I SA/Ol 551/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2403819

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017 r. I SA/Ol 551/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Krzykowski.

Sędziowie WSA: Ryszard Maliszewski (spr.), Wojciech Czajkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skarg Z. M. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "(...)", nr: "(...)" w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Z.M. (dalej skarżący, odwołujący się, strona, wnioskodawca, beneficjent, producent rolny) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "(...)" nr:

- "(...)" o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia "(...)" nr "(...)" odmawiającej zmiany własnej decyzji z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 551/17),

- "(...)" o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR z dnia "(...)" nr "(...)" odmawiającej zmiany własnej decyzji z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (w skrócie ONW) na rok 2014 (sygn. akt I SA/Ol 552/17),

- "(...)" o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika ARiMR z dnia "(...)" nr "(...)" odmawiającej zmiany własnej decyzji z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej (w skrócie RŚ) na rok 2014 (sygn. akt I SA/Ol 553/17).

Jak wynika z akt sprawy do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 18 kwietnia 2014 r. wniosek E. R., pierwszego beneficjanta płatności przyznawanych od 2010 r., o przyznanie na rok 2014 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej (karta nr 42-44/4 akt administracyjnych przy płatności rolnośrodowiskowej, oznaczonych w sposób nietrwały podobnie jak pozostałe karty). Następnie organ I instancji odnotował w dniu 6 maja 2014 r. wpływ kopii skróconego aktu zgonu E. R. z którego wynikało, że rolnik zmarł w dniu 1 maja 2014 r. (k. 45). W aktach nie ma informacji od kogo organ otrzymał ten dokument, jednak na kopii aktu zgonu odnotowano w sposób nietrwały numer telefonu A.R., żony zmarłego.

Następnie E. M. jako spadkobierca zwrócił się w dniu 28 lipca 2014 r. do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie na rok 2014 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW (formularz nr W-3/01 - k. 4). Z kolei w zakresie płatności rolnośrodowiskowej zwrócił się o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na rok 2014. We wniosku złożonym na formularzu nr W-2/110 (k. 46) wskazał, że przejmuje zobowiązania rolnośrodowiskowe w całości (część II formularza), posiada zobowiązanie rolnośrodowiskowe (część III). Do wniosków dołączył kopie wniosku żony zmarłego o stwierdzenie nabycia spadku, oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na jego wstąpienie do toczącego się postępowania przez ARiMR, oraz kopię skróconego aktu zgonu E. R. E. M. złożył również oświadczenie z dnia 31 lipca 2014 r. o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 (k. 47). W treści formularza oświadczenia na druku O - 25/110 przedstawił wykaz działek oraz zwierząt w ramach płatności.

Z kolei w dniu 7 kwietnia 2015 r. organ I instancji odnotował wpływ kopii postanowienia z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt "(...)" Sądu Rejonowego w "(...)" Wydział Cywilny o stwierdzeniu nabycia spadku po E. R. z adnotacją o uprawomocnieniu w dniu 5 stycznia 2015 r., przy czym prawomocność stwierdzono 14 stycznia 2015 r. (k. 5, 53). Wpłynęły także w dniu 7 kwietnia 2015 r. kopie dwóch aktów notarialnych z dnia 7 kwietnia 2015 r.: Rep. A nr "(...)" - umowa o dział spadku (k. 6, 54) oraz Rep. A nr "(...)" - umowa darowizny nieruchomości E. M. (k. 7, 55). Organ nie odnotował na wskazach aktach sprawy od kogo otrzymał kopie ww. dokumentów, jednak na późniejszym etapie postępowania organy obu instancji uznały, że był to E. M.

Kierownik ARiMR powołanymi na wstępie decyzjami z dnia 18 maja 2015 r. nr:

- "(...)" odmówił E. M. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (k. 8 akt JPO),

- "(...)" odmówił E. M. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (w skrócie ONW) na rok 2014 (k. 8 akt ONW),

- "(...)" odmówił E. M. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 (k. 56).

