I SA/Rz 536/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2734967

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2019 r. I SA/Rz 536/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SędziaWSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Popek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. spraw ze skarg J.P. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) czerwca 2019 r.: - nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok - nr (...) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na 2018 rok

1) uchyla zaskarżone decyzje,

2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej J.P.

kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań J. P. - zwanej dalej skarżącą, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z (...) czerwca 2019 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) kwietnia 2019 r., nr (...), w przedmiocie przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej na 2018 r., w wysokości 6 743,78 zł (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 66,01,30 zł), płatności na zazielenienie na 2018 r. w wysokości 4 526,01 zł, (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 44,30 zł), płatności redystrybucyjnej na 2018 r. w kwocie 2 085,45 zł (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 20,41 zł), płatności dla młodych rolników na 2018 r. w wysokości 2 579,19 (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 25,25 zł), płatności do bydła na 2018 r. (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 39,77 zł), płatności do krów na 2018 r., w wysokości 7 031,47 zł (pomniejszenie płatności ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego spowodowało obniżenie tej płatności o 68,83 zł), a także przyznania kwoty 252,66 zł, z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej,

2) decyzją z (...) czerwca 2019 r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) kwietnia 2019 r., nr (...), w przedmiocie przyznania skarżącej płatności ONW na 2018 r., w łącznej kwocie 4 036,02 zł.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżąca w dniu 10 czerwca 2018 r. wystąpiła o przyznanie jej płatności bezpośrednich oraz płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 15,23 ha, a także 14 sztuk bydła i 19 krów.

Organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosków stwierdził, że powierzchnia uprawniona do obu rodzajów płatności jest mniejsza od tej, jaka została zadeklarowana przez skarżącą w złożonych wnioskach. Łączna powierzchnia działek, jaka została wykluczona z płatności wyniosła 0,40 ha (pow. deklarowana 15,23 ha - 14,83 ha pow. stwierdzona).

W przypadku poszczególnych, objętych wnioskami działek, różnice w zakresie pow. deklarowanej i pow. stwierdzonej kształtowały się w następujący sposób:

* działka C - 1,53 ha - pow. wykluczona 0,09 ha,

* działka D - 0,17 ha - pow. wykluczona 0,02 ha,

* działka E - 1,87 ha - pow. wykluczona 0,08 ha,

* działka I - 1,87 ha - pow. wykluczona 0,07 ha,

* działka L - 1,20 ha - pow. wykluczona 0,07 ha,

* działka M - 0,16 ha - pow. wykluczona 0,02 ha,

* działka N - 0,16 ha - pow. wykluczona 0,01 ha,

* działka O - 0,12 ha - pow. wykluczona 0,02 ha,

* działka P - 0,11 ha - pow. wykluczona 0,01 ha,

* działka Q - 0,18 ha - pow. wykluczona 0,00 ha.

Składając odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skarżąca zarzuciła między innymi, że organ ten całkowicie zignorował wyniki kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w dniach 28-29 maja 2018 r. Tym samym według niej "zza biurka" rozstrzygnął sporną kwestię.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Jeżeli chodzi o różnice pomiędzy powierzchniami działek deklarowanymi do płatności, a powierzchniami uprawnionymi organ odwoławczy stwierdził, że dane dostępne w systemie informatycznym, w szczególności dokumentacja fotograficzna, pozwalają w sposób precyzyjny wyznaczyć powierzchnie użytków rolnych. W przypadku działek skarżącej, ich powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013). Jednocześnie jednak uwzględniono także dane wynikające z raportu kontroli na miejscu (nr (...)), dokonanej w dniach 28-29 maja 2018 r. w gospodarstwie skarżącej. Raport ten zawierał pomiary działek, a choć kontrola ta dotyczyła wniosków o płatności za 2017 r., to jako przeprowadzona w roku 2018 r. jest ona w stanie najrzetelniej oddać stan działek zgłoszonych do płatności w roku 2018 r.

W związku z faktem, że różnica pomiędzy powierzchnią działek deklarowanych do płatności, a powierzchnią uprawnioną do tychże płatności nie przekroczyła 3% oraz 2 ha, skarżącej przysługiwały płatności do powierzchni stwierdzonej. Nie została też nałożona na nią żadna sankcja.

Skarżąca, nie godząc się z treścią wydanych decyzji, zaskarżyła je do Sadu, domagając się ich uchylenia, przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowań.

W zakresie zarzutów, jakie sformułowała względem kwestionowanych przez siebie decyzji, wyeksponowany został szczególnie ten, który dotyczy pominięcia przez organ wyników kontroli, jaka miała miejsce w jej gospodarstwie, w dniach od 28 do 29 maja 2018 r. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, choć powołał się na ustalenia poczynione w trakcie tej kontroli, w rzeczywistości całkowicie zignorował jej ustalenia. W tym zakresie skarżąca wskazała, że powierzchnia zgłoszonych do płatności działek, ustalona podczas kontroli, znacząco różniła się od tej stwierdzonej w związku z administracyjną kontrolą wniosku. Różnice te wynosiły nawet 0,08 ha, a łączna ich suma to 0,31 ha. Szczegółowe zestawienia danych powierzchniowych zadeklarowanych we wnioskach, stwierdzonych podczas kontroli na miejscu i podczas kontroli administracyjnej, skarżąca przedstawiła w sporządzonej przez siebie tabeli, zamieszczonej w uzasadnieniu skargi.

