Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2749408

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 14 listopada 2019 r.
I SA/Op 345/19
Określanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Łozowska.

Sędziowie WSA: Grzegorz Gocki, Marta Wojciechowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr VIII/77/2019 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości,

II. zasądza od Gminy Gogolin na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g.") i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie nr VIII/77/2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "Uchwała", "Regulamin") Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej również: "organ nadzoru", "skarżący") w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: "Ustawa", "u.z.z.w."), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

- uchwała Rady Miejskiej w Gogolinie nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Zdaniem skarżącego, dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy § 14 ust. 1 Regulaminu, który zawiera jedynie ogólne przesłanki dostępu do usług, tzn. istnienie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz istnienie możliwości technicznych posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń.

- uchwała w sposób niewystarczający określa wymogi dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy). W opinii organu nadzoru pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw oraz jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16). Tymczasem w § 3 zawarto zapis, że ilość dostarczonej wody określi umowa, natomiast w § 4 pkt 2 Regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo zobowiązane jest zapewnić jakość wody odpowiadającej wymaganiom określonym w odrębnych przepisach, nie wskazując jednak szczegółowych parametrów ilościowych i jakościowych dostarczanej wody. Przy czym zgodnie z § 17 ust. 1 Regulaminu, odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, co w sytuacji braku wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących ilości i jakości dostarczanej wody, czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru omawiana uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wpływa na legalność całej uchwały i stanowi podstawę skierowania do Sądu wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto zdaniem strony skarżącej uchwalony przez Radę Miejską w Gogolinie Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

Jak podkreślił organ nadzoru, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Delegacja do wydania aktu wykonawczego, upoważnia do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji norm powszechnie obowiązujących. A tak właśnie jest w przypadku następujących przepisów regulaminu, które powtarzają przepisy ustawowe:

- § 5 stanowiący, że w przypadku zmiany odbiorcy usług przedsiębiorstwo zawiera umowę z nowym odbiorcą - wynika to z art. 6 ust. 1 Ustawy,

- § 6 ust. 1, zgodnie z którym umowa zawierana jest na pisemny wniosek podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości - powtarza treść art. 6 ust. 2 Ustawy,

- § 6 ust. 2 dopuszczający możliwość zawarcia umowy z podmiotem, który korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - powtarza treść art. 6 ust. 4 Ustawy,

- § 7 ust. 1 regulujący, że umowa na dostawę usług może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego - powtarza treść art. 6 ust. 5 Ustawy.

Ponadto w § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska nałożyła na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. Zgodnie z art. 6 ust. 5 Ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Natomiast zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela lub zarządcy budynku, po spełnieniu wymagań określonych art. 6 ust. 6 pkt 1-7 Ustawy. W przepisach tych jednak nie ma obowiązku załączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a Ustawy. Żaden z przepisów art. 6 Ustawy nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie ww. umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym. W związku z powyższym żądanie spełnienia pozaustawowych warunków należy uznać za działanie nieuprawnione (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Łd 212/16).

Zdaniem organu nadzoru Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W § 10 Regulaminu Rada w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy, co nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Według organu wydaje się niezbędnym ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.

Nadto w § 13 ust. 2 pkt 4 Regulaminu postanowiono, że w warunkach przyłączenia do sieci przedsiębiorstwo powinno wskazać dokumenty, jakie należy przedłożyć ubiegając się o przyłączenie do sieci, oraz podmioty, z którymi należy uzgodnić projekt przyłącza. Organ nadzoru podkreślił, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowlanego. Wskazany przepis może bowiem prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202).

W ocenie organu nadzoru także § 15 ust. 2 Regulaminu stanowi nieuprawnioną zmianę podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zapewnienia budowy urządzeń. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt wyłącznie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2). Ustawodawca jasno określił kto i w jakim zakresie odpowiada za budowę poszczególnych urządzeń umożliwiających dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (tj. sieci i przyłączy), stąd też nie ma podstaw do uregulowania tego w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17).

Nadto zapis § 19 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, w którym Rada Miejska dokonała odesłania do przepisów wydanych na podstawie art. 13 Ustawy, narusza konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na błędną numerację § 7 Regulaminu oraz nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie" użyty w § 21 Regulaminu, który może budzić wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640), uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gogolin wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Gogolin kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Gmina nie zgodziła się z podniesionymi zarzutami.

