Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 24 lipca 2007 r.
I SA/Kr 706/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Gach.

Sędziowie WSA: Beata Cieloch, Asesor Agnieszka Jakimowicz (spr).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., z dnia 24 marca 2006 r. nr. (...), w przedmiocie zwrot tytułu wykonawczego, - uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) kwietnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła za pośrednictwem Dyrektora Izby Skarbowej w K. skarga Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 24 marca 2006 r., nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia (...) lutego 2006 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wierzycielowi czterech tytułów wykonawczych o numerach (...),(...),(...) i (...) obejmujących zaległe składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne nieuiszczone przez A. G., zam. (...).

Przedmiotowe tytuły wykonawcze zostały przekazane przez ZUS Oddział w C. do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. Organy obydwu instancji stanęły jednak na stanowisku, że stosownie do treści art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednym z organów egzekucyjnych jest dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który posiada uprawnienie do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych.

Z kolei w myśl art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.

Wszczęcie egzekucji administracyjnej - zgodnie z art. 26 § 5 cyt. ustawy następuje przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Nadto organy obydwu instancji doszły do przekonania, że z powyższych unormowań wynika bezspornie, iż dyrektor oddziału ZUS występuje w podwójnej funkcji - wierzyciela - to jest podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym oraz organu egzekucyjnego - to jest organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych. Nadto, zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera uregulowań, które pozwalałyby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym uwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji przez zastosowanie dostępnych mu środków i które jednocześnie przenosiłyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny.

Dla powyższej kwestii, zdaniem organów obydwu instancji, istotne znaczenie mają też przepisy § 6 ust. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), które stanowią, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, a dopiero gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna - kieruje tytuł wykonawczy (zaopatrzony w klauzulę wykonalności) do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Organy obydwu instancji zaznaczyły, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. przed przekazaniem przedmiotowych tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. nie prowadził postępowania egzekucyjnego, o czym miał świadczyć brak w tytułach wykonawczych przekazanych do realizacji klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej. Brak tej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niezależnie od powyższego podkreślono, iż treść § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) wskazuje na konieczność wykazania przez dyrektora oddziału ZUS, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne, zaś z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby Dyrektor Oddziału ZUS w C. występował do innych organów, posiadających informacje o składnikach majątku zobowiązanego, w szczególności do urzędu skarbowego o wskazanie numeru konta bankowego.

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w skardze z dnia (...) kwietnia 2006 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Podniósł, że interpretacja przepisów dokonana zarówno przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., jak i Dyrektora Izby Skarbowej w K. jest oczywiście błędna i nieuzasadniona. Przepisy bowiem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczają występowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu egzekucyjnym w dwojakim charakterze: organu egzekucyjnego - dyrektora oddziału Zakładu i wierzyciela. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie, że wierzyciel mający uprawnienia organu egzekucyjnego może skierować tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego jedynie w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się nieskuteczna. Wtedy bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych występowałby zawsze jako organ egzekucyjny, nigdy nie mogąc korzystać z uprawnień wierzyciela.

Strona skarżąca uznając, że w sprawie jest jedynie wierzycielem, gdyż w dokumentacji Oddziału ZUS w C. brak jest jakichkolwiek informacji o posiadaniu przez dłużnika rachunku bankowego, wierzytelności pieniężnych lub nabyciu prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych albo wynagrodzenia za pracę, a tylko w takich przypadkach dyrektor oddziału ZUS może prowadzić egzekucję jako organ egzekucyjny, stwierdziła, że nie ma do niej zastosowania § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ dotyczy on tylko wierzyciela, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym.

W związku z takim stanowiskiem strona skarżąca podniosła, że działając wyłącznie jako wierzyciel nie mogła prowadzić postępowania egzekucyjnego, nie mogła też nadać tytułom wykonawczym klauzuli wykonalności.