Organ I instancji powołał m.in.:

- art. 22 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.), dalej ustawa o płatnościach, w tym art. 22 ust. 5,

- § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.), dalej rozporządzenie ONW, w tym § 7 ust. 5,

- § 27 ust. 1, § 30 ust. 8, 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe.

Organ I instancji powołując się na ww. przepisy stwierdził, że został przekroczony w niniejszych sprawach termin 14 dni na złożenie postanowienia z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt "(...)" Sądu Rejonowego w "(...)" Wydział Cywilny o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ na podstawie treści wskazanych przepisów ocenił, że termin ten należy liczyć od daty wynikającej z pieczęci o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia Sądu, niezależnie od daty otrzymania odpisu postanowienia wraz ze stwierdzeniem prawomocności. Pouczono rolnika o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Decyzje odebrał w dniu 20 maja 2015 r. R. M., brat adresata (k. 9 akt JPO i ONW, k. 57 akt RŚ).

Na wniosek z dnia 27 czerwca 2015 r. E. M. otrzymał kopie ww. decyzji z dnia 18 maja 2015 r., a następnie pismem z dnia 7 lipca 2015 r. zwrócił się do Dyrektora ARiMR o pomoc w uzyskaniu płatności. Wyjaśnił, że zależy mu na kontynuowaniu płatności i jest zaniepokojony brakiem kontaktu ze strony organu I instancji, nie otrzymuje żadnych powiadomień od organu. Podejrzewa, że brat R. M., który nadużywa alkoholu, mógł zagubić korespondencję do niego adresowaną. Do wniosku dołączył ww. postanowienie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt "(...)" Sądu Rejonowego w "(...)" Wydział Cywilny o stwierdzeniu nabycia spadku.

Organ uznał, że podanie stanowi odwołanie i nadał mu dalszy bieg (k. 12-16 akt JPO i ONW, k. 60-64 akt RŚ). Nie przedstawił jednak w aktach sprawy sposobu jego załatwienia. Dołączył dalszą korespondencję w postaci pisma E. M. z 5 sierpnia 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia ww. postanowienia z dnia 11 grudnia 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku odnośnie wszystkich płatności, jak też pismo z poparciem społeczności lokalnej w tych sprawach (k. 17 i 63).

Dyrektor ARiMR postanowieniami z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr:

- "(...)" (k. 19 akt JPO) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014,

- "(...)" (k. 19 akt ONW) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2014,

- "(...)" (k. 19 i 67) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W uzasadnieniu postanowień powołał się na art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że podanie wpłynęło z uchybieniem terminu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Strona już w dniu 27 lipca 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie decyzji z dnia 18 maja 2015 r., zatem wiedziała o ich wysłaniu. Prośba o przywrócenie terminu została skierowana do Kierownika ARiMR w dniu 6 sierpnia 2015 r., a zatem z uchybieniem ww. terminu 7 dni. Ponadto wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

Następnie decyzjami z dnia:

- 10 września 2015 r. nr "(...)" Kierownik ARiMR umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu jednolitej płatności obszarowej na rok 2014 (k. 68 akt RŚ),

- 14 września 2015 r. nr "(...)" Kierownik ARiMR umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (k. 20 akt JPO),

- 14 września 2015 r. nr "(...)" Kierownik ARiMR umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2014 (k. 20 akt ONW).

Z decyzji wynika, że ich jedynym adresatem był E. R., który zmarł w dniu 1 maja 2014 r., przy czym organ zawarł pouczenie o przysługującym od tej decyzji odwołaniu. W aktach sprawy nie ma dokumentacji w zakresie doręczenia tej decyzji.

W dniu 30 grudnia 2015 r. zmarł E. M.