Tak w więc w ocenie skarżącej, organy poprzez zaniżenie powierzchni działek, na podstawie ustaleń poczynionych jedynie w oparciu o dane z systemów informatycznych, w efekcie doprowadziły do nieuprawnionego zaniżenia kwoty płatności, jakie jej przysługiwały.

Oprócz tego skarżąca zarzuciła to, że zaskarżone decyzje były bardzo obszerne, co było niczym nieuzasadnione.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w obu sprawach.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, a także zarzutów sformułowanych we wniesionych do Sądu skargach, spór pomiędzy stronami postępowania sądowego, co do zasady, sprowadza się do jednej kwestii, jaką jest faktyczna powierzchnia uprawniona zgłoszonych do płatności działek, objętych wnioskami skarżącej.

Organ w tym zakresie stoi na stanowisku, że była ona mniejsza od powierzchni deklarowanej, co wywodzi przede wszystkim z ustaleń kontroli administracyjnej wniosków, przeprowadzonej w oparciu o dane z systemów informatycznych. W swoich decyzjach powołuje się wprawdzie również na ustalenia w tym zakresie, poczynione także w trakcie kontroli na miejscu, jednakże nie dokonuje wzajemnego porównania i zestawienia wyników obu tych kontroli. Istotne jest w tym wypadku również to, że ustalenia kontroli na miejscu przytacza jedynie skarżąca, w uzasadnieniu jednej z wniesionych przez siebie skarg. Do tych wielkości nie odnosi się zaś ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy.

Skarżąca nie kwestionując, co do zasady, że powierzchnia uprawniona do płatności w jej przypadku mogła być mniejsza od deklarowanej (taki wniosek można wysnuć z treści przytoczonej w skargach argumentacji, opartej na różnicy w ustaleniach kontrolnych, choć następnie stwierdza kategorycznie, iż powierzchnia działek rolnych nie ulega corocznym zmianom, a jeżeli nawet, to zmiana ta polega na zwiększeniu, a nie zmniejszeniu powierzchni działek) zaznacza, że organ mając na celu zaniżenie kwoty należnych jej płatności, celowo przyjął mniej korzystne ustalenia z administracyjnej kontroli wniosków.

Odnosząc się do tych przeciwstawnych stanowisk stron stwierdzić należy, że stanowisko organu w omawianej kwestii jest niejasne i nie zostało poparte racjonalnymi i wiarygodnymi argumentami.

Na wstępie jednak stwierdzić należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w swoich decyzjach, że to na właściwym w sprawach płatności organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika, ze stanem faktycznym na gruncie. Wynika on z przepisów rozporządzenia 1306/2013. Przepisem art. 59 rozporządzenia 1306/2013 r. zobligowano bowiem państwa członkowskie do wdrożenia odpowiedniego systemu kontroli, obejmującego systematyczne kontrole administracyjne oraz uzupełniające je kontrole na miejscu. W świetle więc tych regulacji nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawach przeprowadzenie kontroli administracyjnej było uprawnione.

Podobne uwagi można odnieść do kwestii kontroli na miejscu, która również znajdowała umocowanie w przepisach prawa. W niniejszym przypadku przedmiotowa kontrola została przeprowadzona odnośnie wniosku o przyznanie płatności za 2017 r., jednakże ze względu na jej uwarunkowania faktyczne, w szczególności czas przeprowadzenia tej kontroli (28-29 maja 2018.r) jej ustalenia są miarodajne dla ustalenia stów faktycznych obu rozpoznawanych spraw.

W tej kwestii nie sposób pominąć tego, że organ II instancji określa wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 28-29 maja 2018 r., jako najrzetelniej oddające sytuację zgłoszonych do płatności działek, z czym nie sposób się nie zgodzić.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tego aktu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Analogiczne w treści uregulowania zawiera przepis art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o rozwoju). Zgodnie z jego brzmieniem w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Tak więc obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego obciąża organ w sposób bezwzględny. Musi on więc uczynić mu zadość w sposób pełny, wyjaśniając przy tym motywy, którymi kierował się przy ocenie wiarygodności i przydatności poszczególnych dowodów, w zakresie ustalenia stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Zasady dotyczące prowadzenia postępowania w sprawach objętych zakresem przedmiotowym ustawy o rozwoju oraz ustawy o płatnościach bezpośrednich są więc, w znacznym stopniu, powtórzeniem odpowiednich reguł (zasad) wynikających z przepisów k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

Na gruncie niniejszych spraw stwierdzić należy, że organy nie uczyniły zadość opisanym wyżej zasadom, a przeprowadzone przez nie postępowania nie spełniają standardów, o których mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich oraz ustawie o rozwoju.

