I SA/Kr 1251/19, Zakres sądowej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2791309

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r. I SA/Kr 1251/19 Zakres sądowej kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski (spr.).

Sędziowie WSA: Inga Gołowska, Wiesław Kuśnierz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 w przedmiocie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 30 maja 2019 r. Rada Gminy Limanowa podjęła uchwałę Nr VI/56/2019 w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów. Przedmiotową uchwałą wyznaczono na inkasentów podatku od nieruchomości od osób fizycznych, podatku leśnego od osób fizycznych oraz podatku rolnego od osób fizycznych m.in. następujące osoby: (...)). Uchwała Nr VI/56/20ł9 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 7 czerwca 2019 r., pod pozycją: 4393 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 5 uchwały Nr VI/56/2019).

Przedmiotowa uchwała Rady Gminy Limanowa analizowana była w ramach czynności nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2019 r. Organ nadzoru nie dopatrzył się jednak w treści badanej uchwały postanowień naruszających obowiązujące przepisy prawa. dowód: uchwała nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów.

W dniu 15 lipca 2019 r. Wojewoda M. przekazał do Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) pismo Klubu Radnych "(...)" z dnia 24 czerwca 2019 r., dotyczące uchwały Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów oraz dotyczące uchwały Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/57/2019 w sprawie zarządzenia poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso. W ocenie Klubu Radnych "(...)", podjęcie przedmiotowych uchwał, w tym uchwały Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisu art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.)

Analiza treści skargi Klubu Radnych "(...)" z dnia 24 czerwca 2019 r. spowodowała, że Kolegium Izby działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym zwróciło się za pismem znak: (...) z dnia 26 lipca 2019 r. do Przewodniczącego Rady Gminy Limanowa o udzielenie informacji czy wyznaczeni uchwałami z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 i Nr VI/57/2019 na inkasentów podatków i opłat pp. (...) są małżonkami radnych Gminy Limanowa, biorących udział w głosowaniu nad wymienionymi uchwałami oraz o przesłanie uwierzytelnionej kopii protokołu głosowania z dnia 30 maja 2019 r. na VI Sesji Rady Gminy Limanowa - w części dotyczącej przedmiotowych uchwał W odpowiedzi na tak sformułowane wnioski Przewodniczący Rady Gminy Limanowa pismem znak: Or.0004.48.2019 z dnia 1 sierpnia 2019 r. poinformował Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (...), że wymienieni w piśmie Kolegium inkasenci podatków i opłat wyznaczeni w uchwałach Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 w sprawie zarządzania poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów oraz Nr VI/57/2019 w sprawie zarządzenia poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa, ustalenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso są małżonkami radnych Gminy Limanowa, którzy brali udział w głosowaniu nad ww. uchwałami podczas VI sesji Rady Gminy Limanowa w dniu 30 maja 2019 r. Do pisma znak Or.0004.48.2019 dołączono uwierzytelnioną kopie protokołu głosowania z dnia 30 maja 2019 r. w części dotyczącej przedmiotowych uchwał.

Po zapoznaniu się z udzielonymi przez Przewodniczącym Rady Gminy Limanowa wyjaśnieniami Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) na posiedzeniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. podjęło uchwałę Nr KI-411/202/19 (znak sprawy: KI-43- 071/27/19), w której postanowiło wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów.

Pismem z dnia 26 września 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 561 z późn, zm.) wniosło Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów, w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zarządzania poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów została podjęta z istotnym naruszeniem unormowań art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, co uniemożliwia jej pozostawienie w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zabrania radnemu głosowania w komisji oraz radzie w sytuacji, gdy głosowanie dotyczyłoby jego interesu prawnego. Z interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy sposób załatwienia danej sprawy ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy (tak: S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie..., komentarz do art. 25a, teza 3). Podkreślono jednocześnie, że interes prawny nie jest tożsamy jedynie z interesem ekonomicznym; istotniejsze jest, by w wyniku takiego bądź innego zakończenia danej sprawy zmianie uległa czyjaś."sfera prywatna", a zatem treść choćby jednego stosunku prawnego z udziałem tej osoby. Sam zaś interes prawny niekoniecznie musi dotyczyć stosunków prawnych w sferze majątkowej. Musi on jednak wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień łub obowiązków danego podmiotu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., I SA 2241/98, LEX nr 47248). Przy czym interes prawny w rozumieniu art. 25a u.s.g. może mieć źródło zarówno w przepisie prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego. (...) Pod pojęciem interesu prawnego orzecznictwo rozumie osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 124/13, Nowe Zeszyty Samorządowe 2013, z. 3, poz. 13). (...) - por. komentarz do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym Rzetecka - Gil Agnieszka "Samorząd Gminny. Komentarz do przepisów o charakterze antykorupcyjnym" LEX/el. 2015.

