Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2332789

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 29 czerwca 2017 r.
I SA/Po 212/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Karol Pawlicki.

Sędziowie WSA: Katarzyna Nikodem, Waldemar Inerowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg Regionalnej Izby Obrachunkowej w (...) oraz Prokuratora Rejonowego w (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wprowadzenia opłaty targowej

I.

stwierdza nieważność § 8 ust. 2 pkt 11, 12, 17 i 19 oraz § 8 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) r., nr (...) w sprawie wprowadzenia opłaty targowej;

II.

oddala skargi w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy (dalej w skrócie także jako: "rada") uchwałą z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 103 - w skrócie: "uchwała"), uchwaliła wprowadzenie opłaty targowej, w której określiła wysokość stawek, zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności tej opłaty.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą uchwałę wnieśli P. W. (w skrócie: "prokurator") oraz R. P. (w skrócie: "RIO").

W skardze z dnia (...) grudnia 2016 r. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając jej naruszenie:

1)

art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. - w skrócie: "u.s.g.") poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wzięcie udziału w głosowaniu w dniu (...) grudnia 2015 r. przez P. K., I. J., A. J., L. D., którzy jednocześnie tą samą uchwałą powołani zostali na inkasentów ze stosownym wynagrodzeniem określonym w uchwale,

2)

art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 716 z późn. zm. - w skrócie: "u.p.o.l.") poprzez określenie z przekroczeniem delegacji ustawowej - w § 8 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały terminu wypłaty wynagrodzenia dla inkasenta oraz zastrzeżenie warunku, że wypłata nastąpi jeżeli zainkasowana opłata targowa zostanie odprowadzona w terminie.

W argumentacji skargi prokurator stwierdził, że udział w głosowaniu nad przyjęciem uchwały przez radnego, który tą uchwałą powołany został na inkasenta za stosownym wynagrodzeniem powoduje, że uchwała taka, jako podjęta z istotnym naruszeniem prawa, jest nieważna. W zakresie drugiego zarzutu skarżący wskazał, że przepis art. 19 pkt 2 u.p.o.l. nie dawał radzie uprawnień do ustalania terminu wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów, ani stanowienia dodatkowych uregulowań w przedmiocie inkasa poprzez warunkowanie wypłaty inkasentom wynagrodzenia z tytułu inkasa od uprzedniego, terminowego wpłacania pobranych opłat.

Na tożsamych zarzutach została sformułowana skarga z dnia (...) marca 2017 r. przez RIO w P. W uzasadnieniu skargi RIO wyjaśniło, że na posiedzeniu w dniu (...) stycznia 2016 r. nie znalazło podstaw do zakwestionowania legalności uchwały. Wobec jednak powziętych wątpliwości, co do sposobu procedowania nad tą uchwałą, RIO wezwało Przewodniczącego Rady Gminy do przekazania m.in. protokołu z posiedzenia Rady w części debaty oraz głosowania nad uchwałą, a także o złożenie wyjaśnień w sprawie. Na podstawie tych dokumentów ustalono, że I. J., P. K., L. D. i A. J., wyznaczeni na inkasentów opłaty targowej byli w tym okresie radnymi Rady Gminy. Jednocześnie wskazano, że z protokołu sesji wynika, iż nie było głosowania imiennego, a więc nie wiadomo którzy z radnych wstrzymali się od głosu, jak również który z radnych głosował przeciw uchwale (ustawowy skład Rady to (...) radnych, w głosowaniu nad uchwałą brało udział (...) radnych, z tego: za - (...), przeciw - (...) wstrzymało się - (...)). Wobec tego uznano, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 25a u.s.g. Ponadto RIO uznało za wadliwy przepis § 8 ust. 6 uchwały, który określa termin wypłaty wynagrodzenia inkasentom. W tym kontekście wskazano, że stanowienie przez radę w zakresie terminu wypłaty wynagrodzenia nie znajduje umocowania w art. 19 pkt 2 u.p.o.l.

W odpowiedziach na powyższe skargi Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza W., wniosła o ich oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska rada stwierdziła, że wnioski skarżących, jakoby wyznaczeni na inkasentów radni w osobach: I. J., P. K., L. D. i A. J. mieli mieć interes prawny w głosowaniu za uchwałą, należy uznać za dowolne. Podkreślono, że ww. radni nie brali udziału w głosowaniu nad powierzeniem poboru opłaty targowej konkretnym osobom, lecz gminnym sołtysom. Zaznaczono przy tym, ze od dnia wejścia w życie uchwały tylko 2 sołtysów pobierało opłatę targową i nie było wśród nich żadnej z ww. osób.

Uznając natomiast za bezzasadny zarzut naruszenia art. 19 pkt 2 u.p.o.l. rada wskazała, że przepisy art. 9 i art. 28 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm. - w skrócie: "O.p."), z których wynikają obowiązek wpłacania przez inkasentów pobranego podatku we właściwym terminie organowi podatkowemu oraz kompetencja rady do określenia wynagrodzenia dla inkasentów, mogą stanowić podstawę prawną dla rady gminy, aby przy ustalaniu wynagrodzenia inkasentów przewidzieć w uchwale uzależnienie wypłaty tego wynagrodzenia (w całości lub w części) od terminowego przekazania przez inkasenta pobranego podatku na rzecz gminy.