Na obecnym etapie postępowania Z.M., reprezentowany przez adwokata, zwrócił się do Kierownika ARiMR z wnioskami z dnia 22 lutego 2017 r. o zmianę decyzji tego organu z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW i rolnośrodowiskowej na rok 2014 (k. 21 i 69). Jako podstawę prawną każdego z wniosków powołano art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Do wniosku dołączono wypisy aktów notarialnych: z dnia 5 stycznia 2016 r. Rep. A nr "(...)" zatytułowanego: protokół dziedziczenia, oraz z dnia 11 lutego 2016 r. Rep. A nr "(...)" stanowiącego umowę o dział spadku na rzecz Z.M. (karty nieoznaczone, dołączone do k. 21 akt JPO i ONW, k. 69 akt RŚ).

W uzasadnieniu wskazano, że E. M. bez swojej winy uchybił terminowi 14 dni na złożenie postanowienia z dnia 11 grudnia 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Nie miał świadomości, że jakikolwiek termin na złożenie dokumentu jest wyznaczony. Nie został przez organ powiadomiony w tym przedmiocie, przez co naruszono art. 8 i 9 k.p.a. Natomiast płatności na 2014 r. winny być przyznane Z.M., następcy prawnemu E. M., który bez swojej winy nie dopełnił w terminie wymogów formalnych.

Wymienionymi na wstępie decyzjami z dnia "(...)" Kierownik ARiMR odmówił zmiany własnych decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania każdej z trzech ww. rodzajów płatności na rok 2014. W sentencji powołano art. 154 § 1 i 2 k.p.a.

Organ ocenił, że decyzje z 18 maja 2015 r. nie mogą być objęte żądaniem zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. Przedstawił treść tego przepisu, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/07 i WSA w Gliwicach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 251/15. Podał, że we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw w przypadku śmierci rolnika albo następstwa prawnego, złożonym oraz podpisanym osobiście przez E. M. w dolnej części dokumentu na stronie 2, - przy punkcie 10 znajduje się zapis: Spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto decyzje odmawiające przyznania płatności E. M. zawierają pouczenie o możliwości odwołania się do organu wyższej instancji w terminie 14 dni od dnia odebrania decyzji. E. M. złożył takowe odwołania, jednakże po upływie terminu.

Organ I instancji powołał się także na ocenę organu odwoławczego zawartą w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr "(...)", że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został złożony z naruszeniem warunków określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., gdyż wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośba o przywrócenie terminu wpłynęła po upływie terminu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a przedstawione wyjaśnienia nie uprawdopodobniły, że nastąpiło to bez jego winy.

Strona, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, złożyła odwołania od każdej z ww. decyzji z dnia "(...)" Kierownika ARiMR. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przez organ I instancji i odmówienie zmiany decyzji z dnia 18 maja 2015 r. o odmowie zmiany każdej z płatności na rok 2014 w sytuacji, gdy wskazany przepis pozwala na zmianę lub uchylenie każdej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a brak nabycia prawa oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swego żądania;

- art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i w konsekwencji nierozpoznanie wniosku skarżącego o zmianę decyzji z dnia 18 maja 2015 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Dyrektor ARiMR wymienionymi na wstępie decyzjami z dnia "(...)" utrzymał w mocy decyzje Kierownika ARiMR z dnia "(...)". Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), dalej ustawa o ARiMR.

Organ II instancji stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty podniesione przez stronę w odwołaniach oraz uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Przedstawił treść art. 22 ustawy o płatnościach, w tym art. 22 ust. 5, jak też § 7 rozporządzenia ONW, w tym § 7 ust. 5, oraz § 27 ust. 2-11 i § 30 ust. 8 i 9 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy czym podkreślił treść § 27 ust. 5 pkt 1 i ust. 7. Organ podał, że obowiązujące przepisy prawa obligują wnioskodawcę wstępującego do toczącego się postępowania administracyjnego do dostarczenia w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Wskazał, że nie podlega przywróceniu termin 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku na wstąpienie spadkobiercy do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy.

