Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1786999

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 9 lipca 2015 r.
I SA/Kr 597/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba (spr.).

Sędziowie WSA: Paweł Dąbek, Agnieszka Jakimowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r., sprawy ze skargi P.M., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 23 stycznia 2015 r. Nr (...), w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 po wznowieniu postępowania,

I.

uchyla zaskarżoną decyzję"

II.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku"

III.

zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej koszty, postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych).,

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 7 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek strony o przyznanie na 2013 r. płatności rolno-środowiskowych w wariancie 4.1 (ochrona siedlisk lęgowych ptaków - dalej: "PRŚ 4.1"), w wariancie 3.1.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - dalej: "PRŚ 3.1.1"), jednolitej płatności obszarowej (JPO), pomocy finansowej dot. wspierania działalności rolniczej na obszarach o trudnych warunkach gospodarowania (ONW). W ramach wariantu 4.1 strona do płatności zadeklarowała pow. 24,39 ha, w ramach wariantu 3.1.1 - 8,96 ha. Działki rolne deklarowane w ramach tych wariantów były położone w woj. podkarpackim, pow. B., gm. C., obrębie C. nr (...) (dz. ewid. nr 117, 118, 44) oraz obrębie M. nr (...) (dz. ewid. nr (...) i (...)).

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało pierwotnie zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr (...) z dnia 27 maja 2014 r. (domniemanie doręczenia z uwagi na 2-krotne awizowanie). Na mocy tej decyzji odmówiono stronie przyznania płatności PRŚ za 2013 r., co uzasadniono wynikami kontroli terenowej z 30 grudnia 2013 r. (prot. nr (...) i (...)). Bezpośrednim powodem takiego rozstrzygnięcia miał być brak przeprowadzenia prawidłowych koszeń wymaganych w ramach realizacji tych wariantów.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r. (domniemanie doręczenia z uwagi na 2-krotne awizowanie), organ pierwszej instancji wznowił sprawę strony z uwagi na otrzymanie wyników kolejnej kontroli terenowej. Efektem ponownego postępowania wyjaśniającego była decyzja nr (...) z dnia 6 listopada 2014 r. (doręczona 13 listopada 2014 r.). Na mocy tej decyzji uchylono decyzję nr (...). W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyczyną tego postępowania było skorygowanie raportów z tej kontroli poprzez zmniejszenie zastrzeżeń dotyczących koszenia, które w pierwotnej wersji uniemożliwiały przyznanie płatności PRŚ. W ostatniej decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności PRŚ 4.1 oszacowano na poziomie 21,76 ha, a w wariancie PRŚ 3.1.1 na poziomie 8,96 ha. Zmniejszenia płatności wynikały z różnic między pow. zadeklarowanymi a stwierdzonymi oraz uchybień dotyczących koszenia działek zadeklarowanych w ramach tych wariantów.

Przedmiotową niezgodność ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony za ten rok oraz powierzchni wynikających ze zaktualizowanych ortofotomap i powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli wykonanej odnośnie gospodarstwa strony opisanej w protokołach o nr (...) (protokół bezpośrednio dotyczący płatności PRŚ), nr (...) (dotyczący wymogów wzajemnej zgodności) i nr (...) (dotyczący ustalenia powierzchni kwalifikujących się do danych płatności). Organ wyjaśnił, że przedmiotowe kontrole wykonano metodą inspekcji terenowej, tj. poprzez fizyczną obecność kontrolujących na gruntach kontrolowanych - inspekcja miała miejsce w dniu 30 grudnia 2013 r. Czynności kontrolne polegały na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem strony, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone (dotyczyło to m.in. zweryfikowania grup upraw wskazanych przez stronę na działkach z wniosku i stwierdzeniu czy ich powierzchnie odznaczały się dobrą kulturą rolną). Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Zastrzeżono również, że strona była zawiadamiana o terminie przeprowadzenia przedmiotowej kontroli i uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, protokół z tej kontroli został przekazany stronie bezpośrednio po jej zakończenia.

