Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106544

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 30 listopada 2020 r.
I SA/Op 102/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Gocki.

Sędziowie: NSA Gerard Czech, WSA Marzena Łozowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A S.A. w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2019 r., nr (...) w przedmiocie określenia wysokości podlegającej zwrotowi dotacji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 29 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A S.A. z siedzibą w (...) (dalej jako: Spółka, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 10 kwietnia 2019 r. określającej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 900.157 zł, przyznanej zgodnie z umową nr (...) z 15 stycznia 2016 r., w związku z uznaniem ww. kwoty za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opole, tj. od 27 stycznia 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy: określiło A S.A. z siedzibą w (...) zobowiązanie w wysokości 500.000 zł z tytułu dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Opola wypłaconej w roku 2016 na podstawie umowy nr (...) z 15 stycznia 2016 r. na realizację zadania pod nazwą "(...)".

Organ stwierdził, że odwołanie w części zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że na mocy postanowień umowy z 15 stycznia 2016 r. nr (...) ((...)) zawartej pomiędzy Miastem Opole a klubem sportowym A S.A. w (...), będącej umową o wsparcie realizacji zadania publicznego, zleceniodawca (Gmina) zlecił zleceniobiorcy (Klubowi) realizację zadania publicznego pod nazwą "(...)", zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Drużyna zleceniobiorcy - (...), zgodnie z ofertą, realizować miała cele sportowe i walkę o jak najwyższe miejsce w (...). Wniosek o dofinansowanie zadania oraz aktualizacja kalkulacji kosztów stanowią załączniki do umowy (tak: § 1 umowy). Łączna kwota dotacji wynosiła 1.500.000 zł płatne w latach 2016-2018 w transzach po 500.000 zł rocznie, w roku 2016: 250.000 zł do 29 stycznia oraz 250.000 zł do 15 lutego (tak § 4 umowy).

W dniu 4 lutego 2016 r. przeprowadzono negocjacje, w których uczestniczyli Naczelnik Wydziału Sportu Urzędu Miasta Opola oraz Prezes Zarządu A S.A. Uzgodniono, że Miasto przekaże na "rzecz (...)" kwoty 355.000 zł i 145.000 zł, przeznaczone na: stypendia, nagrody, płace zawodników i trenerów, podatki, obsługę księgową i organizację meczów.

Strony ww. umowy podpisały 4 lutego 2016 r. aneks nr 1, z którego wynika, że drużyna zleceniobiorcy - (...), zgodnie z ofertą, realizować miała cele sportowe:

a) walkę o jak najwyższe miejsce w (...) oraz w (...) w (...) ((...)),

b) osiągnięcie wysokich wyników sportowych przez zawodników, poprzez utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników oraz kadry szkoleniowej w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwo w rozgrywkach sportowych (tak: § 1 aneksu nr 1).

Łączna kwota dotacji wynosiła 2.000.000 zł płatne w latach 2016-201 8 w transzach w roku 2016-1.000.000 zł (250.000 zł do 29 stycznia, 605.000 zł do 15 lutego oraz 145.000 zł do 31 marca), w latach 2017-2018 po 500.000 zł rocznie (lak § 2 aneksu nr 1).

Następnie 20 grudnia 2016 r. strony ww. umowy podpisały aneks nr 3, z którego wynika, że realizowane przez zleceniobiorcę zadanie publiczne nosi nazwę "(...)".