W przedmiocie wymogów co do jakości wody stwierdziła, że Rada Miejska wskazała owe parametry wody odnosząc się do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa określających minimalne wymogi co do jakości wody, które są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi. Zdaniem Gminy, odesłania są normalnym, często stosowanym sposobem formułowania tekstów prawnych i brak jest przepisów prawa zabraniających stosowania takiej techniki prawodawczej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, należy wskazać chociażby wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2018 r. II SA/Go 551/18.

Wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego brak jest podstaw do wprowadzania postanowień regulujących minimalną ilość dostarczanej wody oraz minimalną ilość odprowadzanych ścieków jako minimalnego poziomu świadczonych usług świadczonego przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, bowiem obowiązek realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (usługodawcę) wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Przepisy ustawy nakładają także na przedsiębiorstwo obowiązki w zakresie kontroli jakości wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków (odpowiednio art. 5 ust. 1a oraz art. 9 ust. 3). Zamieszczanie w uchwale regulacji, które są przedmiotem przepisów rangi ustawowej jest niedopuszczalne. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż naruszałoby to powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Wobec wskazanych regulacji ustawowych zawarcie żądanego przez Wojewodę postanowienia w regulaminie odnośnie określenia minimalnej ilości odbieranych ścieków i dostarczanej wody prowadziłoby w istocie do przekroczenia delegacji ustawowej. Kwestie związane z wymaganą minimalną ilością dostarczanej wody i minimalną ilością odprowadzanych ścieków są bowiem powiązane ze sferą cywilnoprawną, a więc materią umowną. Dlatego też ww. parametry winny znaleźć się w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Gmina podzieliła jednocześnie stanowisko organu nadzoru dotyczące powtórzeń ustawowych w przepisach Regulaminu, a mianowicie w § 5, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1 skarżonego Regulaminu. Jednak wskazała, że były one uzasadnione, albowiem czyniły uchwałę aktem prawnym czytelnym i zrozumiałym dla Odbiorców. Wskazała, że nie można tracić z pola widzenia, iż adresatem aktu są odbiorcy - mieszkańcy Gminy, dla których jest to niejako pierwszy dokument, do którego sięgają oni weryfikując przysługujące im prawa i obowiązki. Organ uchwałodawczy w tym zakresie kierował się wygodą konsumenta, który na najniższym szczeblu hierarchii aktów prawnych uzyskuje pełną informację w zakresie uregulowanym w spornych paragrafach skarżonej uchwały. Rada Miejska nie tworzy przy tym w tym zakresie nowych pojęć, nie wykraczając tym samym poza swoją kompetencję. Przyjęte sformułowania nie kreują żadnych nowych norm powszechnie obowiązującego prawa, a zatem niczego nie normując nie mogą naruszać przepisów upoważniających do ich uchwalenia. Na poparcie stanowiska, że powtórzenie może być traktowane jedynie jako informacja o normach już istniejących przywołała orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, Nr 1, poz. 8, s. 139; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK ZU nr 3/2001, s. 371; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2002 r. 7 T 69/01, OTK-B 002/2118). Wskazała jednocześnie, że zaistniałe powtórzenia mogą być kwalifikowane jedynie jako uchybienie zasadom techniki prawodawczej, co nie czyni jednak postanowień wskazanych paragrafów nieważnymi, a wpływa jedynie na ocenę jakości uchwały o regulaminie jako aktu powszechnie obowiązującego z punktu widzenia zasad techniki ustawodawczej.

W odniesieniu do warunków technicznych, zdaniem Gminy, Wojewoda Opolski w ogóle nie uzasadnił dlaczego § 16 skarżonego Regulaminu nie realizuje delegacji ustawowej art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy. Trudno zatem wskazać jakiś konkretny błąd w rozumowaniu organu, bo organ w ogóle tego rozumowania nie ujawnił. Co do braku precyzyjności zapisów regulaminu, Gmina zauważyła, że postanowienia regulaminu odnoszą się do wszystkich aktualnych i potencjalnych odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a tym samym nie sposób uregulować w sposób szczegółowy warunków technicznych, po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z tychże usług. Nadto regulamin jako akt prawa miejscowego tworzy normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co nie pozwala na tworzenie rozwiązań odnoszących się konkretnej parametryzacji zapisów w tym względzie.