Wyniki kontroli nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie działek deklarowanych prze stronę, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności. Wynikało to z wykrycia:

- zawyżeń powierzchni uprawnionej do płatności na działkach rolnych C i F,

- braku wymaganego koszenia na działkach A, C, G, H,

- pozostawienie nieskoszonej większej niż wymagane 10% ale mniejszej niż 50% powierzchni działki rolnej A, C, F, H, D, E, G, I,

- pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej na działkach rolnych C, F, H, D, E, G oraz I.

Z treści raportu z czynności kontrolnych o nr (...) wynika, że w przypadku działek rolnych A, B, C, D, E, F, G, H i I zastosowano kod DR52. Kod DR52 jest stosowany w przypadku, gdy zasięg istniejącego pola zagospodarowania powiększył się lub zachodzi konieczność utworzenia nowego pola zagospodarowania. Pola zagospodarowania to obszary o różnym, precyzyjnie zdefiniowanym sposobie użytkowania gruntu zarówno obszary niekwalifikowane do dopłat, jak i obszary kwalifikowane do płatności bezpośrednich. Obszary niekwalifikowane to: nieużytki, lasy, siedliska, tereny zurbanizowane, tereny komunikacyjne, wody, zakrzewienia i tereny oznaczone jako "inne tereny nierolnicze", natomiast obszary kwalifikowane to: sady i plantacje wieloletnie, trwałe użytki zielone.

Działki rolne A i B, z uwagi na brak możliwości ich odróżnienia, zostały pomierzone łącznie. W przypadku działek rolnych A i B stwierdzono powierzchnię uprawniona do płatności w postaci łąki trwałej oraz powierzchnię, którą należało wykluczyć z płatności, a mianowicie: las (w południowej - zdj. 93, 118 i wsch. części działki - zdj.120, 121, 122), zakrzaczenia (w pólnocno-zach. - zdj. 80, 82, 83) i południowo-wsch. - zdj. 127, 123), nieużytkowaną skarpę (pn.-zach., zob. zdj. 78, 80 i 82) i młodnik (cz. środkowa - zdj. i wschodnia). Wyłączenie A+B.1 to staw, a wyłączenie A+B.2 to zakrzaczenia. Na działkach A i B znajduje się kilkadziesiąt drzew, pod którymi znajduje się nieużytkowany teren. Ponadto podczas kontroli stwierdzono ślady karczowania. Organ podkreślił, że część obszaru działek rolnych A i B została uznana za pole zagospodarowania o określonym sposobie użytkowania (zakrzaczenia, zadrzewienia) i potraktowana jako teren niekwalifikowany do płatności. Za zadrzewienia i zakrzaczenia są uznawane grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1 ha, a także śródpolne skupiska drzew i krzewów nie zaliczone do lasów, tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych, grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu, przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych, jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją nie zaliczone do lasów, wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami oraz skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale nie wyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi, inne tereny zakrzewione z wyłączeniem plantacji wieloletnich.

Na podstawie zdjęć wykonanych podczas kontroli na spornych działkach rolnych i zdjęć lotniczych pochodzących z 2012 r. można stwierdzić, że sporny obszar tej działki rolnej wykluczony z płatności za 2013 r. jest terenem zadrzewionym i zakrzaczonym i z pewnością nie są to nieprawidłowości powstałe w roku, którego dotyczy sprawa, ale znacznie wcześniej. W odniesieniu do działek rolnych C, D, E, F i G zastosowano kod DR22 informujący, że dana działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/ podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą jako jedną działkę rolną). Organ podkreślił, że stan stwierdzony podczas kontroli został udokumentowany za pomocą zdjęć danych działek rolnych, a także załączników graficznych, na których kontrolujący zaznaczyli powierzchnię uprawnioną/nieuprawnioną do płatności oraz miejsca i kierunki wykonania zdjęć.