W dalszej części organ podniósł, że Zarząd A S.A. na mocy uchwały z 29 stycznia 2016 r. nr (...) formalnie utworzył sekcję (...). Jak wyjaśnił V-ce Prezes Klubu w piśmie bez daty złożonym w toku postępowania odwoławczego przy piśmie pełnomocnika strony z 29 października 2019 r.: w lutym 2016 r. Zarząd A S.A. został "poproszony" przez władze Miasta Opola o pomoc w przejęciu i uratowaniu B. Zarząd A S.A. nie podpisał z zawodnikami drużyny (...) prowadzonej przez B żadnych umów, nie prowadził negocjacji dotyczących obniżenia wynagrodzenia oraz ani razu nie spotkał się z zawodnikami B. Z przekazanej dotacji Zarząd A S.A. realizował płatności wynagrodzeń, transportu, wyżywienia, sędziów oraz obsługi meczów. Każdy wydatek był następnie przedstawiany w Urzędzie Miasta w formie sprawozdania. Po akceptacji sprawozdania A S.A. otrzymywał kolejną transzę. A S.A. nie należał do innego związku niż (...). Z dalszych wyjaśnień V-ce Prezesa oraz kopii "historii operacji" na rachunku bankowym Klubu wynika, że aktywność A S.A. w zakresie prowadzenia drużyny (...) ograniczała się do przekazywania środków pieniężnych oraz rozliczania wydatków związanych z funkcjonowaniem drużyny, która faktycznie nie działała w ramach klubu sportowego A S.A.

Jak zauważył organ odwoławczy, znajdujące się w aktach sprawy sprawozdania częściowe z wykonania zadania, złożone przez A S.A. w części "sprawozdanie merytoryczne" zawierają opis działań Klubu, drużyny (...) oraz partnerów Klubu w zakresie odnoszącym się wyłącznie do rozgrywek (...). Dopiero tabelaryczne zestawienia wydatków, w sprawozdaniu za okres od 7 lutego 2016 r. do 25 lutego 2016 r. oraz za okres od 25 lutego 2016 r. do 25 lipca 2016 r., ujawniają wypłaty środków na rzecz zawodników i trenera B.

W wystąpieniu pokontrolnym z 5 czerwca 2017 r., podpisanym przez Zastępcę Prezydenta Miasta Opola stwierdzono, że dotacja przyznana na podstawie umowy nr (...) z 15 stycznia 2016 r. została wydatkowana przez A S.A. w sposób właściwy, nie stwierdzono nieprawidłowości.

Jednocześnie SKO zauważyło, że w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 9 czerwca 2017 r. znak (...) stwierdzono, że nastąpiło naruszenie przepisów w zakresie rozliczenia dotacji udzielonych z budżetu Miasta Opola polegające na zawarciu aneksu nr 1 do ww. umowy, a w konsekwencji zwiększeniu kwoty dotacji o 500.000 zł, wbrew postanowieniom uchwały nr XV/272/15 Rady Miasta Opola z 24 września 2015 r. w sprawie warunków i trybu wspierania sportu na terenie Miasta Opola.

Następnie organ odwoławczy, przywołał przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), dalej zwanej "ufp", w szczególności art. 126, art. 221, art. 251, art. 252. Ponadto wskazał na przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 z późn. zm.): art. 27, art. 28 oraz na § 4 uchwały nr XV/272/15 Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2015 r. w sprawie warunków i trybu wspierania rozwoju sportu na terenie Miasta Opola (Dz. Urz. Woj. Op. 2015 r. poz. 2077 z późn. zm.), w brzmieniu do 24 października 2016 r.

W ocenie organu istotną cechą dotacji celowych jest konieczność wykorzystania ich na cel określony przez udzielającego dotację. Cele te wynikają z prawnych źródeł kreujących powstanie stosunku dotacyjnego. Należy do nich zaliczyć w szczególności przepisy konkretnej ustawy lub umowy dotacyjnej. Dotacje udzielone z budżetu muszą być zatem wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie lub umowie. Niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji nastąpi wówczas, gdy na etapie wykorzystania środków pochodzących z dotacji beneficjent przeznaczy je na inne zadania niż te, na które dotacja została zgodnie z treścią umowy dotacyjnej udzielona. Przeznaczenie dotacji określone jest zatem w prawnym źródle kreującym stosunek dotacyjny (najczęściej będzie to umowa dotacyjna) przez podmiot udzielający dotację. Wszelkie niezastosowanie się do postanowień takiej umowy dotacyjnej będzie oznaczało wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (tak: Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019).