Odnosząc się z kolei do ujętego w § 21 Regulaminu zwrotu "niezwłocznie", wskazała, że jest on powszechnie stosowany przez ustawodawcę, a także w tego typu regulaminach. Pojęcie to zostało już wszechstronnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i powszechnych oznaczając, tyle co "bez zbędnej zwłoki", a Sąd Najwyższy wskazuje nawet, iż oznacza to "nie dłużej niż 14 dni". Jako zwrot powszechnie używany przy tworzeniu aktów prawnych, nie powinien budzić większych wątpliwości, w tym i dla odbiorców. Nie sposób w tych okolicznościach zgodzić się z Wojewodą, że termin "niezwłocznie" jest sformułowaniem całkowicie nieprecyzyjnym. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących § 19 ust. 1 pkt 4, 13 ust. 2 pkt 4, § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Regulaminu, Gmina wskazała, że są one nieuzasadnione. Podkreśliła, że w § 19 ust. 1 skarżonego Regulaminu brak jest pkt 4. Przedmiotowy ustęp ma tylko 2 punkty. Z kolei w § 13 ust. 2 pkt 4 Regulaminu jest mowa o adresie zamieszkania osoby ubiegającej się o podłączenie do sieci oraz o adresie do korespondencji, jeśli są różne. Dywagacje organu nadzoru w tym zakresie odbiegają od treści skarżonego paragrafu. W skarżonej uchwale brak jest § 7 ust. 1 pkt 2 - zarzuty organu skarżonego są w tym zakresie bezpodstawne. Natomiast § 7 ust. 2 Regulaminu dotyczy warunków zawarcia umowy z podmiotem o nieuregulowanym stanie prawnym. Wydaje się, że rozważania organu nadzoru w tym zakresie zostały "przeklejone" z innych skarg. Na tym etapie nie sposób się do nich odnieść. Z ostrożności procesowej wskazała jednak, że jeśli stawiane zarzuty względem nieistniejących zapisów § 7 należałoby odnieść do § 8 Regulaminu, to zdaniem skarżonego organu przepis ten stanowi doprecyzowanie warunków określonych w art. 6 ust. 6 i 6a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wyłącznie celem ułatwienia zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym i w żadnym zakresie nie narusza ani nie wykracza poza delegację ustawową. Stosownie bowiem do regulacji art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca wymienia warunki, które wnioskodawca winien spełnić dla wykreowania obowiązku przedsiębiorstwa zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym. Ustawa nie wskazuje sposobu udowodnienia spełnienia owych warunków koniecznych, stanowiąc jedynie o wniosku bez rozstrzygnięcia jego treści. Wobec tego braku powyższą kwestię powinien regulować i reguluje regulamin. Po drugie powołany art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy wymaga, aby instalacja wodociągowa w budynku była wyposażona w wodomierze, zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, przy wszystkich punktach czerpalnych. Jak powszechnie wiadomo instalacje, w tym instalację wodociągową montuje się w tzw. systemie podtynkowym, co oznacza, że w "ukończonym" budynku w zasadzie nie jest możliwe zapoznanie się z jej rozmieszczeniem, punktami czerpalnymi itp., bez zapoznania się ze schematem (projektem instalacji) - stąd też wymóg załączenia do wniosku takowego schematu, bowiem inaczej nie jest możliwe właściwe opomiarowanie punktów czerpalnych wody. Po trzecie, określenie osób korzystających z lokali, w tym określenie ich tytułu prawnego do lokalu oraz zgody osoby korzystającej na zawarcie umowy, podyktowane jest względami praktycznymi, mającymi na celu z jednej strony ułatwienie i przyspieszenie procesu zawierania poszczególnych umów w budynku wielolokalowym poprzez: wskazanie przedsiębiorstwu odbiorców usług (tak czy inaczej dane o potencjalnych odbiorcach - osobach korzystających z lokali - będą pochodziły od właściciela/zarządcy budynku wielolokalowego, bowiem to on zgłosi stosowny wniosek); zadeklarowanie przez nich zgody na takie rozwiązanie z konsekwencjami z tego wynikającymi (w tym dodatkowe opłaty) - przedsiębiorstwo nie ma bowiem możliwości wymuszenia na korzystającym z lokalu zawarcia umowy, a przez to zapewnienie uzgodnienia tego rozwiązania z zainteresowanymi podmiotami. Z drugiej zaś wyeliminowanie potencjalnych problemów, obejmujących: w przypadku lokalu wynajmowanego - brak zgody wynajmującego (bez względu na przyczyny); faktyczny brak możliwości odczytów wskazań wodomierzy (odbiorcy nie sposób zastać w lokalu) oraz faktyczny brak możliwości przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody do pozostałych lokali - pomimo uzgodnienia tych elementów z zarządcą, który jednak, co nie budzi wątpliwości tak doktryny jak i orzecznictwa, na etapie realizacji umowy nie ma żadnego wpływu na przestrzeganie tych uzgodnień przez podmiot korzystający z lokalu. Po czwarte w zakresie oświadczenia wnioskodawcy o poinformowaniu korzystających z lokali o zasadach rozliczeń i obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat podniesiono, że obowiązek ten wypływa wprost z ustawy (art. 6 ust. 6a) i warunkuje złożenie wniosku o zawarcie umów z korzystającymi z lokali. Zatem jeżeli ustawodawca wymaga takiej czynności przed złożeniem wniosku, oczywistym jest, iż przedsiębiorstwo winno dysponować jakimś potwierdzeniem jej dokonania rozpatrując wniosek w kierunku spełnienia wymagań ustawowych, w przeciwnym bowiem razie przepis byłby całkowicie zbędny. Skoro zatem ustawa nie reguluje w ogóle kwestii wykazania spełnienia warunków generujących (zgodnie z jej treścią) obowiązki stron stosunku w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dając przy tym delegację do rozstrzygnięcia kwestii praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy), to zdaniem Gminy oczywistym jest, że regulamin jest aktem właściwym do szczegółowego rozstrzygnięcia tych spraw. Nadto ewentualna wadliwość ww. zapisów winna skutkować nieważnością danego zapisu uchwały, a nie całości uchwały.