W odniesieniu do działek rolnych A, C, F, G, H i I zastosowano kod N.04.1 oznaczający, iż rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

W przypadku działki A stwierdzono, że przedmiotowa działka znajduje się w pakiecie 4.1 i jest w użytkowaniu kośnym, dlatego też rolnik powinien pozostawić od 5 do 10% powierzchni niekoszonej, czyli do 1,40 ha. Rolnik pozostawił 1,90 ha, czyli 12,21%. Z uwagi na fakt, iż na działkach A i B znajduje się jedna powierzchnia niekoszenia, uznano, że rolnik powinien pozostawić 1,55 ha niekoszenia, a pozostawił 1,90 ha. Różnicę 0,35 ha wpisano do działki rolnej A (pozostawiając działkę rolną B bez kodu N.04). Na działce rolnej C stwierdzono łąkę trwałą na powierzchni 2,44 ha. Warto zaznaczyć, że działki rolne C, D i E pomierzono łącznie, gdyż w terenie (podobnie jak w przypadku działek rolnych A i B) niemożliwe było ich odróżnienie. W ramach zadeklarowanej do płatności PRŚ powierzchni działki rolnej C stwierdzono tereny nieuprawnione do przyznania tego rodzaju wsparcia, a były to las (cz. pd-wsch. - zdj. 94, 97), zakrzaczenia (pd.-zach. - zdj. 106, 112) i młodnik (cz. zach.) oraz tereny, na których rośnie kilkanaście drzew i pod którymi brak uprawy. W przypadku działki rolnej C stwierdzono, że przedmiotowa działka znajduje się w pakiecie 4.1 i jest w użytkowaniu kośnym, dlatego też rolnik powinien pozostawić od 5 do 10% powierzchni niekoszonej, czyli do 0,24 ha. Rolnik pozostawił 0,89 ha, czyli 22,25%. Z uwagi na fakt, iż na działkach C, D i E znajduje się jedna powierzchnia niekoszenia, uznano, że rolnik powinien pozostawić 0,40 ha niekoszenia, a pozostawił 0,89 ha. Różnicę 0,49 ha wpisano do działki rolnej C (pozostawiając działki rolne D i E bez kodu N.04).

W przypadku działki rolnej F podczas kontroli na miejscu stwierdzono wykoszona łąkę trwałą na powierzchni 4,26 ha. Z uwagi na fakt, iż działki rolne F i G pomierzono łącznie, również należy wyjaśnić, na jakiej podstawie wyliczono dany procent powierzchni niewykoszonej do pozostawienia której strona była zobowiązana na mocy pakietu 4.1. Ponadto należy zauważyć, ze zgodnie z ustaleniami poczynionymi podczas kontroli, działki F+G.1 i F+G.2 rozdziela utwardzona droga. W ramach zadeklarowanej do płatności PRŚ powierzchni działki rolnej F stwierdzono tereny nieuprawnione do przyznania tego rodzaju wsparcia, a były to las, zakrzaczenia i młodnik oraz tereny, na których rośnie kilkanaście drzew, a pod którymi nie stwierdzono uprawy. Przedmiotowa działka znajduje się w pakiecie 4.1 i jest w użytkowaniu kośnym, dlatego też rolnik powinien pozostawić od 5 do 10% powierzchni niekoszonej, czyli do 0,42 ha. Rolnik pozostawił 4,40 ha, czyli 44,62%. Z uwagi na fakt, iż na działkach F i G znajduje się jedna powierzchnia niekoszenia, uznano, że rolnik powinien pozostawić 0,98 ha niekoszenia, a pozostawił 4,40 ha. Różnicę 3,42 ha wpisano do działki rolnej G i zastosowano kod N.04. Łącznie pomierzono także działki rolne H i I. Na części działki rolnej H stwierdzono łąkę trwałą, a w pozostałej wykluczonej z płatności zakrzaczenia i tereny zalane wskutek działalności bobrów (tereny zakrzaczone i zalane bobrowiska na działkach rolnych F, G, H i I obrazują zdj. nr 6, 7, 8, 11, 17, 19). Odnośnie do tej działki stwierdzono, ze rolnik powinien pozostawić od 5 do 10% powierzchni niekoszonej, czyli O, 10 ha. Rolnik pozostawił 0,55 ha, czyli 42,31%. Z uwagi na fakt, iż na działkach F i G znajduje się jedna powierzchnia niekoszenia, uznano, że rolnik powinien pozostawić 0,13 ha niekoszenia, a pozostawił 0,55 ha. Różnicę 0,42 ha wpisano do działki rolnej H i zastosowano kod N.04.

