Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2642503

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 14 marca 2019 r.
I SA/Ol 78/19
Katalog przypadków całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ryszard Maliszewski.

Sędziowie WSA: Wojciech Czajkowski (spr.), Przemysław Krzykowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2017 r. M.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wskazując na trudną sytuację finansową i zdrowotną, w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wnioskodawca podał, że nie jest w stanie podjąć pracy z powodu stanu zdrowia. Dodał też, że jego żona nie pracowała dłuższy czas z powodu problemów zdrowotnych. Podniósł, że przyczyną powstania zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych było nieuregulowanie należności przez kontrahentów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ich niesolidność doprowadziła u zobowiązanego do powstania zadłużeń wobec podmiotów publicznych i prywatnych, a następnie postępowań egzekucyjnych i ostatecznie do zlikwidowania tej działalności. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że egzekucja jest prowadzona wobec niego nieprzerwanie od 2003 r. Jego wierzytelności względem kontrahentów były zaś zajmowane bezskutecznie przez komorników, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Urząd Skarbowy. Dodał, że nie posiada żadnego majątku. Podniósł również, że upłynął termin przedawnienia jego zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z dnia "(...)" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, z uwagi na niewystąpienie żadnej z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.u.s." i nie wykazanie zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną, spłata należności wiązałaby się dla strony z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego Wnioskodawca nie wykazał również, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnego zdarzenia.

Decyzja ta została uchylona przez ZUS w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy, po czym decyzją z tego "(...)" organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 15.402,73 zł wraz z odsetkami w wysokości 30.750 zł. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W toku postępowania egzekucyjnego ustalono bowiem, że pomimo umorzenia części należności, nastąpiło częściowe wyegzekwowanie zadłużenia. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że nie tylko w chwili obecnej, ale i na przyszłość takiej możliwości nie będzie. Ocena sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej strony nie prowadzi do wniosku, że zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzenie".

Decyzją z dnia "(...)" Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z "(...)", w związku z kolejnym wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od lipca do grudnia 2002, za luty 2003 r., okres od kwietnia do czerwca oraz za wrzesień 2003 w łącznej kwocie 21.043,94 zł

(w tym z tytułu: składek - 6.382,94 zł oraz odsetek liczonych na dzień 22 grudnia 2017 r. - 14.661,00 zł);

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2002 do marca 2003 r., za maj i czerwiec oraz za wrzesień 2003 w łącznej kwocie 3.980,27 zł (w tym z tytułu składek - 1.190,27 zł i odsetek - 2.790,00 zł);

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2002 r. oraz marzec i październik 2003 r. w łącznej kwocie 329,61 zł (w tym z tytułu składek - 123,61 zł i odsetek - 206,00 zł).

W uzasadnieniu ZUS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., z uwagi na stwierdzenie przez komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 punkt 6 u.s.u.s., ponieważ zobowiązany uzyskuje najniższe wynagrodzenie za pracę i nie ustalono jego majątku nieruchomego ani ruchomego, co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Uznając, że w sprawie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., Zakład postanowił w ramach uznania administracyjnego oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, odmówić jednak umorzenia należności z tytułu składek. Jak podał, w gospodarstwie domowym zobowiązanego występuje dochód przekraczający minimum socjalne, pozwalający na wygospodarowanie części dyspozycyjnej, która mogłaby być przeznaczona na ratalną spłatę zadłużenia z tytułu składek. Zobowiązany i jego żona osiągają najniższe wynagrodzenie za pracę. W gospodarstwie domowym nie ma dochodów z innych źródeł, co oznacza łączny dochód w wys. ok. 2.900,00 zł netto. Minimum socjalne ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych średniorocznych za rok 2017 dla gospodarstwa pracowniczego 2-osobowego wynosiło natomiast 1.874,67 zł. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji, dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy przekracza znacznie minimum socjalne i umożliwia spłatę zadłużenia z tytułu składek w układzie ratalnym, bez zagrożenia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i jego rodziny.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia określonych w § 3 rozporządzenia, organ podniósł, że możliwość umorzenia przedmiotowych należności, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, następuje w sytuacji, gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążących na niej należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. To na zobowiązanym ciąży zatem obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających trudną sytuację materialną i rodzinną, uniemożliwiającą uregulowanie zadłużenia. W tej sprawie skarżący, którego dochód znacząco przekracza kwotę minimum socjalnego, nie wykazał, aby spłata należności z tytułu nieopłaconych składek w systemie ratalnym pozbawiła go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zauważył również, że zobowiązany nie korzysta obecnie z pomocy społecznej. Przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie stanowi zaś jego zadłużenie z innych tytułów.

