Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3090590

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 5 listopada 2020 r.
I SA/Ke 314/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.).

Sędziowie Asesor, WSA: Agnieszka Banach, Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skarg A.Ś i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. z naruszeniem prawa oddala skargi

Uzasadnienie faktyczne

1.1 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2662/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 694/17 w sprawie ze skarg A.Ś. i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z (...) r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania.

1.2 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) ustalił, że A.Ś. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2005, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 120,59 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W.., B., Z. i R., w gminie Z. (powiat k., województwo m.).

Decyzją z 29 maja 2006 r. nr 0104-2005-000021759 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał A.Ś. jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w łącznej kwocie 58.683,46 zł.

Postanowieniem z 25 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 29 maja 2006 r., po uzyskaniu z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. materiałów wskazujących na to, że A.Ś. nie był uprawniony do ubiegania się o płatności na 2005 rok.

Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o sygn. akt III K 191/11.

Kierownik ustalił, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji nr 0104-2005-000021759 nie był w posiadaniu informacji, że część gruntów zgłoszonych przez A.Ś. nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005. Okoliczności zbadane przez organ istniały w dniu wydania decyzji, tj. 29 maja 2006 r., ale nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. Ponadto zbadane przez organ okoliczności miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Z uwagi na powyższe kierownik wydał decyzję z 8 kwietnia 2016 r. o wydaniu decyzji z 29 maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z naruszeniem prawa.

W dniu 16 maja 2016 r. kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji z 8 kwietnia 2016 r. poprzez:

- oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1.;

- dodanie punktu 2. w brzmieniu: "Ze względu na upływ z końcem dnia 27 czerwca 2011 r. terminu 5 lat od doręczenia w dniu 27 czerwca 2006 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr 0104-2005-000021759 z dnia 29 maja 2005 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. nie może uchylić zaskarżonej decyzji, gdyż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a." (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).";

- dodanie punktu 3. w brzmieniu: "3. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.246/1, 120616_2.0003.26/4, 120616_2.0022.1089/5, 120616_2.0022.1088/10, 120616_2.0018.14/33, 120616_2.0018.14/34, 120616_2.0018.14/35, 120616_2.0018.14/36, 120616_2.0018.14/37, 120616_2.0018.14/38, 120616_2.0018.14/39, 120616_2.0018.14/40, 120616_2.0018.14/43, 120616_2.0018.13/7 mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A.Ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A.Ś. przyznane.";

- dodanie punktu 4 w brzmieniu: "4. Działka ewidencyjna o identyfikatorze 120616_2.0022.1089/5 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na powierzchni 0,04 ha, ze względu na brak realizacji zabiegów agrotechnicznych.";

- dodanie punktu 5 w brzmieniu: "5. Działka ewidencyjna o identyfikatorze 120616_2.0018.14/37 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. na powierzchni 0,26 ha.";

- dodanie punktu 6. brzmieniu: "6. Działka ewidencyjna o identyfikatorze 120616_2.0018.13/7 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. na powierzchni 0,30 ha.";

- dodanie punktu 7 w brzmieniu: "7. Pan A.Ś. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR na piśmie, przed powiadomieniem wezwaniem o nieprawidłowościach we wniosku, i że złożony w dniu 14 maja 2005 r. wniosek nie jest poprawny, co miało wpływ na przyznanie płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.1089/5, 20616_2.0018.14/33, 120616_2.0018.14/37, 120616_2.0018.14/38, 120616_2.0018.14/43, 120616_2.0018.13/7.".

1.3 Rozpatrując złożone przez prokuratora i A.Ś. odwołania, dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołał przepis art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. i wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie kierownika było prawidłowe w przedmiocie okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia A.Ś. decyzji z 29 maja 2006 r. W zaskarżonej decyzji kierownik prawidłowo orzekł, że decyzja z 29 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor podniósł, że ustalenia organu odwoławczego są jednak odmienne od ustaleń kierownika co do skali i charakteru tego naruszenia. Ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a., nie wpłynęło to na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ w ustalonym przez dyrektora stanie faktycznym mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie tożsame z zaskarżonym, tzn. o wydaniu decyzji z 29 maja 2006 r. z naruszeniem prawa.

