I SA/Kr 1040/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2643693

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. I SA/Kr 1040/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Głowacki, Inga Gołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem (...) w O. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) w przedmiocie ponownej negatywnej oceny projektu skargę oddala

Uzasadnienie faktyczne

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M., pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. w wyniku oceny formalnej projektu pn. (...), złożonego w ramach konkursu nr (...),poinformowała wnioskującą Parafię, że przedstawione przedsięwzięcie, realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. "(...)", określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr (...), z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: regulamin konkursu). Wskazano przy tym na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest. Zarząd Województwa pismem z dnia 28 lutego 2018 r. ((...)) poinformowała wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony.

Parafia Rzymskokatolicka pw. (...) w O. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., I SA/Kr 343/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa oraz zasądził od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie (...) zł.

Sąd zwrócił uwagę, że jak wskazano w § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 5 do regulaminu konkursu. Przepis § 10 ust. 3 regulaminu stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt." Pomimo powyższych zapisów regulaminu, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą, tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów.

Po dokonaniu ponownej oceny Zarząd Województwa pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r., (...) poinformował Parafię, że projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryterium: kwalifikowalność projektów.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem projektu jest zakup i montaż czterech instalacji fotowoltaicznych dla budynku kościoła, starej plebanii i nowej plebanii. We wniosku zwracano uwagę, że w kościele odbywają się liczne koncerty, dostępne dla każdego, bez względu na światopogląd i wyznanie. Budynek kościoła prowadzony jest w celach społecznych i udostępniany wszystkim, odwiedzany jest przez turystów. W budynku starej plebanii realizowana jest działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym.

Pomimo to, zdaniem IOK projekt nie spełnia kryterium kwalifikowalności. Jego przedmiot nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które mogą być dofinansowane ze środków publicznych. Opisywana w części C, L formularza wniosku działalność prowadzona przez parafię jest co do zasady związana z praktykowaniem religii, jest organizowana w budynkach parafialnych oraz ma ona w przeważającej mierze charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. Wszystkie opisane działalności są działalnościami o charakterze pobocznym/dodatkowym w stosunku do podstawowego przeznaczenia budynków będących przedmiotem projektu tj. przeznaczenia na cele religijne oraz kultowe.

We wniosku o dofinansowanie brak jest też jakichkolwiek informacji wskazujących na to, iż inwestycja ma na celu ochronę zabytkowych budynków oraz dóbr kultury. Zgodnie z zapisami wniosku, projekt ma na celu przede wszystkim zakup i montaż instalacji fotowoltaicznych wytwarzających energię elektryczną, dzięki którym będzie możliwe m.in. zmniejszenie kosztów zakupu energii elektrycznej przez Parafię, redukcja emisji CO2. W przypadku gdyby wnioskodawca podjął próbę przekonania o realnym wpływie instalacji fotowoltaicznej będącej przedmiotem projektu na ochronę substancji zabytkowej, zrodziłoby to kolejne wątpliwości co do kwalifikowalności przedmiotowego zadania ze względu na fakt, iż w ramach RPO WM funkcjonuje Poddziałanie 6.1.1 Ochrona i opieka nad zabytkami, w ramach którego dofinansowaniu podlegają prace konserwatorskie i restauratorskie na obiektach zabytkowych, gdzie jako element towarzyszący projektu, dopuszczono dofinansowanie instalacji opartych na odnawialnych źródłach energii (pod warunkiem, iż instalacje te służą ochronie i ekspozycji zabytkowego obiektu). Nadto jako cele poddziałania 4.1.1 RPO WM 2014-2020 określono "wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii w finalnym zużyciu energii oraz zintegrowanie tych działań z rozwojem infrastruktury dystrybucyjnej. Interwencja obejmować będzie projekty zmierzające do wzrostu produkcji energii elektrycznej i ciepła pochodzących z odnawialnych zasobów energii poprzez realizację inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła. Rezultatem realizacji tych działań będzie przyczynienie się do wypełnienia celów zapisanych w pakiecie klimatyczno-energetycznym". Celem przedmiotowego działania nie jest zaś bezpośrednio ochrona obiektów zabytkowych.