Powołał art. 154 § 1 k.p.a., jak też art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej ustawa o wspieraniu), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności. W decyzjach wydanych w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW organ II instancji podał, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne - art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Powołał się także na szereg orzeczeń sądowych, w tym wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13 i poglądy doktryny.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że postanowienie Sądu z dnia 11 grudnia 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. R., uprawomocniło się dnia 5 stycznia 2015 r., a termin 14 dni, wynikający z art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, § 7 ust. 5 rozporządzenia ONW i § 27 ust. 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, upłynął dnia 19 stycznia 2015 r. Natomiast E. M. rzeczone postanowienie złożył w organie I instancji w dniu 7 kwietnia 2015 r., czyli, jak podkreślił organ, po wskazanym wyżej terminie ustawowym.

Organ odwoławczy uznał, że Kierownik ARiMR w pełni rozważył skutki ewentualnej zmiany decyzji z dnia 18 maja 2015 r. w całości. Ocenił, że zmiana przedmiotowych decyzji będzie sprzeczna z interesem społecznym, bowiem spowoduje wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, § 7 ust. 5 rozporządzenia ONW i § 27 ust. 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wymienione przepisy nakazują doręczenie dokumentu organowi, który rozpatruje sprawę o przyznanie płatności, w ciągu 14 dni od jego uprawomocnienia. Strona skarżąca decyzje uchybiła terminowi o ponad dwa miesiące. Organ był zobligowany wydać decyzje zgodnie z prawem, w przeciwnym przypadku nastąpiłoby naruszenie prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 18 maja 2015 r., o zmianę którego wnosi strona, zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odmowa przyznania spornych płatności nie wynikała ze złej woli organu wydającego decyzje lecz została dokonana w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego i krajowego. Podkreślił, że organ jest zobligowany działać w granicach obowiązującego prawa i nie naruszać interesu społecznego, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku przyznania nienależnych środków finansowych z funduszy publicznych. W tym przypadku taka sytuacja miałaby miejsce, ponieważ odwołującemu się nie należą się płatności na rok 2014 z tego powodu, że strona nie wywiązała się z ciążącego na nim obowiązku.

Organy obu instancji nie wypowiedziały się, czy ww. termin 14 dni wymieniony w § 27 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest terminem prawa materialnego czy procesowego.

Producent rolny, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł skargi na powyższe decyzje. Zwrócił się o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, § 7 ust. 5 rozporządzenia ONW i § 27 ust. 2-11 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji z dnia "(...)" w sytuacji, gdy E. M. uchybił 14-dniowemu terminowi na złożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. R. bez swojej winy i świadomości, że istnieje jakikolwiek termin na dokonanie tej czynności. Powtórzył natomiast z odwołań zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skarżący podał, że powodem wydania odmownych decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2014 było przekroczenie 14-dniowego terminu na złożenie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym E. R., od momentu jego uprawomocnienia. Powtórzył za odwołaniami okoliczności odnośnie możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od ww. decyzji z 18 maja 2015 r. wobec braku winy E. M., który nie miał świadomości, iż jakikolwiek termin na złożenie postanowienia sądu jest wyznaczony.

Powołano w skardze art. 9 k.p.a. i podniesiono, że w postępowaniach toczących się przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR nie ustalono, czy zaskarżone orzeczenia są decyzjami swobodnymi czy związanymi. Zarzucono, że organ I instancji w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie wskazał z jakich powodów odmawia zastosowania ww. przepisu, tym samym nie rozstrzygnął istoty sprawy. Dyrektor ARiMR również nie rozważył kwestii, czy składający wniosek E. M. świadomie uchybił terminowi do złożenia postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym E. R., wobec czego płatności na rok 2014 nie zostały mu przyznane.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 547/09 autor skargi podał, że uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor ARiMR wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 551/17, I SA/Ol 552/17 i I SA/Ol 553/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 551/17.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 133 tej ustawy, sąd dokonuje oceny decyzji na podstawie akt sprawy. Z kolei, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sprawy są wnioski skarżącego zgłoszone w trybie art. 154 k.p.a., sprowadzające się do uchylenia ostatecznych decyzji: z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 551/17); z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (w skrócie ONW) na rok 2014 (sygn. akt I SA/Ol 552/17); z 18 maja 2015 r. nr "(...)" w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej (w skrócie RŚ) na rok 2014 (sygn. akt I SA/Ol 553/17).