I tak, organ I instancji, którego ustalenia organ odwoławczy uznał za prawidłowe i przyjął za własne, odnośnie różnicy pomiędzy deklarowaną powierzchnią działek i powierzchnią stwierdzoną podkreślił, że ustalenia powierzchni stwierdzonej dokonał na podstawie danych zgromadzonych w systemach informatycznych (takie sformułowanie znalazło się w treściach uzasadnień wydanych decyzji, w których organ w sposób jednoznaczny i kategoryczny zaznacza, iż powierzchnia uprawniona do płatności została ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej). W uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wspomina natomiast o wynikach kontroli na miejscu, jaka miała miejsce w gospodarstwie skarżącej w maju 2018 r.

Odniesienie się do wyników kontroli na miejscu znajduje się dopiero w przedstawionych organowi II instancji stanowiskach Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przesłanych wraz z odwołaniami skarżącej. W tych też stanowiskach zawarto informację, że kontrola administracyjna, przeprowadzona na podstawie systemu informacji geograficznej, opierała się na ortofotomapach z 2017 r.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań skarżącej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił on poczynione przez niego ustalenia, a w zakresie argumentacji przytoczonej na poparcie swojego stanowiska, jeżeli chodzi o ustalenie powierzchni działek uprawnionej do płatności, wskazał również na wyniki kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy zaznaczył w swoich decyzjach, że wziął także pod uwagę ustalenia kontroli na miejscu, jednakże jego argumentacja w tym zakresie jest gołosłowna.

Wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej zostały przedstawione w protokole kontroli, którego numer organ podaje. W aktach spraw brak jest jednak chociażby kopii tego protokołu. W tej sytuacji nie sposób jest więc odnieść się do argumentacji skarżącej, dotyczącej różnic pomiędzy powierzchnią uprawnioną do płatności, jaka wynika z rezultatów kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Fakt ten jest zaś o tyle istotny, że wyniki tych ustaleń miały bezpośredni wpływ na wysokość przyznanych płatności. Płatności te zostały bowiem wyliczone w oparciu o wielkość powierzchni uprawnionych do płatności.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w treści wydanych decyzji nie przytacza, nawet pośrednio, żadnych danych, co do powierzchni ustalonej w trakcie czynności kontroli na miejscu, nie porównuje też ich rezultatów z wynikami administracyjnej kontroli wniosków. Ponadto, organ w całości zaakceptował, jeżeli chodzi o wielkość powierzchni działek uprawnionej do płatności, stanowisko organu I instancji, który powołał się jedynie na wyniki kontroli administracyjnej. To poddaje w wątpliwość wiarygodność stwierdzeń zawartych w decyzji organu odwoławczego, zwłaszcza, że skarżąca wyraźnie wskazuje różnice w tym zakresie. Skoro więc organ I instancji nie uwzględnił wyników kontroli na miejscu, to jego stanowisko było niepełne, w związku z czym przyjęcie jego prawidłowości, z powołaniem się na argumenty, których Kierownik Biura Powiatowego nie użył nie znajduje logicznego uzasadnienia.

Organ II instancji nie odniósł się także do argumentacji skarżącej, odnośnie różnic w wynikach obu rodzajów kontroli nawet w odpowiedziach na skargi, stąd też nie sposób jest bezkrytycznie przyjąć jego stanowiska, co do poczynienia ustaleń na podstawie wyników obu rodzajów kontroli.

Opisane wyżej rozbieżności i sprzeczności, w kontekście wymogów jakim winno odpowiadać postępowanie prowadzone w obu sprawach powodują, że organy uchybiły swoim obowiązkom w zakresie poczynienia wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Z tego względu uznać należy, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o rozwoju).

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje.

W ponownie przeprowadzonych postępowaniach Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w pierwszej kolejności uzupełni materiały dowodowe spraw, poprzez włączenie do nich raportu z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, której ustalenia słusznie uznał za przydatne do ustalenia ich stanów faktycznych. Następnie dokona porównania wyników kontroli na miejscu z wynikami kontroli administracyjnej. W tym zakresie uwzględni aktualność obu rodzajów ustaleń, w kontekście stanów faktycznych obu spraw, mając na względzie datę sporządzenia ortofotomap, będących podstawą ustaleń kontroli administracyjnej oraz adekwatność ustaleń kontroli na miejscu, w odniesieniu do wymogów utrzymania zgłoszonych do płatności działek w dobrej kulturze rolnej w latach, których dotyczą wnioski o przyznanie płatności.

Organ winien też uzasadnić w sposób jasny i pełny swoje stanowisko, odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, w sposób umożliwiający jego ocenę, w oparciu o materiał dowodowy obu spraw.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 400 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, obejmującą zwrot uiszczonych wpisów od skarg, wynoszących po 200 zł w każdej ze spraw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.