Z kolei według SKO dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Podstawy prawne udzielenia, wykorzystania i rozliczenia dotacji zawarte są w przepisach ustawy o finansach publicznych, przepisach ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych. Dotacjami pobranymi nienależnie będą wszelkie rodzaje dotacji, o ile dysponent ich udzielający naruszy zasady determinujące udzielanie i przekazywanie dotacji z budżetu.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że słusznie Prezydent Miasta Opola nakazał Klubowi zwrot kwoty 500.000 zł wypłaconej w celu sfinansowania udziału drużyny (...) w rozgrywkach (...), gdyż A S.A. nie wykonał zadania publicznego w opisanym zakresie, a jego działalność polegała jedynie na przekazywaniu środków pieniężnych na rzecz zawodników i trenerów działających w ramach innego klubu, a także w celu pokrycia kosztów organizacji meczów z udziałem tych zawodników. Wprawdzie Klub formalnie utworzył sekcję (...), jednak nigdy nie prowadził drużyny (...). W takim znaczeniu Klub nie zrealizował celu dotacji oraz nie zrealizował zadań, na które dotacja była udzielona i za które beneficjent zapłacił ze środków dotacji. Kwota dotacji udzielonej na podstawie aneksu nr 1 do ww. umowy podlega więc zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola (art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp). Wskazana kwota została wypłacona w dwóch transzach: 8 lutego 2016 r. - 355.000 zł oraz 16 marca 2016 r. - 145.000 zł. Wskazane daty wyznaczają terminy, od których naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Odrębnym zagadnieniem zadaniem SKO jest dopuszczalność finansowania nagród dla zawodników drużyny (...) na (...) ze środków dotacji wieloletniej udzielonej Klubowi. Art. 28 ust. 2 ustawy o sporcie zawiera otwarty katalog (przykładowych) celów, na które może zostać wykorzystana dotacja sportowa. Jednakże ograniczenie w tym zakresie do 24 października 2016 r. wynikało z przepisu § 7 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta Opola, który wprowadzał katalog zamknięty celów na które mogło być przeznaczone wsparcie finansowe. W § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały dopuszczono finansowanie: stypendiów sportowych i wynagrodzeń kadry szkoleniowej. Dopiero od 25 października 2016 r. w znowelizowanym § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały wskazano: nagrody, stypendia i wynagrodzenia sportowe zawodników oraz nagrody i wynagrodzenia kadry szkoleniowej.

Organ zauważył, iż jak wynika z oświadczenia Klubu złożonego w piśmie z 4 stycznia 2018 r., od początku istnienia Spółki przyjęta była forma gratyfikacji zawodników i trenerów drużyny za przygotowanie i uczestnictwo w rozgrywkach sportowych oraz osiągane wyniki sportowe w postaci nagrody sportowej, co zostało zapisane w kontraktach sportowych zawodników.

W kalkulacji kosztów na rok 2016 zawartej we wniosku o dofinansowanie zadania realizowanego przez Klub, który to wniosek stanowi integralną część umowy dotacyjnej, w części "przygotowanie i uczestnictwo w rozgrywkach sportowych" wyraźnie wskazano m.in. "nagrody sportowe". Umowa o takiej treści została podpisana i podlegała wykonaniu.

W opinii Kolegium Odwoławczego pojęcie "nagrody" odnosi się do aspektu jakościowego wykonanego zadania. Jeśli zatem zawodnik osiągnął spektakularne wyniki to może otrzymać nagrodę. Ocena istnienia podstaw przyznania nagrody jest dosyć subiektywna. Ponadto nagroda nie jest i nie może być stałym świadczeniem, w przeciwieństwie do np. wynagrodzenia. Nagroda ma charakter jednorazowy (incydentalny) i przyznawana jest indywidualnie w uzasadnionych przypadkach.

