Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1426496

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 24 października 2013 r.
I SA/Ke 424/13
Skarga na uchwałę budżetową. Norma zadaniowa a źródło praw i obowiązków mieszkańców gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kuchta.

Sędziowie WSA: Maria Grabowska (spr.), Mirosław Surma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 24 stycznia 2013 r. nr XXIV/201/2013 w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy Ćmielów na 2013 r.

1.

oddala skargę;

2.

oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr XXIV/201/2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. Rada Miejska w Ćmielowie uchwaliła budżet Miasta i Gminy Ćmielów na 2013 r. (dalej "uchwała budżetowa").

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. B.W., zarzucając naruszenie zasady równego traktowania, wezwał Radę Miejską w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekstekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej: "u.s.g". do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę postanowień uchwały w części dotyczącej przeznaczenia środków na wskazane inwestycje. Wniósł o częściową rezygnację z ujętych w budżecie wydatków na inwestycje i przeznaczenie zaoszczędzonych środków na wykonanie drogi przebiegającej przez miejscowość C. G. oraz naprawę drogi łączącej miejscowość P. B. z miejscowością C. G.

Uchwałą Nr XXV/217/2013 z dnia 14 marca 2013 r. Rada Miejska w Ćmielowie nie uwzględniła wezwania skarżącego do dokonania zmian w budżecie. Uchwała została doręczona B. W. w dniu 19 marca 2013 r.

W dniu 1 lipca 2013 r. B. W. wniósł skargę na wskazaną wyżej uchwałę budżetową Rady Miejskiej Ćmielowie składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 2 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W skardze B. W. - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem - zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. przez podjęcie uchwały w brzmieniu który narusza jego interes prawny. W jego ocenie uchwała nie zaspakaja zbiorowych potrzeb wspólnoty, a szczególnie w części dotyczącej zadań inwestycyjnych na 2013 r., nie uwzględnia podstawowych potrzeb innych miejscowości, w tym wykonania drogi przebiegającej przez miejscowość C. G. oraz naprawy drogi łączącej miejscowość P.B. z miejscowością C. G. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że sposób rozdysponowania środków przez Radę Miejską w Ćmielowie rażąco narusza jego interes prawny. Rada Miejska, mimo faktycznego zapotrzebowania na wykonanie wskazanych inwestycji, nie uwzględnia ich w budżecie. Podniósł nadto, że podejmował kroki zmierzające do zaskarżenia uchwał budżetowych w poprzednim roku, ale skargi z uwagi na niezachowanie procedury zostały odrzucone. Uzasadniając zarzut nierównego traktowania potrzeb wspólnoty wskazał, że w miejscowości P. B. w latach 1994-2011 wykonano 20 inwestycji natomiast w miejscowości C. G. jedynie 5. Wnioskowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu oraz mieszkańcom miejscowości C. G. W przekonaniu skarżącego uzasadnia to jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ćmielowie wniosła o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i w konsekwencji o odrzucenie skargi. Złożyła także ewentualny wniosek o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które przez uchwałę zostały naruszone. Podniosła, że źródłem interesu prawnego bądź uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Uchwała budżetowa ma charakter wewnętrzny, nie jest skierowana do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy i nie może naruszać niczyich uprawnień ani interesów. Stanowi plan dochodów i wydatków, z którego nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym mieszkańców. Skarżący nie ma zatem interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały budżetowej do sądu administracyjnego. W gminie jest wiele dróg wymagających remontu i decyzję o sfinansowaniu remontów wybranych dróg podejmują radni, biorąc pod uwagę ich stan i znaczenie dla społeczności lokalnej. Ponadto, droga pomiędzy miejscowością P. B. a miejscowością C. G. oraz ta, która przebiega przez miejscowość C. G. jest drogą powiatową na którą nakłady inwestycyjne nie mogą być ujęte w budżecie gminy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: ustawa p.p.s.a.),. sady administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie nr XXIV/201/2013 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta i Gminy Ćmielów.

Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Uchwała taka jest bowiem podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej.

Rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (18 luty 2013 r.), a termin do jej wniesienia został przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 września 2013 r.

Przystępując do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę-prawno materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (tak wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący skutecznie nie przeprowadził dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa na 2013 r. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter przepisów wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Ke 136/09). Podnieść też należy, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., z naruszenia którego skarżący wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały, to tzw. norma zadaniowa, wskazująca zakres zaspakajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w odniesieniu do gminnych dróg, ulic placów i mostów. Normy zadaniowe nie mają charakteru skonkretyzowanej normy prawa materialnego, lecz charakter ustrojowy i tym samym nie dają podstawy do formułowania indywidualnych praw i żądań.

Skarżący upatruje nieważności uchwały budżetowej (ewentualnie jej niezgodności z prawem) w przeznaczeniu środków na inwestycje niezgodnie z jego oczekiwaniem. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zmierza bowiem do zmniejszenia przyjętych w uchwale budżetowej wydatków inwestycyjnych i przeznaczenia zaoszczędzonych środków na cel wskazywany przez skarżącego, a dotyczący wykonania drogi przebiegającej przez wieś C. G. oraz naprawę drogi łączącej miejscowość P. B. z miejscowością C. G. Skarżący nie wskazuje zatem na wady uchwały godzące w obiektywny porządek prawny jak również na naruszenie jego indywidualnej sytuacji prawnej wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Kwestionuje natomiast przeznaczenie przez organ, w ramach przysługujących kompetencji, środków na cele inwestycyjne. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej w skardze uchwały skarżący uzasadnia zatem wyłącznie interesem faktycznym, który - jak przyjmuje się w orzecznictwie - występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie a zatem, że przysługuje mu legitymacja do złożenia skargi. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy p.p.s.a.

Sąd oddalił wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem zgodnie z art. 199 ustawy p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim unormowaniem jest przepis art. 200 ustawy p.p.s.a. nakazujący zwrot skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, oraz przepis art. 208 ustawy p.p.s.a. przewidujący możliwość nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów wywołanych niesumiennym lub niewłaściwym postępowaniem strony. Niezasadność skargi bądź brak legitymacji do jej wniesienia, jak w rozpatrywanym przypadku, nie stanowi zaś takiej okoliczności.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.