Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3057148

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 10 września 2020 r.
I SA/Rz 459/20
Uprawnienia gminy w zakresie kształtowania opłaty prolongacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Surmacz.

Sędziowie WSA: Grzegorz Panek (spr.), Asesor Jacek Boratyn.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Miasta J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia (...) czerwca 2020 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie opłaty prolongacyjnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą nr (...) z dnia (...) kwietnia 2020 r. Rada Miejska w (...) postanowiła zmienić własną uchwałę nr (...) z dnia (...) września 2016 r. w sprawie opłaty prolongacyjnej poprzez dodanie do § 2 przepisu § 2a o treści: "Opłaty prolongacyjnej, o której mowa w § 1, nie nalicza się w decyzjach wydawanych w sprawach ulg w związku z wnioskiem złożonym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu, wprowadzonych z uwagi na zakażenie wirusem COVID-19 lub innym, jeżeli wniosek ten złożony jest w związku z trudnościami spowodowanymi przedmiotowymi stanami". Powołaną uchwałą nr (...) Rada Miejska w (...) zdecydowała o wprowadzeniu opłaty prolongacyjnej z tytułu rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności podatków oraz zaległości podatkowych stanowiących dochód budżetu Miasta J. (§ 1). Stawkę opłaty określono w wysokości 50% stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (§ 2).

Uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO) stwierdziło nieważność uchwały nr (...) w całości. W ocenie organu nadzoru, podejmując ww. uchwałę organ gminy wykroczył poza delegację zawartą w art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej. Na jej podstawie organ może tylko wprowadzić opłatę prolongacyjną i określić jej wysokość. Nie może natomiast określać przypadków, w których opłata nie będzie naliczana.

W skardze Gmina Miasto (...), domagając się uchylenia uchwały Kolegium RIO oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru:

1) art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że uchwała wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej,

2) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, bez przedstawienia uzasadnienia faktycznego i przekonującego wskazania przyczyn powodujących nieważność uchwały zmieniającej,

3) art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała wpisuje się w podejmowane przez Radę działania zmierzające do wprowadzenia ulg dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami wprowadzonego na terenie Polski stanu epidemii spowodowanego wirusem COVID-19. Pomimo wątpliwości, o których nadmienił organ nadzoru, uznano za konieczne udzielenie wsparcia podatnikom i poprawienie ich sytuacji finansowej. Uznano, że jeżeli przepisy pozwalają wprowadzić opłatę prolongacyjną, to możliwe jest również wprowadzenie zapisu o nienaliczeniu takiej opłaty w szczególnej sytuacji spowodowanej COVID-19. Ponadto inne gminy podejmowały w tym czasie podobne uchwały, które były publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że wprowadzona zmiana w istocie zwolniła podatników z opłaty prolongacyjnej, przez co przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Stanowisko Gminy, oparte na zasadach wnioskowania "a maiori ad minus", było nieuprawnione. Wbrew zarzutom skargi uchwała organu nadzoru zawiera uzasadnienie faktyczne, które dotyczy wskazania kontrolowanej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zostało sporządzone z pewnymi uchybieniami proceduralnymi. Naruszenia te nie były jednak na tyle istotne, aby konieczne było jego uchylenie, tj. zastosowanie przez Sąd środka określonego w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej określanej "p.p.s.a.". Uchwała Rady Miejskiej w (...) naruszała bowiem prawo w sposób istotny.

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g., art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.).

Regionalna Izba Obrachunkowa kontrolowała pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w przedmiocie opłaty prolongacyjnej. W minimalnym zakresie dopełniła wymagań określonych w przepisach art. 91 ust. 3 u.s.g., ale dla jasności przekazu i realizacji zasady przekonywania powinna przedstawić szerszy wywód co do powodów prawnych sprzeczności kontrolowanej uchwały z prawem, w szczególności w odniesieniu do wymagań uchwalania przez jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego obowiązujących na terytorium danej gminy. Wymagały tego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady: zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1); informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, które powinno być należyte i wyczerpujące (art. 9); przekonywania, które powinno wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru (art. 11). W rozstrzygnięciu nadzorczym powinno znaleźć się zatem nawiązanie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ to przede wszystkim ona określa warunki/podstawy materii legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego, a następnie wymagań określonych w u.s.g.

W myśl art. 16 ust. 2 zdanie 1 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Art. 168 Konstytucji RP stanowi z kolei, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W tym zakresie jako nieprecyzyjny uznać należy przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że dążąc do zachowania wymogu konstytucyjnego, określonego w art. 94 Konstytucji RP, gminny akt normatywny (akt prawa miejscowego) nie może wykroczyć poza granice upoważnienia określonego w ustawie.

