Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2554627

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 4 września 2018 r.
I SA/Op 230/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.).

Sędziowie WSA: Elżbieta Kmiecik, Anna Wójcik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.602.2018.OS w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190,00 zł (słownie złotych: sto dziewięćdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Informacją roczną z 2 marca 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie", "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 - dalej określana jako "P.w.") ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział we Wrocławiu z (dalej jako: "skarżąca", "strona") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 74,00 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona nie zgodziła się z wysokością opłaty i koniecznością naliczenia opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych. Podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr WŚR.6341.22.2017 nie powinna być naliczona, gdyż inwestycja planowana jest do realizacji najwcześniej na koniec 2018 r. Ponadto wniosła o anulowanie opłaty za odprowadzanie wody do rowu przydrożnego.

Decyzją z 10 kwietnia 2018 r., organ na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - dalej jako: k.p.a. określił stronie za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 6,00 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu wskazał, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. Zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego WŚR.6341.22.2017 na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu i potoku w ilości kolejno 269,0 m3h i 23,0 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w., zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ dodał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 - określane dalej jako "rozporządzenie").

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Opolu skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi podniosła, odwołując się do treści art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy zachodzi czynność odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do wód oraz jego rzeczywistym funkcjonowaniem. W ocenie skarżącej ustawodawca wprowadzając obowiązek opłaty za taką usługę wodną miał na względzie rzeczywiste odprowadzanie wód, na które należy zgodnie z prawem uzyskać pozwolenie wodnoprawne, gdyż w przeciwnym wypadku przepis ten byłby inaczej zredagowany, a mianowicie opłata przewidziana byłaby wprost za samo posiadanie lub związana byłaby z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, co nie ma miejsca. Dodatkowo wskazała, że ustawodawca w art. 398 P.w. wprowadził odrębny obowiązek ponoszenia opłat za wydanie zgód wodnoprawnych, które podmiot jest zobowiązany uiścić w momencie ubiegania się o wydanie danej decyzji wodnoprawnej. W trakcie procesu inwestycyjnego, który obejmuje prace przygotowawcze (projektowe) oraz realizację robót budowlanych, pozwolenie wodnoprawne uzyskuje się na jego wczesnym etapie tj. przed uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji - zanim nastąpi samo wykonanie robót budowlanych. W niniejszej sprawie faktem jest, że dla projektowanej inwestycji "Poprawa-bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie dolnośląskim na dk 46 w miejscowości Laski w ramach PBDK", uzyskano w dniu 14 września 2017 r. zaświadczenie, że Wojewoda Dolnośląski nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z 17 lipca 2018 r. dla ww. inwestycji, jednakże faktem również jest, że do dnia wystosowania niniejszej skargi procedura wyłonienia wykonawcy robót budowlanych nie została jeszcze rozpoczęta, a tym samym nie rozpoczęła się jeszcze realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Reasumując w ocenie skarżącej inwestycja, dla której wydano pozwolenie wodnoprawne, nie została zrealizowana, zatem nie można mówić na tym etapie o odprowadzaniu wód, gdyż nie ma nawet wykonanej instalacji za pomocą której istniałaby taka możliwość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca korzysta z usługi wodnej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Na podstawie tej decyzji skarżąca uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód: wód opadowych i roztopowych. Zgodnie zatem z art. 298 pkt 1 P.w., skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżąca. Z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego obliczeniu opłaty stałej. Wskazywanie przez skarżącą, że obecnie nie istnieją zaprojektowane urządzenia (układ i wyloty), a inwestycja nie została zrealizowana, nie ma znaczenia. W ocenie organu, fakt niekorzystania przez skarżącą z pozwolenia wodnoprawnego (z uwagi na brak realizacji inwestycji), jest irrelewantny z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej. Taka okoliczność zmienia sytuację skarżącej tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej, a nie stałej. Opłata stała jest immanentnie związana z uzyskaniem przez skarżącą decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W ocenie organu, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są nietrafne i jako takie nie powinny być uwzględnione, ponieważ w żaden sposób (nawet przyjmując istnienie rzekomego naruszenia tych przepisów), nie można im przypisać wagi mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dodał, że podzielił stanowisko skarżącej wskazane w reklamacji odnośnie opłat za odprowadzanie wód do rowu, stąd opłata została ustalona w nowej (zmniejszonej wysokości) tj. 6 zł.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy kontrola ta wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w aspekcie wskazanych kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do uznania, że narusza ona prawo w sposób nakazujący jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 6,00 zł.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest jednak nie tyle wysokość naliczonej opłaty, ile zasadność jej naliczenia w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały zrealizowane.

