Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721392

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 20 września 2019 r.
I SA/Rz 593/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Popek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym wniosku S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Województwa (.) z dnia (.) lipca 2018 r. nr (.) w przedmiocie odstąpienia od dofinansowania projektu - postanawia - odrzucić wniosek

Uzasadnienie faktyczne

S. wywiodła, za pośrednictwem Zarządu Województwa (.), skargę na uchwałę tego organu z (.) lipca 2018 r. nr (.), którą odstąpiono wobec spółki od dofinansowania i odmówiono podpisania z nią umowy o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych dotyczących produkcji nowego typu oklein bezpiecznych do ochrony produktów wykonanych ze szkła wraz z niezbędnymi do tego celu obiektami kubaturowymi". W skardze spółka zawarła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Z treści skargi i przedłożonych dokumentów wynika, że spółka w marcu 2016 r. wzięła udział w procedurze naboru wniosków o dofinansowanie ww. projektu. Wniosek przeszedł pozytywnie ocenę formalną, ale merytoryczną negatywnie. Po wyczerpaniu trybu odwoławczego spółka wywiodła skargę do tut. Sądu, która została uwzględniona. W toku ponownej procedury uchwałą Zarządu z 12 grudnia 2017 r. projekt został warunkowo wybrany do dofinansowania - dopuszczony do zawarcia umowy. W pismach z 14 i 18 grudnia 2017 r. spółka została wezwana do przedłożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień niezbędnych do zawarcia umowy. Po analizie wezwań uznała, że nie będzie dalej uczestniczyć w postępowaniu, odmawiając ostatecznie 12 lutego 2018 r. dalszej wymiany korespondencji. Opisaną wyżej uchwałą z 4 lipca 2018 r. Zarząd Województwa (...) odstąpił od dofinansowania i odmówił podpisania umowy o dofinansowanie projektu, o czym powiadomiono spółkę w piśmie z 13 lipca 2018 r. Uchwała nie zawierała pouczenia o prawie jej zaskarżenia. Wiosną 2019 r. spółka wymieniła korespondencję z Biurem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw, od którego w piśmie z 18 lipca 2019 r. (otrzymanego 2 sierpnia 2019 r.) uzyskała informację, że może wnieść na ww. uchwałę skargę do sądu administracyjnego i ubiegać się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

W przekonaniu spółki brak pouczenia o prawie zaskarżenia ww. uchwały świadczy o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Brak ten był w jej ocenie wynikiem świadomego działania Zarządu wpisującego się "w cały ciąg bezprawnych działań Zarządu (...) względem spółki".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa (.) wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. W ocenie organu przedmiot skargi nie należy do drogi sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej określanej skrótem "p.p.s.a.", ponieważ uchwała odnosi się do czynności ściśle cywilnoprawnych związanych z odmową złożenia oświadczenia woli w postaci odmowy zawarcia umowy. Zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszczałby możliwość wniesienia skargi. Podstawy takiej nie mógł natomiast stanowić art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej określanej jako "ustawa wdrożeniowa"). Ewentualnie, skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. przedwczesna z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego (wniesienia protestu), gdyby Sąd uznał, że sprawa, której dotyczy skarga, podlega jednak kontroli sądowoadministracyjnej.

Zarząd Województwa (.) wskazał, że po warunkowym wyborze wniosku spółki do dofinansowania w dniu 12 grudnia 2017 r. została ona wezwana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy, zgodnie z postanowieniami § 6 regulaminu konkursu. Ponadto w piśmie z 14 grudnia 2017 r. wezwano ją do wyjaśnienia kwestii dotyczących oceny oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oba wezwania pozostały bez odpowiedzi. W dniu 11 i 26 stycznia 2018 r. ww. wezwania zostały ponowione, ale w piśmie z 12 lutego 2018 r. spółka odmówiła uczestniczenia w dalszej wymianie korespondencji, argumentując podjętą decyzję. Odpowiedź Instytucji zarządzającej na postawione zarzuty została udzielona 27 lutego 2018 r., w którym to piśmie ponownie zwrócono się o uzupełnienie dokumentów i wyjaśnień niezbędnych do podpisania umowy. Wobec braku odpowiedzi w dniu 4 lipca 2018 r. Zarząd, powołując się na § 6 ust. 6 regulaminu konkursu, podjął uchwałę o odstąpieniu od dofinansowania projektu spółki oraz odmowie podpisania umowy, ponieważ spółka nie nawiązała współpracy z Instytucją zarządzającą.

Organ zaznaczył, że uchwała świadomie nie zawierała pouczenia o prawie wniesienia środka odwoławczego, a odmowa podpisania umowy nie stanowiła "negatywnej oceny projektu" w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, od której przysługiwałby protest. Do postępowania w sprawie wyboru projektu zasadniczo przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o przywrócenie terminu nie zasługiwał na uwzględnienie, a z uwagi na to, że został on połączony ze skargą, której przedmiot zaskarżenia nie należy do drogi sądowoadministracyjnej, wymagał odrzucenia jako niedopuszczalny. Ocena wniosku spółki wymagała przy tym szerszej perspektywy na sprawę sądowoadministracyjną jako taką już na etapie rozpoznawania tej kwestii wpadkowej, ponieważ determinować ona będzie całość dalszego postępowania.