Organ odwoławczy zauważył, że nagrody sportowe były wypłacane regularnie zawodnikom drużyny (...) j i stanowiły formę stałego uposażenia jej członków. W takim stanie sprawy, określenie tytułu zapłaty jako "nagroda" jest nieadekwatne do jej rzeczywistego charakteru i w istocie mylące, gdyż odbiega ono od właściwego sensu (znaczenia) "nagrody" dla zawodników. Wypłacane "nagrody" były bowiem świadczeniami stałymi i spodziewanymi przez zawodników. Zatem świadczenia te jedynie z nazwy pozostawały "nagrodami", natomiast faktycznie nosiły cechy stypendium. Zasadność wypłaty stypendium sportowego albo świadczenia noszącego cechy regularnego uposażenia podobnego do stypendium nie budzi wątpliwości na gruncie ww. uchwały Rady Miasta Opola zarówno przed, jak i po zmianie treści § 7. Zatem, w ocenie Kolegium Odwoławczego, żądanie zwrotu "nagród" wypłaconych ze środków dotacji przed 25 października 2016 r. nie znajduje wystarczającego uzasadnienia prawnego.

Natomiast według organu, w kalkulacji kosztów na rok 2017 zawartej we wniosku o dofinansowanie zadania realizowanego przez Klub, który to wniosek stanowi integralną część umowy dotacyjnej, w części "przygotowanie i uczestnictwo w rozgrywkach sportowych" wskazano m.in. "nagrody sportowe". Koszt całkowity w tym zakresie miał wynosić 490.000 zł, a koszt pokryty z dotacji - 400.000 zł. Według sprawozdania za rok 2017 koszty pokryte ze środków dotacji w części "przygotowanie i uczestnictwo w rozgrywkach sportowych" wyniosły 440.000 zł. Zadanie zostało uznane za rozliczone prawidłowo w dniu 16 stycznia 2018 r. (patrz: adnotacja na sprawozdaniu) ze względu na treść § 10 ust. 4 ww. umowy dotacyjnej, gdyż zwiększenie kosztów nie przekroczyło 10%. Dopiero w zaktualizowanym kosztorysie dotyczącym roku 2017, złożonym na wezwanie Prezydenta Miasta Opola przy piśmie Klubu z 5 grudnia 2018 r., a więc już po dokonaniu wydatków zgodnie z pierwotnym kosztorysem, "przewidywana" kwota przeznaczona m.in. na nagrody sportowe płatna ze środków dotacji wyniosła 350.000 zł, a kwota wydatkowana ze środków dotacji według skorygowanego (na żądanie donatora) sprawozdania za rok 2017 wyniosła 425.157 zł, co stało w sprzeczności z § 10 ust. 4 ww. umowy dotacyjnej. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, zmiana (po zakończeniu okresu rozliczeniowego) kwot wydatków planowanych i związana z nią zmiana (wykazanych w skorygowanym sprawozdaniu) kwot wydatków wykonanych nie mogą stanowić podstawy do żądania zwrotu dotacji, w sytuacji, gdy beneficjent dotacji zaplanował i wykonał wydatki ze środków otrzymanej dotacji zgodnie z postanowieniami umowy oraz treścią załączników stanowiących jej integralną część. Przeprowadzone później "dopasowania" lub "przesunięcia" wartości pomiędzy pozycjami sprawozdania z realizacji zadania i skutki tych zmian pozostają nieistotne w kontekście oceny czy doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem żądanie zwrotu kwoty dotacji w kwocie 40.157 zł nie znajduje uzasadnienia.

W skardze skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zobowiązania w wysokości 500.000 zł z tytułu dotacji przypadającej do zwrotu przez A S.A. do budżetu Miasta Opole wypłaconej w roku 2016 na podstawie umowy nr (...) z dnia 15 stycznia 2016 r. a realizację zadania pod nazwą "(...)".

W uzasadnieniu skargi podała, że Zarząd A S.A. 15 stycznia 2016 r. podpisał umowę nr (...) na realizację zadania pod nazwą "(...)". W trakcie realizacji umowy zostały podpisane 4 aneksy. Na podstawie powyższej umowy były przekazywane klubowi pieniądze w transzach. Kolejna transza mogła być przekazania po rozliczeniu oraz złożeniu i zaakceptowaniu sprawozdania z wydatkowania transzy poprzedniej. Pieniądze na kolejny rok mogły być przekazane po zamknięciu roku poprzedniego oraz zaakceptowania sprawozdania rocznego. Zarząd A sukcesywnie realizował postanowień umowne, rozliczał kolejne dotacje. Umowa zakończyła się 15 grudnia 2018 r. Została przez klub wykonana w całości i rozliczona. O poprawności rozliczeń świadczą sprawozdania, korekty sprawozdań oraz wypłacania kolejnych transz. Ostatni aneks został podpisany 5 dni przed zakończeniem umowy. A wywiązał się z zapisów umownych jak i zapisów w aneksie nr 1. Błąd urzędników związany z podpisaniem z klubem aneksu nr 1 dotyczącego ratowania (...) w (...) spowodował niewypłacalność klubu w połowie sezonu 2018/2019. Konsekwencją tego było brak przyznania dotacji na dalsze funkcjonowanie spółki przez prezydenta miasta Opole.