Powyższa problematyka była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne, które w wyrokach m.in.: z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 341/18, z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 482/18 - publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażały pogląd, że brak urządzeń kanalizacji deszczowej zbierających wody opadowe i roztopowe wyklucza nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód. Stanowisko takie podziela i przyjmuje za własne także Sąd rozpoznający tę sprawę, czyniąc tym samym podstawą oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W związku w powyższym, w ślad za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, wskazać należy, że powyższa opłata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym, państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej, analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne. W związku z tymi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w., są opłaty za usługi wodne.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.).

Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

1)

wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2)

wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Zauważyć trzeba, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W przypadku art. 271 ust. 2, regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, po przez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 - składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie konieczne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym. Tym samym, przyjąć należy, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych w ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłat do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą - Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty.

Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 4 P.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.

Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych.

Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300g P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może ponadto prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Taka wykładnia przepisów ustawy - Prawo wodne z 2017 r. odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że podstawę naliczenia opłaty stałej stanowiły pozwolenia wodnoprawne wydane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 P.w. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 P.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto ustalona opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby naruszenie art. 9 P.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 2001 r., które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Przestawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie szczegółowych argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu, również w kontekście innych metod wykładni, naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Podkreślenia również wymaga, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego - kanalizacji deszczowej i wylotu (W1 i W3) oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z części drogi krajowej nr 46 wylotem W1 i W3.

Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że powyższe urządzenia tworzące sieć kanalizacji deszczowej miały dopiero powstać. Z reklamacji i treści skargi wynika natomiast, że inwestycja związana z pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana. Tym okolicznościom nie zaprzeczył organ, nie podjął również żadnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, sprawdzenia czy istnieją urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej. Organ oparł się wyłącznie na uzyskanym przez stronę pozwoleniu wodnoprawnym uznając, że ma ono przesądzające znaczenia dla wymierzenia opłaty za tak określoną usługę wodną, bez względu na to, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do odbiorników za pomocą istniejących urządzeń kanalizacji deszczowej.

Zdaniem Sądu okoliczności podnoszone przez skarżącą nasuwają wątpliwości co do tego, czy urządzenia kanalizacji wodnej istnieją. Takich kluczowych ustaleń dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zabrakło. Organ nie sprawdził tej istotnej kwestii, a to właśnie istnienie urządzeń kanalizacyjnych determinowało treść rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający tę sprawę, jak już podkreślono na wstępie, podziela poglądy prawne wskazane w powołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak jakichkolwiek urządzeń kanalizacji deszczowej zbierającej wody opadowe lub roztopowe wyklucza nałożenie opłaty za odprowadzanie wód.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję, ograniczając ustalenia faktyczne wyłącznie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ rozpozna reklamację wniesioną przez skarżącą od informacji udzielonej jej przez organ z 2 marca 2018 r. i stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z inwestycją objętą pozwoleniem wodnoprawnym doszło do wykonania kanalizacji deszczowej, czy też kanalizacja taka jeszcze nie powstała, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej.

Dopiero poczynienie takich ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, umożliwi organowi ocenę, czy spełniona została przesłanka w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej ujmujących wody opadowe lub roztopowe i umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie opłaty stałej za usługę wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w niniejszym przypadku (o czym była mowa powyżej) Sąd wskazuje, że w przypadku ponownego wyliczenia opłaty stałej (jeśli organ uzna, że istnieją podstawy prawne do jej ustalenia) organ winien uzasadnić w sposób należyty sposób jej wyliczenia, z uwzględnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki ilości odprowadzanych wód w trojaki sposób: godzinowo, średniodobowo i rocznie, wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. pozwala na stwierdzenie, że ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych opiera się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej rocznej ilości przepływu wód. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 190 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 90 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.