Upoważnienie wynikające z art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej uprawnia gminy jedynie do podjęcia normatywnej decyzji, czy w sprawach podatków stanowiących dochód gminy udzielając ulg pobierać opłatę prolongacyjną i w jakiej wysokości. Powołany przepis nie pozwala na wprowadzenie żadnych innych warunków, tak jako warunku pobrania opłaty, jak i zaniechania pobrania lub zwolnienia od wprowadzonego obowiązku. Zasadą wynikającą z przepisów art. 57 Ordynacji podatkowej jest to, że opłata taka jest pobierana obligatoryjnie tylko odnośnie podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a w przypadku budżetów jednostek samorządu terytorialnego obowiązku takiego Ordynacja podatkowa nie określa. Decyzję w tym zakresie pozostawiono normodawcy lokalnemu, który przy realizacji delegacji ustawowej z art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej powinien uwzględnić również dyspozycję art. 217 Konstytucji RP, ponieważ przepis ten wymaga, aby nakładanie danin publicznych, określanie zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następowało w drodze ustawy. Gmina może tylko zdecydować, czy opłaty nie pobierać, czy tez zdecydować o jej pobieraniu i wówczas określić jej wysokość. Innych uprawnień ustawodawca jej nie pozostawił.

W unieważnionej uchwale Rada Miejska powołała jako podstawę prawną jej podjęcia przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej. Stanowią one kolejno, że:

- do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,

- rada gminy (...) może wprowadzić opłatę prolongacyjną-w wysokości nie większej niż określona w § 2 - z tytułu rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności podatków oraz zaległości podatkowych stanowiących dochód (...) gminy (...). Przepisy § 3-5 stosuje się odpowiednio Żaden z nich nie mógł jednak stanowić podstawy normatywnej podjętej uchwały. Gmina nie mogła wprowadzić żadnych dodatkowych warunków w uchwale w sprawie opłaty prolongacyjnej, ani podczas jej pobierania, ani przy formułowaniu zwolnienia podatników od jej naliczania w przypadku udzielania ulgi, które nie wynikały z ustawy, albo na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. Nie było ku temu jakiegokolwiek umocowania w ustawie. I nie chodzi tylko o Ordynację podatkową, ale także jakąkolwiek inną ustawę, która została uchwalona przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej począwszy od wprowadzenia na terytorium kraju stanu zagrożenia epidemicznego (dnia 14 marca 2020 r.), a następnie stanu epidemii (dnia 20 marca 2020 r.) w związku z COVID-19, a to te okoliczności miały stanowić uzasadnienie dla podjętej inicjatywy uchwałodawczej. Tymczasem w uchwale nr (...) Rada Miejska w (...) bez podstawy prawnej (której nie mogły jej stanowić przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. i art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej) określiła nieczytelne dla stosowania w praktyce przesłanki, które stanowić miały zwolnienie podatników od obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej w sprawach podatków stanowiących dochód gminy. Uchwała ta tylko pozornie stanowiła wsparcie dla podatników, ponieważ wykładnia zaproponowanego brzmienia przepisu wskazuje, że opłata miała być pobierana w dalszym ciągu, od każdego podatnika, któremu udzielono by ulgi, chyba że zgłosiłby on stosowny wniosek o zwolnienie z opłaty prolongacyjnej i wykazał, uprawdopodobnił albo tylko oświadczył (tego już nie wyjaśniono), że składa go "w związku z trudnościami spowodowanymi przedmiotowymi stanami". Gdyby rzeczywiście Gmina chciała udzielić podatnikom wsparcia zgodnego z wymaganiami Konstytucji RP mogła przecież na pewien czas uchylić uchwałę w 2016 r., w której zdecydowała o pobieraniu opłaty prolongacyjnej i przyjąć ją z powrotem dopiero po odwołaniu stanu epidemii w kraju. Znamienne jednak jest to, że uchwały takiej nie musiano nawet podejmować, aby zrealizować słuszny skądinąd postulat Gminy, ponieważ w art. 57 § 5 Ordynacji podatkowej postanowiono, że nie ustala się opłaty prolongacyjnej, gdy przyczyną wydania decyzji, o której mowa w § 1, były klęska żywiołowa lub wypadek losowy. Przepis ten znajduje zaś zastosowanie także do opłat prolongacyjnych wprowadzonych przez gminę na podstawie art. 57 § 7 Ordynacji podatkowej, co jednoznacznie wynika z literalnej treści przepisu art. 57 § 8 Ordynacji podatkowej.

Z podanych względów kontrolowana przez Kolegium RIO uchwała była w sposób istotny niezgodna z prawem. Podjęto ją bowiem bez podstawy prawnej. Prawidłowo zatem organ nadzoru stwierdził jej nieważność w całości. To, że organy innych gmin podejmowały podobne inicjatywy uchwałodawcze nie może stanowić źródła legitymizacji działań pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny zapatrywać się na działania podmiotów, które nie są w stanie wskazać wyraźnego umocowania prawnego dla swojej aktywności uchwałodawczej.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalono.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.