Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 749387

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 20 października 2010 r.
I SA/Lu 295/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Kwiatek.

Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;

III.

zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. C. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...)z dnia (...) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 kwietnia 2009 r., do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) wpłynął wniosek A. C. o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o powierzchni 1,79 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o powierzchni 1,31 ha.

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego, ww. wniosek przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną.

Następnie decyzją z dnia (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) dalej " Kierownik ARiMR" przyznał A. C. płatności na 2009 r., w wysokości 893 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 618,52 zł (pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości o kwotę 192,65 zł) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 274,48 zł (pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości o kwotę 128,33 zł).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. C. wskazała, iż należne jej płatności zmniejszono o kwotę 390,98 zł z uwagi na niezgodność dotyczącą działki 288/1, która zgodnie z mapą Agencji należy do jej sąsiada. Jednak cała ta działka zarówno na mapie geodezyjnej, jak i wypisie z rejestru gruntów jest przez nią użytkowana i biegnie od działki 287/1 do działki 289/1, nie ma żadnego zwężenia o 0,16 ha, co wynika z wypisu i mapy działki. Przy składaniu wniosku wnioskodawczyni zgłosiła niezgodność z mapą Agencji, na mapie zaznaczyła czerwonym kolorem użytkowany przez nią teren.

Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dalej "Dyrektor ARiMR" po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2009 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm. dalej "ustawa o płatnościach"), gdzie w art. 1 rozporządzenia wskazano na unijne przepisy regulujące zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wymienionych płatności oraz zasady i tryb ich przyznawania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1), w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (ust. 2 pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (ust. 2 pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (ust. 2 pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2 pkt 4).

Stosownie do art. 7 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1), wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności". Wskazano także, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, użyte w niej określenie działki rolnej oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha tj. zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (ust. 4).

Organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawca sam określa treść swojego żądania, a zatem decyzje w sprawie przyznania płatności organ I instancji wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

W związku z powyższym, na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, obowiązek ten jest ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego) wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.

W załączniku XX do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.) minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polski wynosi 1 ha.

Przenosząc ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż kontrola administracyjna, którą przeszedł wniosek skarżącej miała na celu skuteczną weryfikację zgodności z warunkami, na jakich przyznawana była pomoc oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności, stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Dotyczyła m.in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, zatem weryfikacji do pomocy określonych terenów jako takich.

Organ odwoławczy podał, iż stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wraz z wstępnie wydrukowanym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 została rolnikowi przekazana informacja (karta informacyjna) zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu jednolitej płatności obszarowej w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych - powierzchnia PEGJPO (PEG JPO - powierzchnia wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu Ortofotomapa i będąca odpowiednikiem powierzchni kwalifikującej się do jednolitej płatności obszarowej w ramach działki ewidencyjnej).

Zgodnie z art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędna, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki ewidencyjnej oraz działki rolnej. Jeżeli stan faktyczny na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nie uzasadnia zmian powierzchni wyznaczonego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, powierzchnię stwierdzoną należy wyznaczyć zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003 oraz rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009 od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) jest częścią Zintegrowanego System Zarządzania i Kontroli (IACS). Jego celem jest jednoznaczna w skali kraju identyfikacja i określenie położenia deklarowanych przez rolników działek rolnych, a także kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności (tj. sprawdzeniem uprawnień do dopłat w odniesieniu do schematu pomocowego) oraz kontrola ilości złożonych wniosków na każdą działkę rolną lub jej cześć.

Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwlifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą, niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone są w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącym własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów. Stanowią zatem podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Organ odwoławczy wskazał, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów.

Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy.

Stosownie do powyższego ustalona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła w przypadku działki rolnej A JPO położonej na działce ewidencyjnej Nr 287/1, 281, 275/2 - 0,15 ha (powierzchnia deklarowana -0,16 ha); w przypadku działki rolnej B JPO położonej na działce ewidencyjnej Nr 288/1, 276/2, 282 - 0,58 ha (powierzchnia deklarowana 0,74 ha); w przypadku działki rolnej BI UPO położonej na działce ewidencyjnej Nr 288/1, 276/2, 282 - 0,58 ha (powierzchnia deklarowana - 0,74 ha); w przypadku działki rolnej D JPO położonej na działce ewidencyjnej Nr 277/2, 283, 289/1 - 0,30 ha (powierzchnia deklarowana - 0,32 ha), w przypadku działki rolnej D1 UPO położonej na działce ewidencyjnej Nr 277/2, 283, 289/1 - 0,30 ha (powierzchnia deklarowana - 0,32 ha). Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO tj. 1,79 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 1,60 ha wyniosła 0,19 ha, co stanowiło 11,88% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W przypadku UPO wskazana różnica wyniosła 0,18 ha, co stanowi 15,93% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Organ odwoławczy wskazał, iż stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r., została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r., w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r., (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi 506,98 zł, w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006.

Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku zastosowania omówionej wyżej sankcji dokonana została redukcja przyznanej kwoty do JPO o dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. 2 x 0,19 ha. Sankcja ta spowodowała pomniejszenie płatności o 0,38 ha (2 x 0,19 ha), zatem płatność przyznana została do powierzchni- 1,22 ha (1,60 ha - 0,38 ha = 1,22 ha), co dało płatność w wysokości 1,22 ha x 506,98 zł = 618,52 zł W UPO sankcja spowodowała pomniejszenie płatności o 0,36 ha (2 x 0,18 ha), zatem płatność została przyznana do powierzchni 0,77 ha (1,13 ha - 0,36 ha = 0,77 ha), strona otrzymała płatność w wysokości 0,77 ha x 356,47 zł = 274,48 zł.

Organ odwoławczy zauważył, iż stosownie do art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, strona miała prawo złożyć zmianę do przedmiotowego wniosku - do dnia 31 maja 2009 r. Zmiana ta mogła obejmować m.in.: dodanie nowych działek ewidencyjnych i rolnych oraz zmianę już zdeklarowanych danych.

W myśl art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 rolnik mógł zgłaszać poprawki do wniosku po terminie 31 maja 2009 r., ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, tj. do 9 czerwca 2009 r. z sankcjami terminowymi. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 - wnioskodawczyni oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności, pomocy do rzepaku oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy końcowo zwrócił uwagę, iż rozpatrując merytorycznie powyższą sprawę był związany przepisami prawa. Nie mógł odstąpić od ich przestrzegania powołując się na słuszny interes strony. Zastosowanie zasady uwzględniania przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony możliwe jest w sytuacji, kiedy organ rozpatrujący sprawę ma możliwość pewnego luzu decyzyjnego. Przepisy prawa w tej sytuacji nie przewidywały tego.

Ocena organu odwoławczego co do istoty sprawy była taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji, które organ uznał za prawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem, celowości i słuszności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. C. nie zgodziła się z powyższą decyzją organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Kierownika ARiMR, gdzie niesłusznie pomniejszono jej dopłatę o kwotę 320,98 zł z uwagi na nieprawidłową mapę Agencji, na której działka Nr 288/1 była o więcej niż połowę zmniejszona i wyniosła 0,12 ha, a nie prawidłowo 0,28 ha. Powierzchnia ta składała się z trzech działek ww. wymienionej działki Nr 282 - 0,16 ha i Nr 276 - 0,36 ha, razem 0,74 ha a nie 0,54 ha. Skarżąca wskazała, iż do odwołania dołączyła wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów, gdzie działka Nr 288/1 nie jest zwężona i wynosi 0,28 ha, a nie 0,16 ha.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również dokonując analizy zarzutów podniesiony w skardze, Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, iż orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Bezsporne jest, iż skarżąca ubiegała się o przyznanie JPO i UPO na 2009 rok.

Ze złożonego wniosku wynikało, iż do JPO skarżąca zadeklarowała działkę rolną A o pow. 0,16 ha położoną na działkach ew. nr 287/1 (0,06ha), nr 281 (0,03ha) i 275/2 (0,07ha), działkę rolną B o pow. 0,74 ha położoną na działkach ew. 288/1 (0,28ha), 276/2 (0,30ha), 282 (0,16 ha), działkę rolną C o pow. 0,12 ha położoną na działkach ew. 277/2 (0,04ha), 283 (0,03ha), 289/1 (0,05ha), działkę D o pow. 0,32 położoną na działkach ew. 277/2 (0,13ha), 289/1 (0,12ha), 283 (0,07ha), działkę rolną E o pow. 0,10 ha położoną na działce 717/2 oraz działkę rolną F o pow. 0,36 ha, położoną na działce 77/2, co po podsumowaniu daje łącznie 1,80 ha. Działki te oznaczone zostały przez wnioskodawczynię na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych. W aktach administracyjnych brak jest informacji dotyczącej maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej.