W piśmie procesowym z 3 lutego 2020 r., pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że decyzję z 29 listopada 2019 r., zaskarża w części, tj. w zakresie określenia A S.A. zobowiązania do zwrotu dotacji w wysokości 500.000 PLN. W związku z powyższym wniósł o uchylenie tej decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według obowiązujących stawek.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp, przez jego wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podniósł, że SKO trafnie wskazało na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy Ustawy o finansach publicznych wiążąc je z również z przepisami ustawy o sporcie jak i treścią uchwały Rady Miasta Opola z 24 września 2015 r. w sprawie warunków i trybu wspierania rozwoju sportu na terenie Miasta Opola wywodząc, iż cechą dotacji jest konieczność wykorzystana jej na cel określony przez udzielającego decyzję, ze szczególnym podkreśleniem prawotwórczej w tym względzie mocy umowy dotacyjnej. To bowiem postanowienia owej umowy, będącej emanacją woli stron i swobody w kreowaniu stosunku obligacyjnego - oczywiście w granicach bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa - stanowić mogą podstawę żądania zwrotu dotacji. W sprawie niniejszej wykładnia woli stron poddana analizie w świetle przepisu art. 65 § 2 k.c. nie pozostawia wątpliwości, iż zamiarem stron było - najogólniej rzecz ujmując - wsparcie finansowe dziedziny sportu w Mieście Opolu, jakim była (...). Pełnomocnik wywiódł, że należy odwołać się do manifestacji zamiaru stron, jaki został udokumentowany 4 lutego 2016 w postaci aneksu do umowy dotacyjnej, poprzedzonej negocjacjami, o których SKO wspomina na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ich toku strony, w tym Naczelnik Wydziału Sportu UK Opola oraz Prezes Zarządu A S.A. uzgodnili, że miasto przekaże kwoty 355.000 i 145.000 PLN na "(...)". W świetle dalszych ustaleń poczynionych przez SKO nie może ulegać wątpliwości, że tak się w efekcie stało. Mało tego, jak słusznie podnosi SKO na str. 4 decyzji, w wystąpieniu pokontrolnym z 5 czerwca 2017 r. podpisanym przez Zastępcę Prezydenta Miasta Opola stwierdzono, że dotacja przyznana na podstawie umowy z 15 stycznia 2016 r. została wydatkowana przez skarżącego w sposób właściwy, a nieprawidłowości nie stwierdzono. W ocenie pełnomocnika nie tylko więc treść umowy oddała pierwotny zamiar i cel stron, ale także jej wykonanie zostało ocenione jako prawidłowe. Udzielając dotacji zatem organ wiedział, jakie będzie przeznaczenie przekazywanej kwoty i na takie przeznaczenie się godził. Nie sposób w takim stanie rzeczy uznać, jak uczyniło to SKO, że wykorzystanie dotacji nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązać skarżącego do jej zwrotu. Pełnomocnik zauważył, że można co najwyżej zaryzykować twierdzenie, że to Prezydent Miasta owej dotacji udzielił sprzecznie z prawem (skarżący nie przesądza w tym miejscu czy i jakie przepisy organ ten naruszył), nie można jednak w żadnym wypadku zasadnie twierdzić, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z jej umownym przeznaczeniem, albowiem udzielający jej wiedział i akceptował, że przeznaczeniem dotacji było finansowanie uczestnictwa w rozgrywkach ligowych drużyny (...) prowadzonej przez B, a nie A S.A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej (p.p.s.a.), obowiązany jest je uchylić w razie stwierdzenia, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów a nadto mając na uwadze brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istotą sporu stało się ustalenie, czy w sprawie zachodzą prawne i faktyczne podstawy do obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu części dotacji, która zdaniem organu została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 221 ust. 1 ufp podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

W myśl art. 252 ust. 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 ufp).

Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji zasadnicze znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Opolu 31 stycznia 2011 r., I SA/Op 652/10).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., II GSK 777/08, w doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Słusznie stwierdził organ, że cele te wynikają z prawnych źródeł kreujących powstanie stosunku dotacyjnego. Należy do nich zaliczyć w szczególności przepisy konkretnej ustawy lub umowy dotacyjnej. Dotacje udzielone z budżetu muszą być zatem wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem określonym w ustawie lub umowie.

Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025) (por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008). Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha Warszawa 2011).

Dlatego też w sprawie należało ustalić na co była przeznaczona udzielona dotacja oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Bez prawidłowego zidentyfikowania tego kryterium niemożliwym staje się dokonanie oceny, czy doszło do innego wykorzystania dotacji niż było to zamierzone przy jej udzielaniu. Niezbędnym jest także dokładne wskazanie powodów, dla których zapłata za zrealizowane zadania, jeśli nastąpiła, nie mogła być uznana za wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., III SA/Wa 306/06).

W ocenie Sądu w zaistniałych okolicznościach faktycznych nie można w niniejszej sprawie uznać aby dotacja w spornej części została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 stycznia 2016 r. w oparciu o uchwałę nr XV/272/15 Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2015 r. w sprawie warunków i trybu wspierania rozwoju sportu na terenie Miasta Opola, została zawarta pomiędzy Miastem Opole a skarżącą umową o wsparcie realizacji zadania publicznego, zleceniodawca (Gmina) zlecił zleceniobiorcy (Klubowi) realizację zadania publicznego pod nazwą "(...)", zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Drużyna zleceniobiorcy - A, zgodnie z ofertą, realizować miała cele sportowe i walkę o jak najwyższe miejsce w (...). Wniosek o dofinansowanie zadania oraz aktualizacja kalkulacji kosztów stanowią załączniki do umowy (tak: § 1 umowy). Łączna kwota dotacji wynosiła 1.500.000 zł płatne w latach 2016-2018 w transzach po 500.000 zł rocznie, w roku 2016: 250.000 zł do 29 stycznia oraz 250.000 zł do 15 lutego (tak § 4 umowy).

W dniu 4 lutego 2016 r. przeprowadzono negocjacje, w których uczestniczyli Naczelnik Wydziału Sportu Urzędu Miasta Opola oraz Prezes Zarządu A S.A. Uzgodniono, że Miasto przekaże na "rzecz (...)" kwoty 355.000 zł i 145.000 zł, przeznaczone na: stypendia, nagrody, płace zawodników i trenerów, podatki, obsługę księgową i organizację meczów.

Skarżąca złożyła ofertę uzupełniającą z 4 lutego 2016 r. dotyczącą kosztów związanych z wprowadzeniem dodatkowej sekcji -(...) do klubu wraz z kosztorysem aktualizacyjnym.

Strony umowy podpisały 4 lutego 2016 r. aneks nr

1. Z jego treści wynika, że z uwagi m.in. na to, że Klub sportowy A, S.A. wyraził w trakcie negocjacji wolę utworzenia nowej sekcji sportowej w ramach klubu sportowego, obejmującej dyscyplinę sportową: (...) oraz utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników uprawiających (...) w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwa w rozgrywkach sportowych, a także zważywszy, iż wolą stron jest wspieranie programów pozwalających na osiągniecie wysokiego poziomu sportowego oraz osiągnięcie wysokich wyników sportowych przez zawodników klubów sportowych oraz kluby sportowe na terenie Miasta Opola, postanowiono, że drużyna zleceniobiorcy - A, zgodnie z ofertą, realizować miała cele sportowe:

a) walkę o jak najwyższe miejsce w (...) oraz w (...) w (...) ((...)),

b) osiągnięcie wysokich wyników sportowych przez zawodników, poprzez utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników oraz kadry szkoleniowej w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwo w rozgrywkach sportowych (tak: § 1 aneksu nr 1).

