I SA/Op 7/17 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2203025

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lutego 2017 r. I SA/Op 7/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Łozowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r., nr (...) w przedmiocie pozostawienia pisma bez rozpatrzenia postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu przeciwko B. G. (dalej określanemu jako: skarżący, strona), obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 8 czerwca 2016 r. wystawionych na należności z tytułu składek za okres od 05/2006 do 12/2006 dokonał w dniu 17 czerwca 2016 r. zajęcia rachunku bankowego należącego do skarżącego. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono skarżącemu w dniu 14 czerwca 2016 r.

W dniu 24 czerwca 2016 r. (data nadania) skarżący skierował do organu egzekucyjnego pismo, w którym wskazał, że wnosi skargę na czynności egzekucyjne, tj. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Podniósł, że w dniu 8 czerwca 2016 r. wszczęto wobec niego postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2006 r. do lutego 2007 r. Mimo, że w powyższej sprawie nie wydano jeszcze decyzji (nie zakończono postępowania wyjaśniającego), wszczęte już zostało postępowanie egzekucyjne, co jest niezgodne z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, dalej u.p.e.a.), gdyż organ wszczął postępowanie egzekucyjne jeszcze przed wydaniem decyzji o wysokości należności z tytułu ww. składek, które mają być ściągnięte w drodze egzekucji.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu potraktował ww. pismo jako zarzuty na czynności egzekucyjne i postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez stronę Dyrektor Izby Skarbowej w (...) uchylił ww. postanowienie z dnia 4 lipca 2016 r. i nakazał organowi egzekucyjnemu wezwanie strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień, precyzujących złożone w dniu 24 czerwca 2016 r. podanie, tj. wskazanie czy pismo to stanowi skargę na czynności egzekucyjne, zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego czy wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że organ egzekucyjny powinien wydać właściwe rozstrzygnięcie dopiero po prawidłowym zakwalifikowaniu podania wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r.

W wyniku powyższego organ egzekucyjny pismem z dnia 19.10.2016 (doręczonym w dniu 27 października 2016 r. do rąk pełnoletniego domownika skarżącego), przedstawiając środki zaskarżenia przysługujące dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym, wezwał stronę do doprecyzowania złożonego w dniu 24 czerwca 2016 r. pisma - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie to zawierało pouczenie, że brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie będzie skutkować pozostawieniem bez rozpoznania pisma wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r., zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 4 listopada 2016 r. wyjaśnił, że wniesiony zarzut związany był z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 104 k.p.a. i art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. Ponownie wskazał m.in. na brak podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji w przedmiocie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 29 listopada 2016 r.) Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. pozostawił bez rozpoznania pisma skarżącego wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r. z uwagi na niezachowanie terminu do doprecyzowania tego pisma w zakresie wynikającym z wezwania z dnia 19 października 2016 r. Wyjaśnił, że siedmiodniowy termin do doprecyzowania ww. pisma upłynął w dniu 3 listopada 2016 r., z uwagi na skuteczne doręczanie wezwania w dniu 27 października 2016 r. Pismo skarżącego, precyzujące, że wnosi on zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 4 listopada 2016 r., czyli po terminie.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. skarżący za pośrednictwem organu wniósł do tut. Sądu skargę na pozostawienie bez rozpoznania pisma wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu ponownie zarzucił, że organ egzekucyjny przedwcześnie podjął postępowanie egzekucyjne z uwagi na fakt, że nie jeszcze wydał decyzji określającej wysokość zobowiązania oraz, że działanie organu podyktowane jest zbliżającym się terminem przedawnienia należności składkowych. Organ nie przeanalizował dokładnie treści pisma wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r., co spowodowało dalszą niepotrzebną wymianę korespondencji miedzy stroną, organem egzekucyjnym, a Dyrektorem Izby Skarbowej w (...). Działanie organu świadczy o tym, że ogranicza się on do badania terminowości wnoszonych pism, a nie analizuje ich treści. Skarżący wyjaśnił, że wezwanie do doprecyzowania pisma odebrane przez jego matkę, zostało mu przekazane w dniu 1 listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że z uwagi na uchybienie formalne (tj. uzupełnienie pisma po upływie terminu wyznaczonego do dokonania tej czynności) organ egzekucyjny nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania pisma skarżącego. Zaznaczył, że w toku postępowania w odrębnych pismach wyjaśniane były wątpliwości zgłaszane przez stronę tj. w zakresie tego, że podstawą egzekucji w przypadku składek na ubezpieczenie społeczne mogą być zgodnie z art. 3a § 1 u.p.e.a. deklaracje rozliczeniowe; tytuły wykonawcze za dochodzony okres zostały wystawione na podstawie upomnień doręczonych stronie w dniu 5 stycznia 2007 r., zgodnie ze złożonymi deklaracjami rozliczeniowymi ZUS DRA; wszczęte w dniu 8 czerwca 2016 r. postępowanie zmierza do wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia, na podstawie której mogą zostać dokonane zabezpieczenia należności, zaś skarżący będzie skorzystać z wniosku o umorzenie należności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Mając powyższe na względzie przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez stronę jest pismo Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania pisma strony wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r. Mając na uwadze powołane przepisy stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej.

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu, co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym upowszechnił się pogląd, poparty już jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (zob.m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r. Nr 19, poz. 702 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2001, Nr 1, poz. 12; postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r. sygn. akt III SA 1407/92; wyrok NSA z dnia 10 lipca 1998 r. sygn. akt I SA 1107/96; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1041/96; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 1253/98; wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt SA 1233/99; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 244/00 - dostępne, tak jak przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy sprawy w inny sposób.

W konsekwencji skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. Zaskarżone pismo nie stanowi bowiem ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a.

Zaskarżonego pisma nie można również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu; 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Jak wskazano już powyżej nie budzi wątpliwości, że pozostawienie pisma bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednakże czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie kreuje żadnego obowiązku ani nie przydaje skarżącemu żadnych praw. Stanowi wyłącznie informację o braku możliwości merytorycznego rozpoznania podania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków.

W realiach rozpoznawanej sprawy wniesiona skarga dotyczy pozostawienia bez rozpoznania przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu pisma wniesionego w dniu 24 czerwca 2016 r. Należy zatem wskazać, że pismo organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania wydane w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. nie należy do katalogu aktów, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie rozpoznawanej skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.

Natomiast już tylko na marginesie wskazać należy na treść uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której przychylono się do podzielanego przez tut. Sąd poglądu, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie jednak zgodnie z ww. uchwałą NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że jeżeli w przekonaniu strony niezasadnie wzywano o uzupełnienie wniosku i bezpodstawnie pozostawiono podanie bez rozpoznania, to wówczas może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Dodać należy, że skargę taką można złożyć po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 37 § 1 k.p.a.).

Podobnie na marginesie wskazać należy na wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 29.01.205 r., sygn. akt II GSK 2184/13) pogląd, że uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem skierowanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania należy w takiej sytuacji uznać zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.