I SA/Kr 915/17, Obowiązek wydania zaświadczenia o ustalenie okoliczności w konkretnej sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2467436

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. I SA/Kr 915/17 Obowiązek wydania zaświadczenia o ustalenie okoliczności w konkretnej sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia na stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki.

Sędziowie WSA: Grażyna Firek Inga Gołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 27 lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

I.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2017 r. znak: (...), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., po rozpoznaniu zażalenia C. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (...) z 20 kwietnia 2017 r. znak:(...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wygaśnięciu, w drodze przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. dalej-k.p.a.)-utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka złożyła w dniu 20 lutego 2017 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego (...) wniosek o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego, że wygasły całkowicie, poprzez przedawnienie, należności podatkowe Spółki S. Sp. z o.o. objęte tytułem wykonawczym, zabezpieczone hipoteką przymusową nr 6 na nieruchomości Spółki C. K., KW nr (...) Zaświadczenie to było niezbędne by przedłożyć w Sądzie Rejonowym (...) Wydziale IV Ksiąg Wieczystych celem wykreślenia hipoteki przymusowej, zabezpieczającej wygasłe roszczenia.

Naczelnik Urzędu Skarbowego (...) postanowieniem z 20 kwietnia 207 r. odmówił wydania zaświadczenia, wskazując, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne objęte tytułem wykonawczym (...) nie uległy przedawnieniu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści pomimo braku przesłanek do odmowy, naruszenie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, pomimo faktu, że spełnione zostały przesłanki do jego wydania a Spółka wykazała interes prawny.

Spółka wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sygn. akt: SK 40/12.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. przedstawił treść art. 217 i 218 k.p.a. podnosząc, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną a postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony. W przedmiotowej sprawie, wierzyciel zaktualizował zaległości objęte zabezpieczeniem hipotecznym na nieruchomości, które wynosiły z odsetkami 259.384,09 zł. Zaległości te nie uległy przedawnieniu bowiem postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przeciwko L. L., który jest poprzednikiem prawnym Spółki C.

Wyrok TK z 8 października 2013 r. sygn. akt: SK 40/12 dotyczący niezgodności art. 70 § 6 O.p. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie może mieć zastosowania w sprawie gdyż nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym przed ZUS. Wierzycielem w tej sprawie jest ZUS.

II.

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie:

- art. 24 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej-u.s.u.s) w zw z art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 i art. 84 Konstytucji RP -poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oczywiście sprzecznego z przepisami Konstytucji RP i w konsekwencji nieuwzględnienie przy orzekaniu przedawnienia należności ZUS względem Skarżącej,

- art. 218 § 2 w zw z art. 107 § 3 k.p.a. w zw z art. 7 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie a zamiast tego bezkrytyczne oparcie się na stanowisku wierzyciela, Dyrektora ZUS,

- naruszenie art. 217 § 1, § 2 pkt 2 i § 3, art. 218 § 1 i § 2, art. 219 w zw z art. 138 § 1 i art. 144 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą pomimo faktu, że spełnione zostały przesłanki do wydania takiego zaświadczenia-Skarżąca wykazała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia a okoliczność, która miała zostać potwierdzona wynika wprost z posiadanych przez organ dokumentów oraz ze zdarzeń zachodzących z mocy ustawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu wedle którego art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej nie mógł być stosowany w tej sprawie, na co wskazuje m.in. Wyrok Sądu Okręgowego w K. VII Wydział Cywilny sygn. akt: II C (...), wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z 29 września 2015 r. sygn. akt: III AUa (...). Podobne stanowisko wyrażają sądy administracyjne. Organy od wielu lat nie podejmują żadnych czynności w stosunku do L. L.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie wskazując na treść wyroku NSA z 21 lipca 2017 r. sygn. akt: II FSK 1770/15., wyrok SN z 24 listopada 2015 r. sygn. akt: II CSK 517/14.

III.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do treści art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Z treści powyżej powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Przy czym, co istotne organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 k.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może także przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia jednak jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią posiadane przez organ dane. Podkreślenia również wymaga, że skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, podobnie wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97 CBOSA). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń stwierdza, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64-CBOSA. Jak stwierdza Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

W tym wypadku organ pełni funkcję dysponenta bazy danych, na podstawie których przepisy k.p.a. nakazują mu wydawanie zaświadczeń, a nie funkcję organu rozstrzygającego w sposób władczy np. o obowiązkach strony, wynikających z materialnych norm prawa administracyjnego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny.

Zaakcentować także trzeba, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, s. 60-61). Podobnie w doktrynie podkreśla się, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10 CBOSA).

Powyższe oznacza, że organ nie ma zaś kompetencji do wykorzystywania na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych, które nie znajdują się w jego dyspozycji. Tym samym do postępowania wyjaśniającego nie mają zastosowania zasady gromadzenia dowodów. Zaświadczenie stanowi bowiem wynikający z dokumentacji, jaką dysponuje, akt wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a zatem organ nie może w sposób arbitralny przesądzać o kwestiach wątpliwych, nieznanych mu z własnych danych.

Podkreślenia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że należności z tytułu ubezpieczeń społecznych zabezpieczonych hipoteką przymusową nie uległy przedawnieniu. Organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia nie bada kwestii istnienia tych należności gdyż to mogłoby być przedmiotem wyłącznie postępowania administracyjnego. Organ stwierdza jedynie, że z danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie wynika, by zobowiązanie uległo przedawnieniu. Tym samym nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sygn. akt 40/12, zauważyć trzeba, że wyrok ten dotyczy niezgodności art. 70 § 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zbliżone brzmienie tego przepisu do treści art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie może być podstawą do uznania, że ww. wyrok ma do niego zastosowanie. Zastosowanie tego rodzaju wykładni w odniesieniu do ww. przepisu jest nieuzasadnione i nie znajduje racjonalnych podstaw, gdyż u.s.u.s. zawiera art. 31 wskazujący konkretne przepisy Ordynacji podatkowej, które należy stosować do należności z tytułu składek odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki ustawy systemowej.

Podkreślić przy tym należy, że w art. 31 u.s.u.s. nigdy nie było odesłania do treści art. 70 § 6 O.p. W odniesieniu do stwierdzonej niezgodności z Konstytucją ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. wysnuć należy więc wniosek, że pozostaje ona bez znaczenia dla należności z tytułu składek, o których mowa w u.s.u.s.

Skoro nadal jest aktualnie obowiązujący przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., organ miał prawo zastosować go w niniejszej sprawie uznając, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu. Zgodnie bowiem z ww. przepisem nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W związku z nadal aktualnym brzmieniem ww. przepisu organ wyjaśnił, że należności skarżącej nieuiszczone z tytułu składek, pomimo ich przedawnienia, mogą być dochodzone z przedmiotu zabezpieczenia. Zakład posiada zaś zabezpieczenie przedmiotowych należności w postaci stosownych wpisów hipotek przymusowych ustanowionych na nieruchomościach należących do skarżącej.

Badanie wpływu cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na istnienie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych wykracza dalece poza ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Ustalenie skutków tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymagało w pierwszej kolejności szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także dogłębnej analizy zarówno sentencji, jak i uzasadnienia tego wyroku. Badanie takie może się dokonać wyłącznie w toku postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów normujących postępowanie dowodowe. Przesądzenie o skutkach wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy nie może się jednak dokonać w ramach uproszczonego postępowania wyjaśniającego, które może mieć miejsce w trakcie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.