W odwołaniu od tej decyzji P.M. wskazał, że nie kwestionuje wyników kontroli na miejscu. Odwołujący się wskazał, że gdyby został poinformowany o rygorystycznej dokładności wykaszania a punkty w planie były precyzyjnie naniesione to mógłby zatrudnić geodetów do wyznaczania granicy koszenia. Niemając takiej wiedzy, w dobrej wierze w okolicznościach zwykle realizowanych w pracach polowych wyznaczył natomiast te powierzchnie najlepiej jak potrafił.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr (...) Dyrektor MOR ARiMR utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zastosowane w sprawie szacunki dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności oceniono jako prawidłowe. Według organu odwoławczego obszar wykluczony z płatności nie kwalifikuje się do płatności, ponieważ nie był i nie jest faktycznie użytkowany rolniczo.

Stan zakwestionowanych obszarów uniemożliwiał według organu odwoławczego prowadzenie jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej uprawniające do uzyskania wsparcia, którego dotyczy niniejsza decyzja. Nie sposób bowiem przekonująco twierdzić, że strona faktycznie prowadziła w 2013 r. rzeczywistą działalność rolniczą na terenie tak zadrzewionym i zakrzaczonym. Sytuacja na działkach strony to naruszenie § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211 z późn. zm.). Paragraf 4 rozporządzenia wprost stanowi z kolei, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem takich, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną pojedynczych (o ile ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar), będących plantacjami wierzby wykorzystywanej do wyplatania bądź plantacjami zagajników o krótkiej rotacji (na cele energetyczne). Według organu żadnej części działki nie dotyczy którykolwiek z tych wyjątków. Organom ARiMR nic jak dotąd nie było wiadomo i nie jest wiadomo odnośnie do podlegania ww. obszaru przepisom ochrony przyrody (strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów mogących to potwierdzać dot. np. gniazd lęgowych związanych z opisywaną przez stronę roślinnością lub oczkiem wodnym). Ewidentnie nie jest to żadna plantacja wierzby ani zagajnika o krótkiej rotacji - widać to na zdjęciach wykonanych podczas kontroli terenowej i zdjęciach lotniczych pochodzących z 2012 r. Nawet gdyby przyjąć, że na zakwestionowanym obszarze faktycznie istnieją rośliny tego rodzaju, to ich otoczenie (krzaki, drzewa, chwasty), wyklucza uznanie tej uprawy za prowadzoną prawidłowo, v, zgodnie z normami i wymogami - w sposób uprawniający do płatności. Wątpliwym jest także szczególne znacznie zakrzaczeń i zadrzewień dla stosunków wodnych - nic w tej mierze nie sygnalizowała także strona. Kwestionowany teren to w przeważającej mierze obszar gęsto rosnących min. kilkuletnich zadrzewień i zakrzaczeń. I ten zwarty obszar skutecznie zmniejsza powierzchnię, która może być użytkowana rolniczo w ramach spornych działek rolnych - nie sposób więc twierdzić, że pozostaje bez wpływu na prowadzoną na obszarze tej działki produkcję roślinną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.M. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nałożenia na skarżącego sankcji nie mających podstaw w ustawie,

- poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowanie w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

- poprzez niepoinformowanie skarżącego o konieczności użycia specjalistycznego sprzętu (GPS) przy dokonywaniu koszenia traw i konsekwencji niedotrzymania wymaganych wskaźników terenów wolnych od koszenia - co sprawia, iż organ administracji publicznej nie wypełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a.,

- poprzez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jak również w decyzji organu pierwszej instancji) podstaw wyliczenia zmniejszenia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.,