Jako przepisy prawa w treści których poszukiwać należy źródła uprawnienia bądź obowiązków radnych, którzy brali udział w głosowaniu nad uchwałą Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r. Nr VI/56/2019 w sprawie zarządzania poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów, mocą której to uchwały na inkasentów wyznaczono osoby będące małżonkami głosujących, wskazać należy: art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.) o treści " Rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso "; art, 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 888 z późn. zm.) o treści "Rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór podatku leśnego od osób wymienionych w ust. 2 w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso" oraz art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 z późn. zm.) o treści: "Rada gminy może zarządzać pobór podatku rolnego o osób fizycznych w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso.

Związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy ww. przepisami prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (danego radnego) na gruncie administracyjnoprawnym poszukiwać należy natomiast w tym, że głosowanie nad tą konkretną uchwałą mające podstawę w ww. przepisach prawa, dotyczyło sfery prywatnej głosujących - radni wybierali na inkasentów swoich małżonków ustalając jednocześnie wynagrodzenie za inkaso, w konsekwencji czego zmianie uległa ich "sfera prywatna". Takie działanie radnych, pod wątpliwość poddaje czy głosując nad uchwałą Nr VI/56/2019 radni kierowali się dobrem wspólnoty samorządowej czy swoim własnym ze względu na wystąpienie tzw. elementu osobistego zainteresowania wymienionego powyżej. W ocenie Izby już samo wystąpienie takiego elementu osobistego zainteresowania, zgodnie z przyjętą wykładnią doktryny, narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem pozostaje w sprzeczności z ratio legis samego przepisu, który w swoim zamyśle miał chronić interes gminy, a nie samego zainteresowanego. Jak podano w przywołanym już komentarzu: "Przy wykładni art. 25a u.s.g, poczyniono słuszną uwagę, że nie chroni on tego, czyj jest interes prawny, ale chroni gminę (tak: S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie..., komentarz do art. 25a, teza 3). Również ratio legis analizowanego unormowania stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną. Jest nią potrzeba zapobiegania wszelkim sytuacjom wykorzystywania mandatu radnego do jego prywatnych celów, niezależnie czy ich rezultatem ma być przysporzenie majątkowe, czy jakakolwiek inna korzyść. Dodatkowo radny, zgodnie z art. 23 u.s.g., obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Dobro gminnej wspólnoty samorządowej to jej pomyślność, czyli prawidłowy rozwój społeczny, gospodarczy, kulturowy i cywilizacyjny. Przede wszystkim chodzi więc w tym przypadku o interes mieszkańców jednostki samorządowej któremu powinny być podporządkowane wszelkie działania władz samorządu terytorialnego. Dobro to ma charakter nadrzędny. Jego realizacja obowiązuje radnego także wówczas, gdy zachodzi sprzeczność między tym dobrem a innymi dobrami, w tym dobrem powszechnym lub indywidualnym dobrem poszczególnych mieszkańców gminy. (...) Poszukując wspólnego mianownika dla wszystkich przepisów objętych dyspozycją art. 25a u.s.g. i uwzględniając ratio legis tego przepisu, uznać można, że dotyczył on będzie wszystkich sytuacji, gdy radny w procesie głosowania, uwzględniając przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty z uwagi na występujący w sprawie tzw. element osobistego zainteresowania. Zawsze więc, gdy zaistnieje obiektywnie uzasadniona wątpliwość czy radny, z uwagi na przedmiot głosowania, decyzje podejmował będzie wyłącznie pro publico bono, nie może on brać udziału w głosowaniu. Głosowania w sprawach, w których występuje tzw. element osobistego zainteresowania, stanowią realne zagrożenie dla pobudek, którymi kierował się będzie radny, który przecież powinien mieć na uwadze wyłącznie dobro wspólnoty samorządowej (zob. A. Rzetecka - Gil, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 1, s. 71-76).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Limanowa podniosła, że uwzględnia skargę w całości.

