I SA/Po 243/19, Związanie organu podstawą wznowienia postępowania wskazaną we wniosku. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2706122

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2019 r. I SA/Po 243/19 Związanie organu podstawą wznowienia postępowania wskazaną we wniosku.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Rennert, Katarzyna Nikodem.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok 2017 oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) września 2018 r., po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 i art. 243 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm. - dalej: "O.p."), art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 z późn. zm. - dalej: "u.p.o.l."), odmówił (...) (dalej: podatnik, strona, skarżący) uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) stycznia 2017 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z (...) lipca 2018 r. podatnik wystąpił o wznowienie postępowań podatkowych w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2014 - 2018. Jako podstawę wznowienia podano art. 240 § 1 pkt 5 O.p., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Okolicznością tą jest niezwiązanie przedmiotowej nieruchomości z działalnością gospodarczą. W ocenie strony przesłanką do wznowienia postępowań podatkowych za wyżej wymieniony okres jest fakt, że organ podatkowy nie wiedział o niezwiązaniu przedmiotowej nieruchomości z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nowym dowodem w sprawie, potwierdzającym ową okoliczność mają być złożone korekty informacji podatkowych.

Postanowieniem z (...) lipca 2018 r. organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z (...) stycznia 2017 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2017 r.

W toku wznowionego postępowania organ ustalił, że podatnik wraz z (...) i (...) figurują w ewidencji podatkowej jako podatnicy podatku od nieruchomości położonej w P. przy ulicy (...), stanowiącej grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 19 767 m2.

Na podstawie aktu notarialnego z (...) listopada 2014 r. o nabyciu przedmiotowej nieruchomości organ ustalił, że przedmiotowe działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a także tereny dróg publicznych (teren drogi dojazdowej). Natomiast zgodnie z rejestrem gruntów, przedmiotowe działki gruntu sklasyfikowane są jako Bi - inne tereny zabudowane. Na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej organ ustalił, że (...) prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą (...). Na wykonywaną działalność gospodarczą składają się m.in.: transport drogowy towarów, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, wydobywanie żwiru i piasku, roboty budowlane związane z różnymi rodzajami budów (np.: budową dróg i autostrad, dróg szynowych i kolei podziemnej, mostów i tuneli). Ponadto, w złożonych w dniu (...) lutego 2015 r. informacjach podatkowych podatnicy zadeklarowali do opodatkowania przedmiotową nieruchomość jako związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wydając w dniu (...) stycznia 2017 r. decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2017 r., organ uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji zastosował odpowiednią stawkę podatkową.

Odnosząc się do wniosku o wznowienie postępowania podatkowego za lata 2014-2018 organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej. W aktach sprawy znajduje się pismo (...) i (...) z (...) grudnia 2015 r., w którym oświadczyli, że grunt na ulicy (...) w P., zakupiony został z myślą o założeniu nowej firmy, jednocześnie stworzeniu nowych miejsc pracy. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą nowe okoliczności faktyczne, ani nie ujawniono nowych dowodów, które mogłyby być podstawą do uchylenia przedmiotowej decyzji wymiarowej. Złożone przez podatnika nowe dowody w postaci korekt informacji podatkowych nie odzwierciedlają nowego stanu faktycznego, lecz wynikają z odmiennej oceny stanu faktycznego dokonanej przez stronę.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 240 § 1 pkt 5 O.p., podczas gdy opodatkowana nieruchomość nie była w roku podatkowym wykorzystywana do działalności gospodarczej przez wszystkich współwłaścicieli i jest to nowa okoliczność, która zachodziła w czasie orzekania, ale nie była znana organowi podatkowemu. Zdaniem strony ma to znaczenie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 13/15, bowiem jedynie (...) zajmował się prowadzeniem działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działki stanowiące przedmiot opodatkowania były w 2017 r. współposiadane przez przedsiębiorcę i jakkolwiek nie były wykorzystywane do działalności gospodarczej to do takiej działalności wykorzystywane być mogły. Wobec powyższego zastosowanie wobec nich stawki podatkowej właściwej dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej było zgodne z prawem. Powyższego stanowiska, w ocenie organu, nie zmienia teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 13/15, przywołanego w odwołaniu.