- poprzez nieudzielenie skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. (Dz.U.UE.L2009.316.65.), który stosowanie zmniejszeń i wykluczeń uzależnia od celowego dopuszczenia się przez rolnika stwierdzonych przez organ zgodności.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów zażądano uchylenia decyzji z dnia 13 stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszej instancji zostały wydane w kompletnym oderwaniu od praktycznych aspektów związanych z procedurą zgłaszania wniosku o płatności jak i rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości rolnych. Powierzchnie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku były podane w oparciu o dane z ewidencji, mapy znajdujące się w posiadaniu ARiMR i informacje podane skarżącemu przez ARiMR. To właśnie Agencja dysponuje zdjęciami lotniczymi i ortofotomapami, w oparciu o które skarżący podawał powierzchnie odnośnie, których ubiegał się o płatności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyniki tego rozpatrzenia zamieścić w uzasadnieniu decyzji.

Sąd - mając na względzie art. 107 § 1-3 k.p.a. zwraca uwagę na to, że uzasadnienie decyzji musi spełniać wymogi, które są niezbędne do skontrolowania jej legalności przez sąd administracyjny, ale przede wszystkim decyzja administracyjna powinna być jasna i zrozumiała dla stron w takim stopniu, by każda przeciętna osoba niemająca przygotowania prawniczego mogła zrozumieć intencje organu wydającego decyzję. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a., czyli uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Co więcej prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji w zakresie określenia przesłanek wznowienia postępowania w sprawie, tak określonych warunków nie spełnia.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowił wznowić postępowanie w sprawie wniosku P.M. w sprawie przyznania mu na 2013 r. płatności rolno-środowiskowych w wariancie 4.1 (ochrona siedlisk lęgowych ptaków - dalej: "PRŚ 4.1"), w wariancie 3.1.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - dalej: "PRŚ 3.1.1"), jednolitej płatności obszarowej (JPO), pomocy finansowej dot. wspierania działalności rolniczej na obszarach o trudnych warunkach gospodarowania (ONW). W uzasadnieniu, organ powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ jako nową i nieznaną podczas pierwotnego rozstrzygania sprawy okoliczność uznał wyniki kontroli na miejscu. Organ doszedł do przekonania, że o jej istotności świadczy to, że konsekwencją jej byłoby najprawdopodobniej wydanie innej decyzji w sprawie. Uszczegóławiając te przesłanki w decyzji nr (...) z dnia 6 listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że powodem wznowienia postępowania było naniesienie korekty w raporcie kontroli na miejscu. Organ stwierdził w związku z tym, że "na dzień wydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., tj. na dzień 27 maja 2014 r. w związku z usunięciem z raportu z KnM nieprawidłowości (L7,P9), które skutkowały odmową przyznania płatności nie był znany organowi właściwemu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy".

Pomijając już nawet brak zastosowania przez organ podstawowych zasad gramatyki, w szczególności zaś składni, nie sposób wyprowadzić z tego lakonicznego sformułowania jakichkolwiek racjonalnych wniosków co do rzeczywistych motywów jakimi kierował się organ przy reasumpcji postępowania. Nie wynika to też z przedłożonych akt postępowania, które w istocie są jedynie zbiorem kserokopii dotyczących sprawy dokumentów. Co istotne, organ odwoławczy w zupełności zaniechał jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek wznowienia postępowania w sprawie. W efekcie organy w ogóle nie wskazały przyczyn zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie dotyczące przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nie uregulowanych odmiennie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy chodzi o instytucję wznowienia postępowania, w sprawie miały zaś zastosowanie przepisy Rozdziału 12 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob.m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu.

O zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733).