Przepisy proceduralne normujące postępowanie przed sądem administracyjnym zawierają regulacje umożliwiające przywrócenie uchybionego terminu procesowego. Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do przypadków niezawinionego niedokonania czynności w postępowaniu sądowym, które może zostać skutecznie zainicjowane albo toczy się. Przywrócenie terminu do dokonania czynności, której dokonać nie można (której dokonanie ocenić należy jako niedopuszczalne w świetle przepisów p.p.s.a.), albo która nie jest połączona z żadnym terminem, bądź gdy uchybienie terminu nie wywołuje negatywnych skutków, nie jest możliwe (art. 86 § 2 i art. 88 p.p.s.a.). Przypadek taki zachodzi m.in. w razie ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, której przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a więc droga sądowa jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wówczas wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia niedopuszczalnej z tego powodu skargi jest także niedopuszczalny.

Spółka ubiega się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, której przedmiotem jest odstąpienie od dofinansowania i odmowa zawarcia umowy. Nie jest bowiem sporne między stronami, że po wyroku tut. Sądu z 29 sierpnia 2017 r. I SA/Rz 381/17 (a więc wyczerpaniu procedury odwoławczej, o której mowa w przepisach rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej), wniosek spółki został wybrany do dofinansowania. Przeszedł więc pozytywnie ocenę merytoryczną. Instytucja zarządzająca przystąpiła do etapu zawierania ze spółką umowy o dofinansowanie projektu, a z uwagi na nieprzedłożenie przez nią żądanych dokumentów i wyjaśnień odstąpiła od dofinansowania projektu i zawarcia umowy.

Postępowanie regulowane ustawą wdrożeniową nie jest postępowaniem administracyjnym (zob. art. 50, art. 67 ustawy wdrożeniowej), a rozstrzygnięcia w nim podejmowane nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została przewidziana w ścisłe określonych przypadkach, o których mowa w przepisach art. 61 ustawy wdrożeniowej. Wynika z nich, że skargę można wnieść zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. na:

1) nieuwzględnienie protestu,

2) negatywną ponowną ocenę projektu,

3) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia.

Żadna z tych sytuacji nie zachodziła w przypadku spółki, ponieważ jej skarga w tym zakresie została przez tut. Sąd rozpoznana w sprawie o sygn. I SA/Rz 381/17, a wcześniej Instytucja zarządzająca rozpoznała protest. Po wydaniu wyroku w tej sprawie procedura dofinansowania projektu spółki przesunęła się na kolejny etap, kompletowania dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy i jej podpisania, zgodnie z wymaganiami § 6 regulaminu konkursu. Na tym etapie Instytucja zarządzająca mogła wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do zawarcia umowy (art. 37 ust. 3a pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia, określa regulamin konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 6a i 10 ustawy wdrożeniowej). Umowa może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 (art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W świetle powyższego Sąd uznał, że w okolicznościach takich, jak w postępowaniu przed Instytucją zarządzającą, nie mogły znaleźć ponownego zastosowania przepisy z rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej - procedura odwoławcza. Odstąpienie przez Zarząd Województwa (...) od dofinansowania projektu i zawarcia umowy, z przyczyn podanych w uzasadnieniu uchwały z 4 lipca 2018 r., nie jest sprawą, którą można by zakwalifikować jako "negatywną ocenę projektu", o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Projekt spółki oceniono bowiem ostatecznie pozytywnie. Brak było podstaw do stosowania do zaskarżonej uchwały wymagania określonego w art. 45 ust. 5 albo 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, tj. zawarcia w niej pouczenia o środkach zaskarżenia (proteście albo skardze). Podejmowane przez Zarząd (Instytucję zarządzającą) czynności zmierzające do zawarcia umowy nie dotyczyły ponownej oceny wniosku, która zakończyła się dla spółki pozytywnie już wcześniej. Miały one charakter cywilnoprawny, związany z przygotowaniem umowy. Rezygnacja z doprowadzenia do złożenia oświadczeń woli (zawarcia umowy) wyrażona w zaskrzonej uchwale nie miała charakteru administracyjnoprawnego (aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.), a wobec braku regulacji szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. powalającej kontrolować taki przejaw aktywności Instytucji zarządzającej przez sąd administracyjny na podstawie ustawy wdrożeniowej, skarga na taką uchwałę musi zostać uznana za niedopuszczalną. Skoro zaś przepisy nie przewidują możliwości wniesienia skargi na taką uchwałę (brak kognicji sądu administracyjnego w zakresie procesu zawierania umowy pomimo pozytywnej oceny projektu, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2015 r. sygn. II GSK 3159/15 oraz z 4 września 2018 r. I GSK 2771/18, opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to znaczy, że brak jest w przepisach terminu przewidzianego do dokonania takiej czynności (wniesienia skargi). To z kolei oznacza, że w okolicznościach takich, jak w postępowaniu przed Instytucją zarządzającą, nie doszło do uchybienia przez spółkę terminu do wniesienia skargi, ponieważ taki nie został przez przepisy prawa określony. Uchwała, taka jak podjęta przez Zarząd Województwa (...), nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie może skutecznie uruchomić kontroli sądowoadministracyjnej. Unormowania dotyczące środków odwoławczych zawarte w ustawie wdrożeniowej są bowiem kompletne, a akceptacja stanowiska, na które powołuje się spółka (wyrażonego w piśmie od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw), oznaczałaby niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczość i rozszerzenie właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przywrócenie terminu, który nie tylko, że nie został uchybiony, ale który nie został ustawowo wyznaczony, nie jest możliwe. Wniosek spółki podlega zatem odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 88 w zw. z art. 3 § 3 i art. 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalny.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.