I SA/Po 47/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3206091

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2021 r. I SA/Po 47/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz.

Sędziowie WSA: Katarzyna Nikodem, Karol Pawlicki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Malanów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. - dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 2a pkt 4, art. 6k ust. 4, art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm. - dalej: "u.u.c.p.g.") w dniu 14 sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr XI/56/2015 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty dla Gminy Malanów (dalej: "uchwała"). Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 4932.

Pismem z 7 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Turku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Kwestionowanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.u.c.p.g. poprzez ustalenie w § 2 zaskarżanej uchwały kilku różnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób tworzących gospodarstwo domowe bez upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym popierając swoją tezę orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Rada Gminy uchwaliła kilka różnych stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób go tworzącego i tym samym zróżnicowała opłaty, pomimo braku podstawy prawnej. Skarżący zaznaczył, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów naliczania opłaty takich jak liczba mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Ponadto powołując wyrok NSA z 6 maja 2016 r. o sygn. akt II FSK 16/16 wskazał, że pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 4 uchwały nr VII/56/2019 Rady Gminy Malanów z dnia 21 maja 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenia stawki takiej opłaty na ternie Gminy Malanów. Zdaniem organu może ona różnicować stawki opłat. Organ wskazał, że zachowuje aktualność stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 499/15, w którym wskazano, że kryteria powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość są kryteriami ustawowymi, za pomocą których rada gminy może różnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".

Organ wyjaśnił, że przepis art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., obowiązuje od dnia 6 marca 2013 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228)

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że projekt dotyczył wprowadzenia rozwiązań umożlwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami (Sejm RP, druk 1000). W ocenie Rady sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Ponadto użycie sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalania opłat wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego - mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). O terminie posiedzenia strona i organ zostały powiadomione.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutu sformułowanego w skardze, Sąd badał, czy Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. i prawidłowo ustaliła opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interesprawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Stosownie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Według powyższych przepisów nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Według art. 91 ust. 1 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Przepis ten, w dacie podejmowania uchwały stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 4 u.u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2-5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe.

Przepis art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b.

W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 i 2161).

Przedstawione powyżej brzmienie przepisów pozwala przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Podkreślenia wymaga, że od 1 lutego 2015 r. ustawodawca cofnął upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, 7 kwietnia 2021 r. o sygn. III FSK 3305/21, z 2 lutego 2021 r. o sygn. akt III FSK 2593/21 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazane powyżej przepisy u.u.c.p.g., obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g., przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zgodnie z § 1 uchwały, dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą uchwala się opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości:

1) 10,00 zł - dla jednoosobowego gospodarstwa domowego,

2) 27,00 zł - dla gospodarstwa domowego dwu lub więcej osobowego.

W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada ustalił wyższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w ust. 1, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości:

1) 30,00 zł - dla jednoosobowego gospodarstwa domowego,

2) 67,00 zł - dla dwu lub więcej osobowego gospodarstwa domowego.

Zdaniem Sądu, zestawienie treści § 2 zaskarżonej uchwały z wyżej powołanymi przepisami u.u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje, że § 2 uchwały istotnie narusza prawo.

Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.

Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 31/20, wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 241/20, wyrok WSA w Białymstoku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 256/20, wyrok WSA w Poznaniu z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 188/20).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skoro Rada Gminy skorzystała w niniejszej sprawie z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślenia wymaga, że w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem Sądu regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g., a w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ponadto nie ma znaczenia, o czym wskazała Rada w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie innej uchwały. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 668/19, wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1069/12).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.