Parafia Rzymskokatolicka p.w. (...) w O. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności strony skarżącej objętej tym przepisem na równi z działalnością Państwa, że niezasadnie zastosował wobec niej wymóg prowadzenia działalności zinstytucjonalizowanej;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez "błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom strony skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym";

- art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej parafii, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że rozszerzono zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczono jakiekolwiek wsparcie działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia zabytku i uznanie go za synonim dobra kultury;

- art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagi ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostąp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami o których mowa w art. 64 ustawy z o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 25 maja 2018 r., I SA/Kr 434/18 wiązało organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości, że wskazania, wynikające z powołanego wyroku zostały zrealizowane. Istotą zaleceń było to, aby dokonując ocenę formalną wniosku sporządziły dwie osoby. Wskazane zalecenie zostało wykonane.

Znaczna część zarzutów oparta jest na twierdzeniu, że negatywna ocena formalna wniosku została dokonana w warunkach dyskryminacji podmiotowej Parafii. Zarzuty sformułowane w petitum skargi i towarzysząca im argumentacja mają w istocie charakter komplementarny i stanowią próbę wykazania, że w sposób niezgodny z prawem parafia została pozbawiona możliwości dofinansowania planowanego przedsięwzięcia.

Ramy prawne przyznawania środków z funduszy europejskich, które determinują i delimitują możliwość udzielenia wsparcia finansowego (pomocy państwa określonemu beneficjentowi) wyznaczają przepisy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 320-469), ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Nie są to jedyne przepisy prawa, które winny być brane pod uwagę bowiem strona skarżąca z uwagi na swoją specyfikę funkcjonuje także w dodatkowym otoczeniu normatywnym, od którego w realiach sprawy nie można abstrahować.

Skarżąca jest parafią rzymskokatolicką zatem reprezentuje określoną wspólnotę konfesyjną funkcjonującą w określonych reżimach prawnych wynikających z ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, umowy międzynarodowej, bilateralnej tj. Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r. podpisanego w Warszawie oraz Kodeksu prawa kanonicznego (Kan.1281 CIC- Codex Iuris Canonici auctoritae Joannis Pauli PP II promulgates Acta Apostolicae Sedis Roma 75 (1983) pars II). Osobowość prawna parafii rzymskokatolickiej potwierdzona została także w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z 24 marca 2004 r., IV CK 108/03).

Ramy prawne istnienia i funkcjonowania Kościoła Katolickiego w Polsce określają m.in.: Konstytucja, ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, i wreszcie Konkordat.

Badając zasadność przedstawionych zarzutów trzeba przyznać racje organom, iż oceniając wniosek o dofinasowanie uwzględniły prawne możliwości udzielania pomocy Kościołowi Katolickiemu przez państwo wynikające w swym zasadniczym zrębie z treści Konkordatu. Z tą regulacją prawną korespondują przepisy ustawy zasadniczej a w szczególności art. 25 Konstytucji, który statuuje zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych.

Zasada bezstronności władz publicznych wyznacza granice działania władzy publicznej we wszystkich sferach życia w tym także w sferze finansowej. Finansowanie (współfinansowanie) wspólnoty konfesyjnej nie może być formą opowiadania się państwa po stronie określonej religii. Przyznanie środków finansowych ma charakter nieuzasadnionego przywileju i może być uznane za formę ingerencji państwa w działalność wspólnoty konfesyjnej. Co więcej, w art. 10 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, przyjęto zasadę, że państwo nie dotuje i nie subwencjonuje działalności Kościoła i związków wyznaniowych.

Regulacje prawne dotyczące finansowania działalności instytucji wyznaniowych (np. ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, Fundusz Kościelny) są elementem stosunków między państwem a wspólnotami religijnymi.