Łączna kwota dotacji wynosiła 2.000.000 zł płatne w latach 2016-201 8 w transzach w roku 2016-1.000.000 zł (250.000 zł do 29 stycznia, 605.000 zł do 15 lutego oraz 145.000 zł do 31 marca), w latach 2017-2018 po 500.000 zł rocznie (lak § 2 aneksu nr 1).

W § 3 postanowiono, że integralną częścią aneksu jest oferta uzupełniająca z 4 lutego 2016 r. i protokół negocjacji z 4 lutego 2016 r.

Z przytoczonych zapisów umowy wynika, iż w sposób jednoznaczny określono cel dotacji: drużyna zleceniobiorcy -A, realizować miała cele sportowe: walkę o jak najwyższe miejsce w (...) oraz w (...) w (...) ((...)), osiągnięcie wysokich wyników sportowych przez zawodników, poprzez utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników oraz kadry szkoleniowej w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwo w rozgrywkach sportowych. Zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższe cele sportowe miła realizować drużyna A, która "wyraziła w trakcie negocjacji wolę utworzenia nowej sekcji sportowej w ramach klubu sportowego, obejmującej dyscyplinę sportową: (...) oraz utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników uprawiających (...) w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwa w rozgrywkach sportowych". Powyższe wynika także z oferty uzupełniającej z 4 lutego 2016 r. i kosztorysu aktualizacyjnego dotyczących kosztów związanych z wprowadzeniem dodatkowej sekcji -(...) do Klubu. Dodać należy, że sekcję taką ((...)) Zarząd A S.A. formalnie utworzył na mocy uchwały z 29 stycznia 2016 r. nr (...)., nigdy jednak, co jest okolicznością niesporną, nie prowadził drużyny (...), nie podpisywał umów z zawodnikami B, nie prowadził z nimi żadnych negocjacji, a nawet nigdy się z nimi nie spotkał.

Dodać należy, że powołana uchwała nr XV/272/15 Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2015 r. w sprawie warunków i trybu wspierania rozwoju sportu na terenie Miasta Opola, na podstawie której strony zawarły ww. umowę wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2013 r.poz. 885 z późn. zm.) oraz art. 221 ust. 4 ufp.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie,

1. Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego.

2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

3. Przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie przepisów odrębnych.

Natomiast w myśl art. 28 tej ustawy:

1. Klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki na podstawie uchwały, o której mowa w art. 27 ust. 2, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.

2. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 27 ust. 2, i może być przeznaczona w szczególności na:

1) realizację programów szkolenia sportowego,

2) zakup sprzętu sportowego,

3) pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,

4) pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego,

5) sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej - jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.

W przekonaniu Sądu także z powołanej wyżej uchwały oraz art. 28 ustawy o sporcie jasno wynika, że dotacja może być przyznana klubowi sportowemu na określone cele sportowe - jeżeli wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub (podkreślenie Sądu).