Organ I instancji stwierdził, że w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte w ww. wniosku z działki rolnej A (0,16) wykluczono 0,01 ha, z działki rolnej B (0,74) wykluczono 0,16 ha zaś odnośnie działki rolnej D (0,31) wykluczono 0,02 ha łącznie (0,19 ha).

Bezspornym jest, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, w zgodzie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli.

Jednak skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała na niezgodność danych przyjętych przez organy Agencji ze stanem rzeczywistym, na okoliczności, z których ta niezgodność wynika i dowody potwierdzające, jej zdaniem, powstałe rozbieżności (działka 288/1).

Twierdzeniom tym organ odwoławczy przeciwstawił stanowisko, iż ustalona powierzchnia została przyjęta na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, wykorzystywanym w kontroli administracyjnej wniosków o płatności obszarowe, który jest jedynym miarodajnym źródłem ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnionych do płatności.

Należy podzielić pogląd organu, iż podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Art. 12 ust. 3 tego rozporządzenia wskazuje, że rolnikowi wraz z wnioskiem przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej oraz, że na przekazanym mu załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, rolnik wskazuje położenie działek rolnych.

Omówione regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne.

Należy podnieść, iż w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co winno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Równocześnie, w powołanych przepisach, ustawodawca nakazał organom stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Zgromadzony materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach oznacza, że na organie istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń.

Podkreślić również należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz C.H. Beck W-wa 1996 str. 83-84).

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone postępowaniem spełniającym standardy przewidziane dla postępowania administracyjnego. Takie rozumienie pojęcia dwuinstancyjności potwierdza także konstrukcja art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie czy zmiana zaskarżonej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wydawnictwo C.H Beck str. 492). Odwołanie przenosi zatem kompetencje na organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Zasada dwuinstancyjności postępowania winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w przypadku decyzji wydawanych na skutek odwołania jest jej obligatoryjnym elementem (patrz. art. 107 § 4 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno zatem odnosić się do oceny faktycznej i prawnej dokonanej przez ten organ. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i precyzyjnie stanowisko zajęte w sprawie. Wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji powinno być dokonane w sposób czytelny nie tylko dla organu odwoławczego i sądu, ale również dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata decyzji (zob. W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 2001 r. SA/Lu 629/00 OSP 2002,nr 10, s.533 i nast.).

Nakaz odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, wynika z art. 107 § 3 k.p.a., zaś określenie przerzucenie ciężaru dowodu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach), nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością, a to stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego powyższym wymogom nie odpowiada. Zgłoszone przez skarżącą w odwołaniu zarzuty przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni działki Nr 288/1 i jej twierdzenia, obligowały organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na rozpatrzenie tych zarzutów. Jednak, jak wynika z akt sprawy, żadne postępowanie weryfikujące nie było przeprowadzone, a w swojej decyzji organ w ogóle się do nich nie odniósł. Reguła uproszczonego postępowania dowodowego zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idąca, aby zwalniała organ z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

W odwołaniu skarżąca powoływała się na określone dokumenty i przedstawiła szkic spornej działki z odwołaniem się do ortofotomapy, a do skargi dołączyła również informację dotyczącą maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej, gdzie sporna działka 288/1 wykazana została, jako posiadająca pow. 0,28ha.

Organ odwoławczy skoncentrował się jedynie na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych, nie dokonując żadnej weryfikacji stanu faktycznego w kontekście twierdzeń i dowodów, na które powoływała się strona.

Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach tj w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Przy ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wykorzysta inne środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a następnie przedstawi sposób i techniki obliczeń powierzchni spornych działek w kontekście żądań strony zawartych we wniosku o płatności za 2009 r. Podkreślenia wymaga bowiem, iż każda sprawa wszczęta wnioskiem strony jest sprawą indywidualną i wymaga jej rozpatrzenia w świetle żądań tej strony i jej twierdzeń popartych dowodami zebranymi w sprawie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odnoszącym się do tej indywidualnej sprawy.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. zaś odnośnie kosztów postępowania w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.