Ponadto powołała się na treść pisma Ministerstwa Finansów z dnia 7 kwietnia 2005 r., znak: SP2-218/033-60/531/05/DO kierowanego do wszystkich Dyrektorów Izb Skarbowych, z którego miało wynikać, że przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "nie wymaga od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy nieznajomości majątku zobowiązanego. Jeżeli zatem w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję, ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie. W takim przypadku naczelnik urzędu skarbowego może odmówić przyjęcia tytułu wykonawczego do realizacji jako organ niewłaściwy w sprawie. Podstawą odmowy przyjęcia tytułu wykonawczego do wykonania jest wówczas art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji."

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podniósł, że błędne jest stanowisko strony skarżącej co do stosowania art. 19 k.p.a. jako podstawy prawnej odmowy przyjęcia tytułu wykonawczego do realizacji. Według organu, zgodnie z brzmieniem art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy tego Kodeksu mogą być stosowane tylko do procedur, które nie zostały uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 29 regulują kwestię zwrotu tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, to w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS w C. działał w charakterze zarówno wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego. Stwierdzenie to wynika z analizy przepisów dotyczących statusu dyrektora oddziału ZUS w postępowaniu zmierzającym do egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Art. 1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza definicję organu egzekucyjnego stanowiąc, że rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.

Art. 19 § 4 cyt. ustawy w rozdziale 2 zatytułowanym "Organy egzekucyjne" stwierdza natomiast, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Skoro dyrektor oddziału ZUS ma uprawnienia do stosowania części ze środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to należy stwierdzić, że jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 cytowanej ustawy. Jego uprawnienia jako organu egzekucyjnego ograniczone są jednak do prowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. W tym ograniczonym zakresie jest więc nie tylko wierzycielem (czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 cytowanej ustawy), ale jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie.

Jako organ egzekucyjny natomiast ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek działania z urzędu i podejmowania stosownych czynności w celu wyegzekwowania zobowiązania. Zgodnie z treścią art. 26 § 4 cyt. ustawy jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to ma obowiązek przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, przy czym wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 cyt. ustawy). Przy czym zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy ma zawierać klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Natomiast z treści § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) wynika, że jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny, chyba że nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję (§ 6 pkt 3 cyt. rozporządzenia). W takim bowiem wypadku kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Nadto w sytuacji, gdy okaże się, że prowadzona przez dyrektora oddziału ZUS - będącego jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie - egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, dyrektor oddziału ZUS niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (§ 6 pkt 5 cyt. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że ustawodawca wyposażył dyrektora oddziału ZUS w kompetencje organu egzekucyjnego w sprawach dotyczących egzekucji w zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez oddział ZUS, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń i zarówno § 6 pkt 3, jak i § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozbawiają go powyższych kompetencji. Zresztą obydwa te przepisy dotyczą wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym.

Tymczasem z art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że uprawnionym do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego jest wyłącznie wierzyciel nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym. Przyjmując więc, że w sprawach dotyczących egzekucji w zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez oddział ZUS, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń dyrektor oddziału ZUS jest jednocześnie organem egzekucyjnym, należy stwierdzić, że nie jest on uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego.

Z treści art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że rozstrzygnięcia merytoryczne w postępowaniu egzekucyjnym zapadają w formie postanowień, natomiast przepis art. 18 cytowanej ustawy stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Z uwagi na fakt, że postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym mają charakter merytoryczny, należy do nich odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie orzekanie merytoryczne.

Art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119) i w doktrynie prawa administracyjnego, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia bądź wyłączenie w konkretnej sprawie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji.

W niniejszej sprawie niewątpliwie przepis art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącza możliwość zaskarżenia postanowienia o zwrocie tytułu wykonawczego przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym.

Z powyższych powodów - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie. Wskazane wyżej uchybienia organu odwoławczego zdeterminowały bowiem w sposób bezpośredni rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności aktu nie rozstrzygającego sprawy co do istoty jest zbędne.