Zakład stwierdził, iż nie zaistniała w sprawie przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, skoro oczywistym jest zaprzestanie prowadzenia przez zobowiązanego działalności gospodarczej.

Nie zachodzi też przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3, to jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, skoro wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Nie wystąpiła ponadto przesłanka konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak zauważył organ, skarżący i jego małżonka niezależnie od stanu zdrowia pracują i pobierają z tego tytułu wynagrodzenie. Tym samym, poprawa sytuacji finansowej prowadzonego przez nich gospodarstwa domowego jest możliwa.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zadłużenia Zakład stwierdził, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nie upłynął ustawowy okres wymagalności przedmiotowego zadłużenia, ze względu na wymienione w uzasadnieniu decyzji okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia tj.:

- ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne za okres od września do października 2003 r. - postępowanie egzekucyjne prowadzone od 14 kwietnia 2004 r., zakończone umorzeniem postępowania "(...)",

- ubezpieczenia społeczne za okres od lipca do grudnia 2002, od lutego do czerwca i za wrzesień 2003 r. - postępowanie egzekucyjne prowadzone od 16 maja 2007 r., zakończone umorzeniem postępowania "(...)",

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2002 do marca 2003 r., od maja do czerwca i za wrzesień 2003 r.- postępowanie egzekucyjne prowadzone od 16 maja 2007 r., zakończone umorzeniem postępowania "(...)",

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2002 r. oraz za marzec i październik 2003 r. - postępowanie egzekucyjne prowadzone od 16 maja 2007 r., zakończone umorzeniem postępowania "(...)",

- ubezpieczenia społeczne za okres od lipca do grudnia 2002 r., od lutego do czerwca i za wrzesień 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2002 r. do marca 2003 r., oraz za maj, czerwiec i wrzesień tegoż roku, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2002 r. oraz marzec i październik 2003 r. - wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej - od 31 grudnia 2014 r. (wniosek o abolicję) do "(...)" (uprawomocnienie się decyzji odmawiającej abolicji),

- ubezpieczenia społeczne za okres od lipca do grudnia 2002, od lutego do czerwca i za wrzesień 2003 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2002 do marca 2003 r. oraz za maj, czerwiec i wrzesień 2003 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za grudzień 2002 r. oraz za marzec i październik 2003 r. 2003 - decyzja określająca zadłużenie - od 15 grudnia 2017 r. (wszczęcie postępowania) do "(...)" (uprawomocnienie się decyzji określającej zadłużenie).

Organ podkreślił, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc zatem pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele na które są przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona nie zgadzając się z decyzją ZUS wniosła o jej uchylenie i umorzenie należnych składek wraz z odsetkami. Skarżący podniósł, iż przedłożył ZUS wszelkie dowody na potwierdzenie trudnej sytuacji finansowej i materialnej oraz całkowitej nieściągalności zobowiązań. Jego zdaniem ustalenia ZUS w sprawie są wobec siebie sprzeczne. Z jednej strony organ potwierdza bowiem, że sytuacja strony jest trudna i spełnia ona kryteria pozwalające na umorzenie zadłużenia, z drugiej zaś stwierdza brak takich przesłanek.

Jak podniesiono w skardze, umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku spełnienia chociażby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sytuacja wnioskodawcy wypełnia zaś przynajmniej 3 przesłanki określone w tym przepisie, tj. - w jego pkt 3, ponieważ zaprzestał on prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności,

- w pkt 5, ponieważ zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego, jak i komornicy sądowi wielokrotnie stwierdzili brak jakiegokolwiek majątku z którego można by prowadzić egzekucję, na wskazał również sam Zakład oraz

- w pkt 6, gdyż na skutek braku majątku i zarobków w wysokości najniższej krajowej (nie podlegającej zajęciu) - w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Skarżący zwrócił uwagę, że pomimo stwierdzenia przesłanek mogących skutkować umorzeniem należności, ZUS odmówił umorzenia, ponieważ między najniższym wynagrodzeniem, a granicą ubóstwa (minimum socjalnego) pozostaje niewielka kwota, nie pokrywająca nawet kosztów postępowania egzekucyjnego, którą można uzyskać od skarżącego. Strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, jakoby wyznaczona kwota minimum socjalnego pozwalała na "godziwy poziom życia". Zauważyła, że minimum socjalne wyznacza najniższy próg finansowy niezbędny do przeżycia, a więc linię ubóstwa (minimum niezbędne do przeżycia) i nie ma tu mowy o jakimkolwiek godnym życiu, w tym zaś przypadku wręcz o poszanowaniu godności.

