decyzje zawierają rozstrzygnięcia zgodne z prawem, są oparte na prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego i należycie uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.