Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723045

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 17 września 2019 r.
I SA/Rz 486/19
Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jako przesłanka zawieszenia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SędziaWSA Jarosław Szaro.

Sędziowie WSA: Małgorzata Niedobylska, Grzegorz Panek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi oraz w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok

1) uchyla zaskarżone postanowienie,

2) umarza postępowanie zażaleniowe,

3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A.O.

kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...), którym organ utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że postanowieniem wydanym z urzędu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku beneficjenta o przyznanie płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

Z treści uzasadnienia wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że 13 lutego 2018 r. Prokuratura Okręgowa w R. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i inne. W ocenie organu I instancji w sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu karnym. Jak wyjaśnił organ I instancji przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia związku bezpośredniego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym rozumianym jako bezwzględnie uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z tych powodów postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową, Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej sygn. (...).

Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie od wskazanego postanowienia, utrzymał je w mocy podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji.

W skardze na to postanowienie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,

- naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze jego błędnego zastosowania skutkującego utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności A. O. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w drodze uznania, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli,

- obrazę art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie,

- naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania w drodze utrzymania w mocy postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania A. O. płatności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków skarżącej o przyznanie przedmiotowych płatności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ I instancji błędnie uznał, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej błędne jest oparcie się wyłącznie na podstawie prawnej bez dostatecznego wyjaśnienia jakie zagadnienie wstępne jest przyczyną zawieszenia postępowania. Obowiązkiem organu jest ustalenie związku pomiędzy sprawą będącą przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że organ wydający postanowienie o zawieszeniu postępowanie nie może kierować się jedynie przewidywaniami, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie skarżącej uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ I instancji jest lakoniczne oraz nie wskazuje nawet na jakim etapie jest wspomniane postępowanie karne. Postanowienie to nie wyjaśnia również w jakim związku postępowanie to pozostaje z rozstrzyganą przez organ sprawą administracyjną.

Na okoliczność powyższego skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazano zgodnie, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Wskazała także, że podobne zagadnienie było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2019 r. w sprawie o sygn. I SA/Rz 149/19 wskazał między innymi, że "możliwe do zaistnienia w postępowaniu karnym rozstrzygnięcia nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygniecie będzie umożliwiało rozpatrzenie niniejszej sprawy. Organ pomimo toczącego się postępowania jest w stanie dokonać samodzielnej oceny wszystkich przesłanek od których uzależnione jest przyznanie dopłat, o które wystąpił skarżący."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zapadło z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania (art. 97-103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. Tym samym, zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady, winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Zasada szybkości postępowania stanowi również istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania Jako podstawę zawieszenia postępowania orzekające organy przyjęły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli wystąpienie zagadnienia wstępnego (w związku z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową, Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej sygn. (...)). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie/zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w tym znaczeniu, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; wyrok NSA z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09-CBOSA; K. Wojciechowska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 32 do art. 94).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy nie wykazały, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu.

Rozważania w tym zakresie należy zacząć od niewystarczającego uprawdopodobnienia przez organ, że przeciwko występującej w sprawie jako strona A. O. wszczęto postepowanie karne. Jak wynika z dokumentów zalegających w aktach sporawy (a tylko one mogą być podstawą do orzekania w sprawie przez sąd) organy ścigania zwróciły się do Agencji o przedstawienie akt o przyznaniu pomocy m.in. A. O. w związku z prowadzonym postępowaniem. Nie jest jednak wiadomo jaka jest rola skarżącej w tym postępowaniu. Jest to pewien brak w procedowaniu organu, jednak w ocenie sądu nie ma on znaczenia, gdyż w każdym przypadku fakt prowadzenia postępowania karnego wobec A. O. nie stanowi przesłanki zagadnienia wstępnego nakazującej zawieszenie postępowania.

Możliwe do zaistnienia w postępowaniu karnym rozstrzygnięcia nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygniecie będzie umożliwiało rozpatrzenie niniejszej sprawy. Organ pomimo toczącego się postępowania jest w stanie dokonać samodzielnej oceny wszystkich przesłanek od których uzależnione jest przyznanie dopłat, o które wystąpiła skarżąca. Uzależnione jest to tylko i wyłącznie od podjętych działań w zakresie gromadzenia dowodów oraz ich oceny.

Organ pomimo toczącego się postępowania karnego ma zatem możliwość oceny czy rolnikowi dopłaty te się należą czy też nie. W jego gestii pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Ma również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o wszystkie dokumenty

(dowody) mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności.

Rozstrzygnięcia organów karnych nie zastąpią oceny dokonanej przez organy Agencji. Jak się wydaje mogą ją jedynie w jakiś sposób ułatwić. W przypadku wydania wyroku skazującego organy miałyby ułatwioną ocenę zasadności przyznania dopłat. Takie ułatwienie nie musi jednak zachodzić w przypadku wyroku uniewinniającego (lub wcześniejszego umorzenia postępowania), którym to rozstrzygnięciem sąd administracyjny nie byłby związany. W końcu brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się.

Reasumując ten wątek rozważań sądu należy zatem wskazać, że rozstrzygniecie sprawy karnej (o ile oczywiście będzie się ona toczyła przeciwko A. O.) nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy o płatności, których przyznania domaga się skarżąca, jest możliwe bez zakończenia tego postępowania. Jego zakończenie mogłoby w przypadku orzeczeń skazujących, co najwyżej wpływać na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia w kategoriach przyznania lub nieprzyznania płatności. Taki jednak związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym, w świetle powyższych twierdzeń nie uzasadnia przyjęcia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a. jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd stanął na stanowisku, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, a już w szczególności nie może być nią przesłanka opisana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym sąd podziela pogląd, który zaprezentował w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 maja 2019 r. w sprawie o sygn. I SA/Rz 149/19, w którym oceniana była podobna kwestia.

Oceniając w powyżej przedstawiony sposób zaistniałe w sprawie zagadnienie procesowe (ale o charakterze w istocie materialnym) sąd doszedł do przekonania, że konsekwencją takiego właśnie stanowiska, co do zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania, musi być wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego. Sąd dostrzega oczywiście, że w obrocie prawnym pozostanie postanowienie organu I instancji z dnia (...) maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania. Odnośnie tego postanowienia organ I instancji, uwzględniając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, powinien jednak podjąć stosowne działania, w postaci podjęcia zawieszonego postępowania.

Mając na uwadze powyższe sad orzekł, jak w sentencji. Podstawą orzeczenia jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. Składają się na nie koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł, wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.