Zdaniem SKO, badając zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., organ I instancji trafnie uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wymiarową z (...) stycznia 2017 r. obecnie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane temu organowi. Istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi były: posiadanie prawa użytkowania wieczystego przez współużytkowników, z których jeden był przedsiębiorcą, grunty oznaczone jako inne tereny zabudowane podlegały podatkowi od nieruchomości i mogły być wykorzystywane do działalności gospodarczej z uwagi na położenie na obszarze przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla takiej działalności. Wszystkie te okoliczności były znane organowi podatkowemu, a obecnie nie ujawniła się żadna nowa okoliczność lub dowód, które wpływałyby na istotę rozstrzygnięcia, istniały w dniu orzekania i nie były organowi orzekającemu znane.

W skardze z dnia (...) lutego 2019 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 210 § 1 pkt 4 O.p. przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego;

- art. 240 § 1 pkt 5 O.p. przez błędne uznanie, że nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Uzasadnienie winno, więc odzwierciedlać tok rozumowania organu. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu faktycznym należy zaprezentować rezultaty postępowania dowodowego, a zwłaszcza wskazać, które okoliczności i argumenty zostały uznane za udowodnione i na podstawie, jakich dowodów, a także, dlaczego pewnym dowodom i argumentom odmówiono wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Stosownie natomiast do zasady ogólnej postępowania podatkowego wyrażonej w art. 128 O.p. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Powyższa zasada ma służyć pewności obrotu prawnego, ponieważ chodzi o zapewnienie podmiotom stosunku prawnopodatkowego ochrony praw nabytych. W doktrynie prawa podkreśla się również, że pojęcie "decyzji ostatecznej" wprowadzono do ustawodawstwa w celu "zapewnienia niezbędnej stabilizacji porządku prawnego" (Z. Kmieciak, Koncepcja decyzji ostatecznej w ujęciu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, ZNSA 2008, nr 2, s. 9 i n.). W orzeczeniu z 18 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminacji decyzji wadliwych (wyrok w sprawie II FSK 920/08, LEX nr 550106). Jednocześnie stwierdzić należy, że stabilizacja obrotu prawnego nie może być celem samym w sobie. Dlatego ustawodawca dopuścił możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie możliwość wyeliminowania rozstrzygnięć wadliwych. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki wzruszeń decyzji ostatecznych, do których zalicza się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania podatkowego (art. 240-246 O.p.). Z uwagi na charakter sytuacji umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych zdefiniowanie przesłanek prowadzących do wznowienia postępowania winno być precyzyjne, nie może bowiem prowadzić do wyjścia poza granice pojęć określonych przez ustawodawcę jako zdarzenia szczególne i wyjątkowe. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania podlegają zatem ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Celem wznowionego postępowania jest natomiast ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą więc w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Postępowanie wznowione jest zatem postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 240 § 1 O.p. Instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja tego zwykłego postępowania, lecz odrębne postępowanie nadzwyczajne, którego granice są ściśle ograniczone konkretną podstawą prawną wymienioną w art. 240 § 1 O.p.