Gmina nie podzieliła również stanowiska Wojewody w zakresie nieważności § 15 ust. 2 Regulaminu, albowiem chybione są twierdzenia jakoby poprzez jego zapisy nastąpiła zmiana podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Inwestorem w zakresie ww. urządzeń może być zarówno odbiorca, w tym przedsiębiorca jak i zakład wodociągowo-kanalizacyjny, a urządzeniami są zarówno sieci jak i przyłącza. We wskazanym paragrafie uregulowana jest wyłącznie kwestia uzgodnień związanych z przyłączeniem do sieci, albowiem nie ma takiej możliwości technicznej, by "ktokolwiek" w dowolnym miejscu mógł włączyć się do istniejących urządzeń wod-kan spółki. Powyższe wychodzi naprzeciw konsumentom, którzy z góry przy takiej regulacji mogą ustalić wszelkie warunki przyłączenia, w tym z uwzględnieniem wszelkich kosztów finansowych związanych z tą operacją, unikając na przykład już po ostatecznym projekcie, dodatkowych kosztów związanych z przeprojektowaniem planowanych urządzeń. Wykładnia Wojewody w tym zakresie jest zbyt dalece idąca.

Nadto nawet jeśliby ostatecznie uznać zarzuty skargi za uzasadnione w tym zakresie, to nie mogłyby one powodować nieważności uchwały w całości, a jedynie nieważność konkretnych postanowień regulaminu.

W odniesieniu do zarzutu nieważności § 10 Regulaminu Gmina, odwołując się do językowego znaczenia pojęcia "sposób" wskazała, że określiła ów sposób wskazując, iż rozliczenia następują w okresie obrachunkowym wskazanym w umowie. Ponieważ zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN "sposób" oznacza «określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś», a nie wskazanie konkretnego okresu rozliczeniowego, zarzuty Wojewody w tym zakresie są nieuzasadnione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 - orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu-obecnie art. 19 ust. 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

* obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

* sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

* okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. niemającym zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 i 4 pkt 2 Regulaminu zapisy, że ilość dostarczonej wody określi umowa (§ 3) oraz, że jakość wody powinna odpowiadać jakości wody do spożycia przez ludzi, określonych w obowiązujących przepisach (§ 4 pkt 2).

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin określił jedynie część z parametrów "minimalnego poziomu usług" (§ 4 pkt 1 i 3). Natomiast nie zawiera uregulowań dotyczących ilości dostarczanej wody - odsyła w tej kwestii do postanowień umowy i nie określa parametrów jakościowych dostarczanej wody - odsyła w tej kwestii do obowiązujących przepisów.

Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. 2017.2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Nadto przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r., brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust. 1a Ustawy. Nie oznacza to jednak, jak sugeruje Gmina, że brak jest podstaw do wprowadzania postanowień w Regulaminie dotyczących minimalnej ilości dostarczanej wody oraz minimalnej ilości odprowadzanych ścieków - jako minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego. Z pewnością art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy obliguje radę gminy do określenia w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a zatem nie ma podstaw do tego aby powoływać się na przekroczenie delegacji ustawowej, jak również wywodzić, że kwestie związane z wymaganą minimalną ilością dostarczanej wody i minimalną ilością odprowadzanych ścieków są powiązane ze sferą cywilnoprawną, a więc materią umowną i powinny znaleźć się w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zauważyć przy tym należy, że czym innym jest kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody wynikająca z ww. przepisu ustawy, a czym innym kontrola pod kątem spełniania norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Skoro w Regulaminie w § 17 ust. 1 postanowiono, że odbiorca ma prawo zgłaszania reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez Przedsiębiorstwo umowy, w szczególności wymieniono tam ilość i jakość świadczonych usług, a jednocześnie w Regulaminie nie zawarto postanowień dotyczących ilości, a co do jakości dostarczanej wody wskazano jedynie na jakość wody do spożycia przez ludzi, nie ustanawiając konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, to przewidziane w § 17 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 14 ust. 1 Regulaminu, w którym zawarto jedynie ogólne przesłanki dostępu do usług, tzn. istnienie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz istnienie możliwości technicznych posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Regulamin, poza tymi ogólnymi sformułowaniami nie precyzuje warunków technicznych we wskazanym zakresie. Brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej i jak wskazano wyżej, niewyczerpanie przez Gminę pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do wyeliminowania takiej uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska Gminy wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Wbrew stanowisku Gminy, organ nadzoru zasadnie także zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego liczne przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Delegacja do wydania aktu wykonawczego, upoważnia do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji norm powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Trafnie również wskazał organ na wadliwa regulację w § 7 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którą Rada Miejska nałożyła na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym. Regulacja ta wykracza poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 5 Ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Natomiast zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela lub zarządcy budynku, po spełnieniu wymagań określonych art. 6 ust. 6 pkt 1-7 Ustawy. W przepisach Ustawy nie przewidziano jednak konieczności dołączania do wniosku takiego oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a Ustawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego niewypełnienia w ramach § 10 Regulaminu delegacji ustawowej. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że organ stanowiący wadliwie, w ramach § 10 Regulaminu, w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Wbrew twierdzeniu Wojewody określenie minimalnych okresów rozliczeniowych powinno być częścią regulacji umownej, a nie wynikać z aktu miejscowego - art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy (zob. wyrok WSA z 3 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/19, z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17).

W odniesieniu natomiast do § 13 ust. 2 pkt 4, zgodzić należy się z organem nadzoru, że w warunkach przyłączenia do sieci przedsiębiorstwo powinno wskazać dokumenty, jakie należy przedłożyć ubiegając się o przyłączenie do sieci, oraz podmioty, z którymi należy uzgodnić projekt przyłącza. Natomiast jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zatem, w sytuacji gdy przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności, które zastrzeżone są dla postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa, w tym przypadku Prawa budowlanego, wykracza to poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, wskazany przepis może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202).

Sąd podzielił także stanowisko organu co do nieuprawnionej zmiany podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w § 15 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zapewnienia budowy urządzeń. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt wyłącznie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2). Ustawodawca jasno określił kto i w jakim zakresie odpowiada za budowę poszczególnych urządzeń umożliwiających dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (tj. sieci i przyłączy), stąd też nie ma podstaw do uregulowania tego w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17).

Trafne jest również stanowisko skarżącego, że w § 19 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, w którym Rada Miejska dokonała odesłania do przepisów wydanych na podstawie art. 13 Ustawy, narusza konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyć przy tym należy, że niezrozumiałe są argumenty wskazywane na brak w § 19 ust. 1 skarżonego Regulaminu punktu 4, gdyż § 19 ust. 1 zawiera punkty od 1 do 4, a nie jak twierdzi Gmina tylko 2 punkty. Także treść § 13 ust. 2 pkt 4 regulaminu nie odpowiada treści wskazywanej przez Gminę. Zatem niewątpliwie to nie rozważania organu nadzoru odbiegają od treści regulaminu, ale właśnie argumenty Gminy nie przystają do treści poszczególnych uregulowań. Uwaga ta dotyczy również § 7 ust. 1 pkt 2, z tym zaznaczeniem, że w § 7 niefortunnie użyto numeracji ust. 1 pkt 1 poprzez ujęcie w niej także podpunktów o numerach 1 i 2.

W odniesieniu do zarzutu wskazującego na użycie zwrotu "niezwłocznie", wskazać należy, że zwrot ten może budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia " bez zbędnej zwłoki" - na co zwróciła uwagę Gmina w odpowiedzi na skargę.

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 k.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 k.c. (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może to rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego. Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części - w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w Gogolinie podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.