W świetle powyższego zdaniem Sądu, nie można w okolicznościach faktycznych sprawy twierdzić, że celem dotacji było udzielenie pomocy innemu klubowi sportowemu za pośrednictwem skarżącej. Inny był cel umowy, który jednoznacznie wynikał z jej treści: drużyna zleceniobiorcy - A, realizować miała cele sportowe: walkę o jak najwyższe miejsce w (...) oraz w (...) ((...)), osiągnięcie wysokich wyników sportowych przez zawodników, poprzez utworzenie systemu wsparcia finansowego dla zawodników oraz kadry szkoleniowej w formie stypendiów sportowych oraz uczestnictwo w rozgrywkach sportowych. Skoro cel dotacji winien być i został w niniejszej sprawie określony w sposób niebudzący wątpliwości, to nie mógł być dorozumiany w oparciu o ustne negocjacje, nieformalne porozumienia. Jeżeli strona, pomimo wyraźnie określonego celu w umowie o dotacje, zdecydowała się na wykorzystanie dotacji w inny sposób, powinna mieć świadomość, jakie są przewidziane prawem konsekwencje takiego działania.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu strony, cel przyznania dotacji, na który wskazuje Spółka - udzielenie pomocy innemu klubowi sportowemu (B) nie wynika z protokołu negocjacji z 4 lutego 2016 r., natomiast protokół pokontrolny na który wskazuje strona skarżąca nie ma mocy wiążącej, jak też zaakceptowane przez udzielającego dotację sprawozdania częściowe z wykonania zadania, złożone przez skarżącą. Tym bardziej, iż zasadnie zauważył organ, że sprawozdania częściowe w części "sprawozdanie merytoryczne" zawierają opis działań Klubu, drużyny (...) oraz partnerów Klubu w zakresie odnoszącym się wyłącznie do rozgrywek (...) (...), a dopiero tabelaryczne zestawienia wydatków, w sprawozdaniu za okres od 7 lutego 2016 r. do 25 lutego 2016 r. oraz za okres od 25 lutego 2016 r. do 25 lipca 2016 r., ujawniają wypłaty środków na rzecz zawodników i trenera B. Odnosząc się z kolei do argumentacji podnoszonej przez stronę, dotyczącą okoliczności, że Zarząd A S.A. został "poproszony" przez władze Miasta Opola o pomoc w przejęciu i uratowaniu B, gdyż nie było możliwości przyznania dotacji temu klubowi, to nie można nie zauważyć, że sama strona podniosła, że w związku z tym skarżąca zdecydowała się utworzyć nową sekcję (...) (po to by wspierać (...)) - vide: oświadczenie członka zarządu skarżącej przedłożone przy piśmie strony z 29 października 2019 r. (k. 14 i następne akt administracyjnych organu II instancji). Powyższy fakt potwierdzili złożonych wyjaśnieniach zastępcy Prezydenta Miasta Opola, którzy jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez RIO w (...) (str. 255 protokołu, k. 8 akt administracyjnych organu II instancji), także wskazywali na podjętą decyzję o utworzeniu sekcji (...) w klubie sportowym A. Zatem można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że zamiarem stron było - najogólniej rzecz ujmując - wsparcie finansowe dziedziny sportu w Mieście (...), jakim była (...), jednak czego strona zdaje się nie zauważa - przy spienieniu warunku, że cel ten miała realizować drużyna zleceniobiorcy - A, a nie drużyna innego klubu sportowego. Nie można zatem twierdzić, że dotacji udzielono sprzecznie z prawem, bowiem w rzeczywistości przyznano ją innemu niż wnioskodawca klubowi sportowemu.

Skoro zatem działalność skarżącej polegała jedynie na przekazywaniu środków pieniężnych na rzecz zawodników i trenerów działających w ramach innego klubu, a także w celu pokrycia kosztów organizacji meczów z udziałem tych zawodników, uwzględniając także niekwestionowaną okoliczności, iż wprawdzie Klub formalnie utworzył sekcję (...), jednak nigdy nie prowadził drużyny (...), z zawodnikami (...) B nie podpisano żadnych umów, trafnie uznało SKO, że słusznie Prezydent Miasta Opola nakazał Klubowi zwrot kwoty 500.000 zł wypłaconej w celu sfinansowania udziału drużyny (...) w rozgrywkach (...), gdyż A S.A. nie wykonał zadania publicznego w opisanym zakresie. Klub nie zrealizował celu dotacji oraz nie zrealizował zadań, na które dotacja była udzielona i za które beneficjent zapłacił ze środków dotacji.

Zdaniem Sądu organy przy ocenie wydatkowania dotacji prawidłowo ustaliły znaczenie pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", a w konsekwencji zasadnie zastosowały przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp do ustalonego stanu faktycznego, stwierdzając, że kwota dotacji udzielonej na podstawie aneksu nr 1 do ww. umowy podlega więc zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola (art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp).

Nie podzielając zatem żadnego z zarzutów skargi i uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne prawem, Sąd skargę jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.