Przedstawiony powyżej zakres postępowania wznowionego wywiera również pośredni wpływ na zakres kontroli sądowej wydanej w tym trybie decyzji. Charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, np. po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny pierwszej instancji w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym. Granice sprawy zakreśla bowiem wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., I GSK 670/09, Lex nr 744839). Wznowienie postępowania na podstawie art. 240 O.p. ma swój odrębny przedmiot od postępowania zwykłego wymiarowego, w ramach którego zapadła decyzja ostateczna będąca przedmiotem wniosku o wznowienie. Istotą postępowania wznowieniowego nie jest ponowne, pełne rozstrzygnięcie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz odniesienie się do wad, tkwiących w samej decyzji lub postępowaniu, którego była ona efektem, ujętych w zamkniętym katalogu z art. 240 § 1 O.p. Przedmiot postępowania w sprawie o wznowienie postępowania wyznacza art. 243 § 2 O.p., wskazując, że jest nim ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 240 § 1 O.p., a następnie przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Granice postępowania rozpoznawczego wyznaczone są przez zakres rozstrzygnięcia objętego ostateczną decyzją. Podkreślenia wymaga, że organ administracji działający na wniosek podmiotu żądającego wznowienia postępowania jest bezwzględnie związany zakresem rozpoznania sprawy wskazanym we wniosku i w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed organami podatkowymi, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zainicjowane zostało przez skarżącego wnioskiem z dnia (...) lipca 2018 r. Powołana zatem przez skarżącego podstawa wznowienia wymieniona w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. zakreśliła granice postępowania prowadzonego na jego wniosek, czemu organ dał wyraz w postanowieniu o wznowieniu postępowania podatkowego. Granica postępowania w sprawie wznowienia jest wyznaczana nie tylko zakresem sprawy podatkowej zakończonej decyzją ostateczną, ale również określoną w postanowieniu o wznowieniu jego podstawą, w niniejszej sprawie przepisem art. 240 § 1 pkt 5 O.p., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Prawidłowo zatem organ I instancji, jako właściwy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, wszczął to postępowanie wobec wskazania przez wnioskodawców przesłanki z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w kierunku zbadania, czy przesłanka powyższa zaistniała i uzasadnia ewentualną zmianę decyzji wymiarowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wymiarową z (...) stycznia 2017 r. nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane temu organowi. Istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi były: posiadanie prawa użytkowania wieczystego przez współużytkowników, z których jeden był przedsiębiorcą, grunty oznaczone jako inne tereny zabudowane podlegały podatkowi od nieruchomości i mogły być wykorzystywane do działalności gospodarczej z uwagi na położenie na obszarze przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla takiej działalności. Wszystkie te okoliczności były znane organowi podatkowemu, a obecnie nie ujawniła się żadna nowa okoliczność lub dowód, które wpływałyby na istotę rozstrzygnięcia, istniały w dniu orzekania i nie były organowi orzekającemu znane. Konstatacji tej nie zmienia teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 13/15, przywołanego przez skarżącego w odwołaniu. Stosownie do treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, co do zasady "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia". Wyrok powyższy został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 20 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2372). Ordynacja podatkowa dopuszcza wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przypadku, gdy decyzja "została wydana na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł Trybunał Konstytucyjny" (art. 240 § 1 pkt 8). Wznowienie postępowania w takim przypadku "następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego" (art. 241 § 2 pkt 2 O.p.).

W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został przez podatnika złożony w dniu (...) lipca 2018 r., a zatem po ponad 6 miesiącach od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., a jako podstawę wniosku nie wskazano art. 240 § 1 pkt 8 O.p., lecz art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Organ I instancji, jako właściwy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, zgodnie z prawem wszczął to postępowanie wobec wskazania przez wnioskodawcę przesłanki z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w kierunku zbadania, czy przesłanka powyższa zaistniała i uzasadnia ewentualną zmianę decyzji wymiarowej. Nie był natomiast uprawniony do badania przesłanki z art. 240 § 1 pkt 8 O.p., albowiem wnioski wskazujące na tę przesłankę nie zostały złożone, a ustawa nie pozwala na prowadzenie postępowania w tym kierunku z urzędu. Marginalnie można jedynie wskazać, że gdyby wnioski wskazujące tę przesłankę zostały złożone w dniu (...) lipca 2018 r., to obowiązkiem organu byłoby wydanie decyzji odmawiającej wznowienia wobec przekroczenia terminu wynikającego z art. 241 § 2 pkt 2 O.p. (art. 243 § 3 O.p.).

W ocenie Sądu badając zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., organy trafnie uznały, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wymiarową z (...) stycznia 2017 r. obecnie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane temu organowi, a obecnie nie ujawniła się żadna nowa okoliczność lub dowód, które wpływałyby na istotę rozstrzygnięcia, istniały w dniu orzekania i nie były organowi orzekającemu znane.

Reasumując Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje przyczyny jej wydania, w tym podstawy faktyczne poczynionych ustaleń, a także zawiera odniesienie się do zasadniczych żądań odwołania, co wypełnia dyspozycję art. 210 § 1 pkt 4 i 4 O.p. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.