W przedmiotowej sprawie, kwestie źródeł finansowania działalności Kościoła Katolickiego w Polsce reguluje właśnie art. 22 Konkordatu. Zgodnie z tym przepisem, działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe.

Przenosząc powyższe wywody na grunt sprawy poddanej osądowi, w punkcie wyjścia należy przypomnieć-co z uwagi na zarysowane kontrowersje między stronami jest istotne-że skarżąca parafia złożyła wniosek o dofinansowanie projektu przedsięwzięcia pn. "Instalacja fotowoltaiczna dla potrzeb Parafii Rzymsko-Katolickiej (...) w O. " złożonego w ramach konkursu nr (...) Konkurs ten odnosił się do regionalnej polityki energetycznej, zarządzania wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii a konkretnie rozwojem infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych.

Strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie, występując jako parafia, na swoje potrzeby własne. W kontekście zarzutów skargi, należy podkreślić, że nie składała wniosku jako kościelna osoba prawna prowadząca w zorganizowanej formie działalność charytatywną, opiekuńczą, edukacyjną itp. Nie występowała w tym charakterze. Parafia jest najmniejszą jednostką administracyjną zarządzaną przez proboszcza. Przejawy aktywności skarżącej w sferze charytatywno-opiekuńczej czy oświatowo-wychowawczej nie stanowią podstawowego celu jej funkcjonowania lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do zasadniczego zadania tj. sprawowania kultu religijnego. Parafia wymieniła we wniosku posiadane obiekty: kościół, plebanię, dom pielgrzyma, ogród, ołtarz, kaplica czyli obiekty pozwalające na sprawowanie praktyk religijnych. Parafia nie prowadzi domu opieki, zakładu opiekuńczego, domu samotnej matki itp. Trudno zatem zakwalifikować opisane we wniosku działania jako działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym o których mowa w art. 22 Konkordatu.

Parafia nie podała by wymienione "aktywności" w obszarze charytatywno-opiekuńczym czy humanitarnym miały charakter multiwyznaniowy, względnie bezwyznaniowy.

Odnosząc się do kwestii ochrony dóbr kultury, wykładni pojęcia "dobro kultury" i "zabytek" organ prawidłowo skonstatował, że dokumentacja aplikacyjna skarżącej nie wskazuje na to by planowane działania wynikające z jej wniosku były nakierowane i dedykowane ochronie zabytkowej substancji kościoła w Odporyszowie czy pozostałych obiektów parafialnych. Ze sformułowania " Instalacja fotowoltaiczna dla potrzeb Parafii Rzymsko-Katolickiej Oczyszczenia (...)" nie można wyprowadzić wniosku, iż stanowi ona "ochronę dóbr kultury". Celem projektu było obniżenie kosztów energii elektrycznej oraz redukcja emisji CO2. Natomiast z wniosku czy nawet skargi nie wynika, aby instalacja fotowoltaiczna, ze względu na jakieś swoje szczególne właściwości miała się w jakiś sposób przyczynić do ochrony zabytków czy zachowania dóbr kultury.

Wypada też zauważyć, że dopuszczenie możliwości sfinansowania/dofinansowania wniosków wspólnot wyznaniowych wiąże się z poddaniem tychże kontroli, w zakresie wydatkowania uzyskanych środków w sposób zgodny z celem przyznania dofinansowania co w połączeniu z zasadą autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych może być problematyczne.

Całokształt okoliczności sprawy pozwala zatem na przyjęcie, że wniosek parafii został oceniony zgodnie z przepisami prawa. Samo przekonanie skarżącej o słuszności jej stanowiska nie jest jednak wystarczające do uznania, że przy ocenie wniosku naruszono prawo. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest dowolna, bowiem skrupulatnie odnosi się do przedłożonego wniosku aplikacyjnego. Ponadto jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy.

Ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.