Skarżący zakwestionował wywody decyzji, że jego dochód pozwala na zaspokojenie zarówno roszczeń ZUS jak i innych wierzycieli. Podniósł, że wobec kwot zadłużenia i prowadzonych egzekucji (na ok. 200.000 zł zadłużenia podstawowego), z argumentacji organu wyłania się brak właściwej analizy możliwości finansowych skarżącego.

Odnosząc się do kwestii umorzenia powstałych zaległości w oparciu o przepisy ustawy abolicyjnej, zobowiązany wskazał, że nie był w stanie spełnić postawionych warunków częściowego umorzenia, które uwarunkowane zostało wpłatą kwoty przekraczającej jego możliwości. Nie zgodził się też z twierdzeniem Zakładu o nie przedstawieniu dokumentacji medycznej potwierdzającej pogarszający się stan zdrowia. Zwrócił uwagę, że pełna dokumentacja dotycząca stanu jego zdrowia znajduje się w ZUS. Podał też, że przez 182 dni pobierał świadczenie chorobowe, a po upływie tego okresu wystąpił z wnioskiem o zasiłek rehabilitacyjny, rozpatrzony negatywnie przez komisję lekarską. Jednak po rozpoznaniu odwołania Komisja lekarska ZUS potwierdziła brak rokowań na wyleczenie choroby i prawo do renty.

Jak podniesiono w skardze, Zakład nie dopatrzył się, iż zobowiązany korzystał z pomocy socjalnej przyznanej na okres 6 miesięcy. Przeciwnie ZUS stwierdził, że sytuacja wnioskodawcy nie jest tak trudna, skoro z takiej pomocy nie korzysta. W uzasadnieniu decyzji podniósł przy tym, iż pobieranie pomocy socjalnej stanowiłoby dowód trudnej sytuacji finansowej strony.

Odnosząc się do przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okoliczności zawieszających bieg przedawnienia, skarżący zauważył, że zawieszenie powoduje zatrzymanie biegu przedawnienia na czas trwania podejmowanych czynności prawnych, ale nie powoduje ponownego rozpoczynania biegu przedawnienia. Jego zdaniem, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., termin przedawnienia dla zobowiązań z lat 2002 i 2003 upłynął w roku 2007 i 2008. Jeśli nawet podjęta była wówczas jakakolwiek czynność powodująca zawieszenie biegu przedawnienia - to przedawnienie należy stwierdzić w dniu ustania tych czynności prawnych - tj. w dniach "(...)" - gdyż dotyczy to zobowiązań z lat 2002 i 2003. Na tle tych uwag strona wskazała na przepisy art. 119 i 120 kodeksu cywilnego przy ustalaniu terminów przedawnienia.

Skarżący podkreślił, że jego zobowiązania z tytułu nieopłaconych należności nie są wynikiem złej woli, lecz niewypłacalności klientów i dłużników. Podniósł, iż wszystkie wierzytelności z tego tytułu, jak i pozostały majątek który posiadał został zajęty przez ZUS, co pozbawiło go środków na podjęcie postępowania upadłościowego.

Do skargi strona załączyła m.in. kserokopie: decyzji MOPS z dnia "(...)" o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, zaświadczenie o przedłożeniu wniosku o zasiłek/świadczenie rehabilitacyjne z dnia "(...)", orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia "(...)". oraz sprzeciw od tego orzeczenia, wraz z uzasadnieniem.