Jednocześnie wskazano, że uznając skargę za uzasadnioną w całości podjęto czynności prowadzące do usunięcia istotnych naruszeń prawa do jakich doszło przy jej podejmowaniu. Mianowicie Rada Gminy Limanowa przygotowuje się do ponownego podjęcia uchwały w sprawie zarządzenia poboru podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów, z uwzględnieniem ustawowego wyłączenia radnych od głosowania na podstawie przepisu art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019.506).

Z kolei pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. poinformowano tut. Sąd, że w dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Gminy Limanowa podjęła uchwałę Nr XI/110/2019 w sprawie zarządzania poborów podatków w drodze inkasa oraz wyznaczenia inkasentów, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso i terminu płatności dla inkasentów (Małop.2019.10146), w której uchyliła uchwałę Nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r.

Do pisma dołączono ww uchwałę.

Na rozprawie w dni 29 stycznia 2020 r. pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pomimo uchylenia spornej uchwały podtrzymał wniosek skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 431/05, Lex nr 190951).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga na wstępie ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Limanowej z 30 maja 2019 r. zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Na wstępie rozważyć należy również czy wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest dopuszczalny z przyczyn formalnych a to z uwagi na fakt, że w dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Gminy Limanowa podjęła uchwałę Nr XI/110/2019, którą uchyliła uchwałę Nr VI/56/2019 Rady Gminy Limanowa z dnia 30 maja 2019 r.

Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., sygn. akt K 10/93, OTK 1994, z. 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, LEX nr 746796 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, LEX nr 745087, a także w wyroku z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1710/13. Przywołując fragmenty ostatniego z wymienionych orzeczeń wskazać należy, że skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego są odmienne od konsekwencji wynikających ze stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasentów w postaci małżonków radnych, którzy jednocześnie głosowali nad uchwałą.

Artykuł 25a u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.

Przepis art. 25a u.s.g. zabrania radnemu gminy głosowania "w swojej sprawie" wówczas, gdy ma on w niej interes prawny. W judykaturze podkreśla się w związku z tym, że: "Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega wyłączeniu. Należy podkreślić, że tak jak i w art. 24 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa" (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, LEX nr 74731) 56. Naruszenie tego zakazu skutkuje więc nieważnością podjętej uchwały. Zob. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07, LEX nr 340163; J. Korczak, Zasady.

Nie powinno więc budzić wątpliwości, że interes prawny w omawianym kontekście dotyczy także sytuacji, w której podejmowana uchwała ustanawia inkasentem małżonka radnego oraz określa mu stosowne wynagrodzenie za inkaso.

Co prawda w art. 26a u.s.g. mowa jest jedynie o interesie prawnym radnego jednak znaczenie tego pojęcia należy szukać przy zastosowaniu wykładni celowościowej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 2006/11, celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy. Celem omawianej regulacji jest gwarancja uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji do wykorzystania mandatu do własnych korzyści. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g. ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a u.s.g. pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 k.p.a. lub 189 k.p.c.), lecz będzie mieć miejsce wtedy, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 374).

Z kolei w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 125/13 (dostępnym w tej samej bazie), NSA podkreślił, że art. 25a u.s.g. został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się nawet, że może on wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. wyrok z 10 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1498/02). Omawiany przepis zakazuje zatem udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały.

Unormowanie zawarte w przepisie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i zakaz tam ustanowiony będzie dotyczył wszystkich sytuacji, gdy radny w procesie głosowania, uwzględniając przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty, z uwagi na występujący w sprawie tzw. element osobistego zainteresowania. Taki "element" niewątpliwie wystąpi w przypadku wyboru małżonka radnego na inkasenta i ustanowienie z tego tytułu wynagrodzenia. Więź osobista i majątkowa między małżonkami, prowadzenie z wspólnego gospodarstwa domowego, z reguły występowanie wspólności majątkowej, powodują, że niewątpliwie występuje konflikt interesów pomiędzy interesem wspólnoty a interesem radnego i jego rodziny. Uchwała dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień i obowiązków radnego o charakterze majątkowym, związanych z uzyskiwaniem wynagrodzenia za pełnienie obowiązków inkasenta, które de facto zasilają budżet domowy radnego. Chodzi więc o niedopuszczenie do takiej sytuacji, by radny jako członek rady gminy decydował w kwestii dotyczącej jego indywidualnych korzyści i potrzeb.

W tej sytuacji, udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, a także A. Szewc, Komentarz do art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, Lex/el. 2012, teza 3).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o której wykonalności ze względu na znowelizowaną treść art. 152 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie orzekł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.