Zmiana w trybie art. 154 k.p.a. możliwa jest wyłącznie w odniesieniu do decyzji niewadliwych lub dotkniętych jedynie wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., III SA/1105/01, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2115/15).

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z decyzjami uznaniowymi. Przeciwnie, sytuacja faktyczna i prawna w rozpoznawanej sprawie związana jest z tzw. wnioskami transferowymi. Przyznanie płatności rolnych jest możliwe po spełnieniu warunków ustawowych, które winien spełnić podmiot ubiegający się o przyznanie płatności. Nie może być przyznana płatność rolna bez złożenia wniosku o przyznanie poszczególnych płatności. Zmiana beneficjenta możliwa jest w przypadku wystąpienia okoliczności ustawowych i złożenia wniosku transferowego.

Jak wynika z akt sprawy do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 18 kwietnia 2014 r. wniosek E. R. o przyznanie na rok 2014 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej (karta nr 42-44/4 akt administracyjnych przy płatności rolnośrodowiskowej, oznaczonych w sposób nietrwały podobnie jak pozostałe karty). E. R. zmarł w dniu 1 maja 2014 r. (k. 45).

Następnie E. M. jako spadkobierca zwrócił się w dniu 28 lipca 2014 r. do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie na rok 2014 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW (formularz nr W-3/01 - k. 4). Z kolei w zakresie płatności rolnośrodowiskowej zwrócił się o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na rok 2014. We wniosku złożonym na formularzu nr W-2/110 (k. 46) wskazał, że przejmuje zobowiązania rolnośrodowiskowe w całości (część II formularza), posiada zobowiązanie rolnośrodowiskowe (część III). Kierownik ARiMR powołanymi na wstępie decyzjami z dnia 18 maja 2015 r. nr: - "(...)" odmówił E. M. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (k. 8 akt JPO),

- "(...)" odmówił E. M. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (w skrócie ONW) na rok 2014 (k. 8 akt ONW),

- "(...)" odmówił E. M. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 (k. 56). Dyrektor ARiMR postanowieniami z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr: - "(...)" (k. 19 akt JPO) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014,

- "(...)" (k. 19 akt ONW) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2014,

- "(...)" (k. 19 i 67) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 18 maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Mając na względzie powyższe rozważania prawne i wskazane okoliczności faktyczne należy stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia żądań skarżącego w trybie art. 154 k.p.a. Przepisy prawa w oparciu o które są przyznawane poszczególne płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż organy były związane przepisami prawa materialnego. Rozważania organu w gruncie rzeczy dotyczyły wniosku transferowego, który w rozpoznawanej sprawie nie został złożony przez skarżącego. Został on złożony przez E. M. Nie został on uwzględniony. Ta sprawa nie jest kontynuacją wniosku transferowego złożonego przez E. M. Sąd jest związany granicami sprawy. Przedmiotem sprawy jest kwestia możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. Zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i z podanych wcześniej przyczyn skargi nie mogły być uwzględnione. Zupełnie odrębną kwestią było złożenie wniosku transferowego. W przypadku złożenia wniosku transferowego możliwe było przywrócenie terminu określonego w art. 22 ust. 5 ustawy z 2007 r. o płatnościach.

Termin ten ma charakter procesowy i podlega przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. (por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 29 października 2012 r., II GPS 3/12).

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania Sąd skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.