W odpowiedzi Zakład podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów Uchylenie decyzji lub postanowienia, może nastąpić w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd po dokonaniu analizy całokształtu okoliczności faktycznych i przepisów prawnych w rozpatrywanej sprawie, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z odmową umorzenia należności skarżącemu z tytułu składek, doszło bowiem zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia, że w sprawie nie występuje wymieniona przesłanka organ rentowy może pomimo tego, w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy:

- opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków w nim przewidzianych, daje ZUS jedynie możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało z woli ustawodawcy, uznaniu administracyjnemu organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie przyjmuje się, że nie powinno i nie może ono oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (p. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie norm zawartych w art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., o sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż: "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Dodać jednakże należy, że uznaniowość decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Sąd ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie.

Dokonując na tle powyższych uwag oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, stwierdzić należy, że została ona wydana zarówno z naruszeniem norm prawa materialnego zawartymi w u.s.u.s., jak i norm prawa procesowego, w szczególności wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co uzasadniało jej uchylenie.

W przedstawionym aspekcie należy uznać, że istotnym uchybieniem decyzji jest brak odniesienia do indywidualnych okoliczności i sytuacji skarżącego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wyliczenie to jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności.

W niniejszej sprawie Zakład pomimo stwierdzenia wystąpienia dwóch przesłanek całkowitej nieściągalności, tj, przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. oraz w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. uznał, że w ramach uznania administracyjnego uprawniona będzie odmowa umorzenia należności z tytułu składek. Pomimo ustalenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, odmowę umorzenia tych zaległości organ uznał za uzasadnioną z uwagi na fakt pobierania przez skarżącego oraz jego żonę najniższych wynagrodzeń za pracę, które umożliwiają spłatę zadłużenia w systemie ratalnym.

Dokonując oceny poczynionych ustaleń Zakład uznał, że wobec skarżącego nie zachodzą również przesłanki zawarte § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem organu zasadniczy dla oceny okoliczności sprawy jest obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej uniemożliwiającej uregulowanie zadłużenia. Przy czym "ciężar dowodu" spoczywa na wnioskującym o przyznanie ulgi. Istotnym jest również interes społeczny i konieczność zapewnienia wpływów na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Proponując spłatę zadłużenia z tytułu nieopłaconych należności wobec ZUS w dogodnych ratach organ nie wskazał jednakże, jak w tak ustalonej, trudnej sytuacji finansowej i życiowej, zobowiązanie wnioskodawcy, miałoby być zrealizowane.

Dokonana przez Zakład w oparciu o powyższe kryteria, ocena stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, narusza w ocenie Sądu opisaną wyżej zasadę uznania administracyjnego, jak i wykracza poza reguły swobodnej oceny dowodów. Jest też sprzeczna z treścią wskazanego wyżej pkt 1 § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem, właśnie niemożność opłacenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną - powodującą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest przesłanką umorzenia zaległości.

Za spełnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanego powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. W ocenie Sądu samo ustalenie wysokości pobieranego przez skarżącego i jego żonę wynagrodzenia za pracę, braku innego majątku oraz istniejącego zadłużenia wskazuje, iż nie jest on w stanie zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych oraz spłacać zadłużenia wobec ZUS. Jako zasługującą na uwzględnienie Sąd uznał argumentację skargi w zakresie korzystania przez zobowiązanego z pomocy społecznej. Słusznie zauważył skarżący, iż w ocenie Zakładu okoliczność powyższa świadczyłaby o trudnej sytuacji finansowej, taka sytuacja miała miejsce w przypadku wnioskodawcy, który przez okres pół roku korzystał z pomocy socjalnej w postaci pobierania dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu na opał w łącznej kwocie 223,30 zł miesięcznie (od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r.)

W okolicznościach sprawy, nie są zdaniem Sądu przekonywujące, wywody uzasadnienia decyzji o wysokości dochodu gospodarstwa domowego który znacząco przekracza kwotę minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 2-osobowego gospodarstwa domowego, co umożliwia spłatę zadłużenia chociażby w systemie ratalnym.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że pomimo dokonania przez Zakład ustaleń w zakresie wysokości dochodów, nie były one przedmiotem głębszej analizy organów. Organ wskazał jedynie, że uzyskiwane dochody przekraczające kwotę minimum socjalnego umożliwiają podjęcie spłaty zadłużenia w układzie ratalnym bez zagrożenia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych rodziny zobowiązanego. Brak korzystania z pomocy społecznej organ ocenił natomiast, jako brak udowodnienia przez skarżącego, w związku z trudną sytuacją finansową, podjęcia działań mających na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego. Zdaniem Sądu organ nie poddał szczegółowej analizie zadłużenia skarżącego i nie porównał go do uzyskiwanych dochodów. W ocenie Sądu, obecna sytuacja materialna i osobista skarżącego uzasadnia wyjątkowe traktowanie. Wbrew twierdzeniom Zakładu, można zaliczyć ją właśnie do przypadków wyjątkowych, a nawet trudnych. Uzyskiwany przez skarżącego dochód jest niski, tak że z trudem wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Wysokość tego dochodu wskazuje na konieczność ograniczenia rodzaju i wysokości kosztów utrzymania, do niezbędnego minimum.