Powołując się na bliżej nieokreśloną korektę w raporcie z kontroli na miejscu organ pierwszej instancji nie uzasadnił szczegółowo przyczyn i podstaw prawnych dla wprowadzenia zmian, czy korekt w raporcie podczas jego kontroli formalnej, nie mówiąc już nawet o odniesieniu się do konieczności zapoznania producenta rolnego z wniesionymi korektami oraz umożliwienia wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Ograniczając się do zamieszczenia opisanego wyżej enigmatycznego sformułowania organ nie pokusił się nawet o przytoczenie treści przepisów określających podstawy wznowienia postępowania, poprzestając zaledwie na wskazaniu numerów odpowiednich jednostek redakcyjnych. Organ odwoławczy w całości pominął natomiast zasadniczą dla sprawy kwestię przesłanek wznowienia postępowania. Wobec powyższych okoliczności, uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wydane w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogły ostać się, bowiem przede wszystkim nie wynika z nich by zaistniały ustawowe przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o powyższy przepis a nadto nie spełniały wymogów wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest nie tylko ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, ale przede wszystkim należyte uzasadnienie podstaw prawnych jej wydania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z drugiej nadto strony gdyby okazało się, że nie istniały przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o postanowienie wydane w tym zakresie przez organ I instancji, zaskarżonym decyzjom wydanym po tak wznowionym postępowaniu postawić by można zarzut nieważności postępowania oparty na treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co umożliwiałoby uchylenie zaskarżonej decyzji nawet w trybie art. 134 § 2 p.p.s.a.

W oderwaniu od niewyartykułowanych przez organ przyczyn, które stały za rozstrzygnięciem o wznowieniu postępowania, wskazać należy, że błędna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym co brak wiedzy o tych okolicznościach, a błędna ocena dowodów z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., które istniały i były znane organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w warunkach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 i 145a § 1, w których zawarty jest zamknięty katalog podstaw wznowieniowych, dlatego w żadnym razie nie może być podstawą wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej konieczność naprawienia błędnej oceny dowodów i okoliczności istniejących w dacie jej wydania.

Motywy stojące za reasumpcją postępowania w sprawie wniosku P.M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 są tym bardziej niezrozumiałe, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 7 lipca 2014 r. organ obok przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dodatkowo przywołał jeszcze art. 155 k.p.a. Ten ostatni przewiduje nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z zagwarantowaniem zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym trybie również w każdym czasie, a więc bez ograniczeń czasowych, decyzja dotychczasowa może być uchylona lub zmieniona, jednakże kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu, jest wyrażenie zgody przez każdą ze stron postępowania. Tryb ten nie ma przy tym nic wspólnego z opisanym we wcześniejszym rozdziale Kodeksu postępowania administracyjnego wznowieniem postępowania.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji zobowiązane będą do szczegółowego zbadania i wyjaśnienia przesłanek wznowienia postępowania w sprawie wniosku P. M o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a w razie stwierdzenia ich braku, rozważenie czy mogą być zastosowane inne procedury zmiany decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, skoro jak wynika w enigmatycznych wyjaśnień organu I instancji mogło dojść do wydania wadliwej decyzji, która na skutek niezaskarżenia stała się ostateczna.

Jedynie na marginesie należy natomiast zwrócić uwagę na przepisy prawa europejskiego, które zastosowanie sankcji uzależniają od wykazania, że rolnik swoim zawinionym działaniem dopuścił się nieprawidłowości we wniosku o płatność. W rozpatrywanym przypadku należało zwrócić więc także uwagę na treść przepisu art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U.UE.L2009.316.65.), który stosowanie zmniejszeń i wykluczeń uzależnia od celowego dopuszczenia się przez rolnika stwierdzonych przez organ niezgodności.

Stanowisko organów w zaskarżonej decyzji oparte zostało na założeniu, że protokół kontroli jest jedynym wiążącym dowodem, a wina rolnika wynika z samego faktu wskazania we wniosku odmiennych od wskazanych w tym protokole powierzchni upraw. Celem sankcyjnych uregulowań jest zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Jeśli więc rolnikowi nie można przypisać celowego działania, to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia. Takich rozważań w sprawie decyzjach organów obydwu instancji zabrakło.

Stwierdzone przez sąd istotne naruszenia przepisów postępowania dotyczące organów obu instancji spełniają dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego na podstawie powołanych przepisów oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu decyzji obu organów.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie Sąd zasądził zwrot wpisu od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.