Rada zwróciła także uwagę, że sporna uchwała została podjęta i wprowadzona do obrotu prawnego ponad rok temu. Stwierdzenie jej nieważności w chwili obecnej może zatem spowodować poważne skutki dla stosunków prawnych już ukształtowanych na podstawie tego aktu prawa miejscowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi w części zasługują na uwzględnienie.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skargach, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty skarżących: P. W. i R. P. wobec uchwały Rady Gminy z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), w sprawie wprowadzenia opłaty targowej. Jakkolwiek skarżący zgodnie wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, to zarzuty skarżących dotyczą przepisu § 8 ust. 1 pkt 11,12,17,19 w której pobór opłaty targowej powierzono inkasentom: P. K., I. J., A. J. i L. D., którzy będąc jednocześnie radnymi, brali udział w głosowaniu nad podjęciem ww. uchwały, co było w sprawie okolicznością niesporną. Ponadto skarżący zgodnie zaskarżyli § 8 ust. 6 uchwały, zgodnie z którym wypłata wynagrodzenia za inkaso następuje w ciągu 7 dni od dnia dostarczenia do Urzędu Miejskiego rozliczenia pobranej przez inkasenta opłaty targowej, pod warunkiem spełnienia obowiązku wynikającego z ust. 5. Przepis § 8 ust. 5 uchwały stanowi, że inkasent pobierający opłatę targową odprowadza ją w terminie 7 dni od pobrania do kasy Urzędu Miejskiego w W. lub na rachunek Urzędu Miejskiego, na wskazany w tym przepisie rachunek bankowy.

Na wstępie należy wyjaśnić, ze zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Przepis art. 25a u.s.g. wprowadza instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu stanowiąc, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym przepisie, które wskazuje na osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizowania kwestii wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. A zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania omawianej tu normy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r., II SA/Wr 1229/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2015 r., I SA/Gl 510/15; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 125/13; dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości zasada, zgodnie z którą, radny nie może brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.

W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał, że zarzuty skarżących co do naruszenia tego przepisu, a w konsekwencji nieważności uchwały w tej części, okazały się uzasadnione.

Zarzuty dotyczące naruszenia § 8 ust. 5 i 6 uchwały związane są z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór m.in. opłaty targowej w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12). Ponadto w judykaturze stwierdza się, iż zasadą jest, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty prokuratora i RIO co do przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę Gminy, albowiem - co do zasady - stanowienie przez radę gminy w zakresie terminu wypłaty wynagrodzenia za inkaso nie znajduje umocowania w powołanym art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Uprawnienie w tym zakresie nie wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a jak trafnie zwróciło uwagę RIO, powołując się na art. 7 Konstytucji R.P., organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa.

Sąd nie podzielił natomiast dalej idącego zarzutu prokuratora, który zakwestionował ponadto możliwość wprowadzenia warunkowego trybu wypłaty wynagrodzenia. W tej kwestii RIO uchwały nie zakwestionowało. Zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięć tut. Sądu. W wyroku z dnia 7 marca 2007 r., wydanym w sprawie I SA/Po 90/07, tut. Sąd, w kontekście regulacji z art. 47 § 4a O.p. i art. 28 § 4 O.p. oraz odwołując się do poglądów piśmiennictwa prawniczego uznał, że okoliczność, iż wymóg terminowego przekazania przez inkasentów podatków warunkuje wypłacenie im wynagrodzenia, o ile podatki te stanowią podatki państwowe, nie przesądza o ograniczeniu uprawnień rady gminy, która może zawrzeć w uchwale stosowny zapis uzależniający wypłatę wynagrodzenia inkasentom od terminowego przekazania przez nich pobranych podatków na rzecz budżetu gminy. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela uznając, że znajduje on także zastosowanie w przypadku pobierania przez inkasentów opłaty targowej.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały jest przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej uchwały ((...) grudnia 2015 r.) oraz ewentualne konsekwencje skutków prawnych następujących ex tunc na wypadek stwierdzenia nieważności uchwały w całości (o co wnosili skarżący), Sąd rozważał zasadność wydania takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, w której naruszenia przepisów prawa dotyczą jej konkretnych postanowień, bez istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w uchwale. Sąd miał na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. (II FSK 490/14), według którego, skoro art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej przez sąd administracyjny "w całości lub w części", to należy z tego wnosić, że zastosowanie środka ochrony, o którym mowa, uzależnione jest od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy osobami zobowiązanymi do uiszczenia opłaty targowej i właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem NSA, pominięcie tego aspektu sprawy w sytuacji, gdy przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, musi być odbierane jako naruszenie prawa kwalifikujące do uchylenia orzeczenia sądu I instancji. NSA zwrócił uwagę, że reakcja sądu powinna być proporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami. Zastosowanie środka nieproporcjonalnego - w ocenie NSA - kłóci się z szerzej rozumianą racjonalnością kontroli sądowej, czyli z wymaganiami postępowania pozwalającego uniknąć nadmiernych i zbędnych komplikacji prawnych. Celem tej kontroli jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem najprostszymi i najmniej uciążliwymi środkami (wyrok dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.