Przypomnienia również wymaga, że powyższa decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jej elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Podkreślić należy, na co trafnie zwracano uwagę w dotychczasowym orzecznictwie, (p. wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183), iż okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej zobowiązanego z wysokością zaległości i wskazanie dochodów, które byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia.

Jeżeli zatem z ustaleń w sprawie wynika, iż ze względu na sytuację finansową, opłacenie wnioskowanej do umorzenia należności z tytułu składek jest w istocie niemożliwe, to powoływane przez zobowiązanego dotkliwe skutki materialne spłaty zadłużenia, wymagały szczególnie wnikliwego przeanalizowania.

Zdaniem Sądu, powyższe kwestie nie zostały przez organ dostatecznie rozważone. Organ II instancji sformułował wnioski sprzeczne z treścią stanowiących podstawę decyzji, cytowanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia. Nieprzekonywujący, wobec stwierdzenia niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej i osobistej strony, jest w szczególności argument, iż umorzenie należności z tytułu składek może mieć negatywny wpływ na realizację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jego obowiązków w zakresie gromadzenia środków na wypłaty różnego rodzaju świadczeń. Z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanej wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej poprzez egzekucję zapłaty całej zaległej należności, czego konsekwencją może być wypłata na jej rzecz świadczeń w ramach systemu pomocy społecznej. Co w sytuacji skarżącego miało już miejsce.

Wyrażonej przez ZUS oceny w powyższym zakresie nie sposób podzielić również z tego względu, iż zaprezentowane stanowisko w zasadzie ograniczałoby, a nawet wręcz eliminowałoby potrzebę i sens regulacji ustanowionej przepisami art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia - w takich, jak m.in. przedmiotowej sprawie sytuacjach, gdzie nie sposób nie przyjąć, że zaistniały przesłanki umorzenia zaległych składek wymienione w tych przepisach. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 1807/14 z dnia 8 września 2015 r. LEX nr 2091899, oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia, wynikające z braku należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co niewątpliwie miało/mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ww. rozporządzenia z pełnym poszanowaniem zasad procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Argumentacja organu orzekającego, że w przypadku decyzji uznaniowej, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należności z tytułu składek, ale nie ma takiego obowiązku, nie może być zdaniem Sądu uznana za wystarczające odniesienie się do sytuacji skarżącego. Odmowa umorzenia musi opierać się na rzeczywistych podstawach, zaś jej uzasadnienie pełne, logiczne i spójne. Nie sposób bowiem uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania. Przytoczona przez organ argumentacja nie uzasadnia zdaniem Sądu, wydanego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i dokładny.

Odnosząc się do wniosku strony o zobowiązanie organu do dostarczenia dokumentów, należy wyraźnie zaakcentować, że rolą wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zastępowanie w orzekaniu organów administracji publicznej, sądy nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Jedynie wyjątkowo - zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania a przyczyni się do wyjaśnienia wątpliwości. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że jako Sąd Administracyjny kompetentny jest więc jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, nie ma natomiast uprawnień do umorzenia ww. należności zgodnie z wnioskiem skarżącej. Prawo takie nie przysługuje Sądowi nawet w przypadku uwzględnienia skargi, nie ma bowiem kompetencji do orzekania w sposób merytoryczny, a więc i przyznania stronie określonego uprawnienia lub zwolnienia z nałożonych obowiązków.

W kwestii przedawnienia należności będących przedmiotem zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko organów, że nie doszło do ich przedawnienia z uwagi na okoliczności zawieszające bieg przedawnienia, a wymienione w decyzji na stronie 12.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, powinien też dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. oraz wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Dopiero bowiem wnikliwe ustalenie sytuacji skarżącego umożliwi podjęcie odpowiedniej decyzji w przedmiocie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.