Dyrektor ustalił, że A.Ś. do płatności na 2005 r. zadeklarował działki nr 207/8, 207/11, 207/12, 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7, 13/8, 26/4, 246/1, 1088/7, 1089/5, 1088/10, 1088/4. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2005 r. określają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Z przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania należy rozumieć jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2005 przysługuje zatem faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 z późn. zm.). Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Organ pierwszej instancji ustalił, że A.Ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych. W związku z tym A.Ś. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych. To J.J. od 2004 r. bezpłatnie użytkował te grunty.

Dyrektor ustalił, że z trzech spornych działek A.Ś. był właścicielem jednej, a pozostałe dwie dzierżawił od spółki Polcom.com Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J.J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. A.Ś. czuł się osobą decyzyjną w sprawie uprawy tych działek, ale w ocenie organu jego decyzyjność ograniczała się jedynie do tego, czy będą one uprawiane przez J.J. czy też nie. Dowody w sprawie potwierdzają, że A.Ś. pozwolił J.J. użytkować w latach 2004-2008 ww. działki ewidencyjne w celu zapewnienia utrzymywania ich zgodnie z normami, przez co A.Ś. stanowiąc pozory użytkowania mógł występować z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych. J.J. wskazał, że uprawiał ww. działki ewidencyjne za własne pieniądze. Nie zgłaszał tych gruntów do płatności, ponieważ nie posiadał żadnych umów z A.Ś. i uzgodnił z nim, że to właściciel będzie się ubiegał o płatności. E. J., żona J.J. potwierdziła, że wszelkie prace polowe na tych gruntach wykonywał jej mąż.

Dyrektor powyższe ustalenia czynił na podstawie m.in. zeznań J.J., którego zeznania złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji, w prokuraturze i przed Sądem Okręgowym w K. uznał za wiarygodne - jako składane najbliżej daty dotyczącej lat 2004-2008.

W ocenie dyrektora, A.Ś. celowo oddał w użytkowanie J.J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m.in. w 2005 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 J.J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J.J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca - R.Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe działanie zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J.J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to A.Ś. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J.J. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie kosztów związanych z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach A.Ś. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca). Wykonywane przez J.J. zabiegi i czynności nie miały charakteru prac zleconych, a ponoszone przez świadka koszty uprawy oraz okoliczność posiadania działek świadczą, że to jemu winny należeć się dopłaty do tych gruntów w 2005 r. A.Ś. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2005 r.

W zakresie działek ewidencyjnych o numerach 1088/7, 1089/5, 1088/10, 1088/4, 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7 i 13/8, kierownik ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi odpowiednio: 0,12 ha, 0,26, ha, 0,15 ha, 0,00 ha, 0,53 ha, 0,89 ha, 0,89 ha, 0,72 ha, 0,70 ha, 0,52 ha, 0,95 ha, 0,85 ha, 0,51 ha, 0,19 ha, 0,00 ha. W zakresie działki 1088/4 uznał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 0,06 ha, dlatego nie spełniała definicji działki rolnej. W zakresie działek 1088/7, 13/7, 13/8, 14/37, 1089/5, 14/38, 14/33 i 14/43 zmniejszył powierzchnię stwierdzoną w stosunku do powierzchni deklarowanej. W zakresie działek 1088/10, 14/34, 14/35, 14/36, 14/39 i 14/40 kierownik zakwalifikował do powierzchni zatwierdzonej całość deklarowanych działek.

Dyrektor podniósł, że działki te nie były w 2005 r. użytkowane rolniczo. W zakresie działek nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7 i 13/8 ustalił, że wchodziły one w skład kompleksu działek, na których budowane były biurowce pod nazwą Krakowski Business Park (KPB). Ze zdjęcia z 2003 r. wynika, że w roku tym wybudowany był już budynek oznaczony jako KBP 100 na działce nr 13/5 i parking wokół niego, a działka nr 13/8 i część działki 13/7 stanowiły zaplecze budowy. Świadkowie, którzy brali udział przy realizacji inwestycji stwierdzili, że grunt otaczający budynek KBP 100, oraz parking na działce ewidencyjnej nr 13/8 stanowiły zaplecze budowlane, czyli miejsce postoju maszyn budowlanych, kontenery użytkowe dla pracowników budowy, place parkingowe oraz place manewrowe. Na podstawie zeznań świadków (J.D., A. L.K., G. G., A.Z., P.K., J. N., J.K.) organ ustalił, że obszar pod KPB stanowił grunty nieużytkowane rolniczo. Wszelkie koszenia i inne zabiegi realizowane były nie na zlecenie A.Ś., a w związku z umowami pomiędzy firmami, które miały na celu utrzymanie terenów zielonych, czyli trawników w wysokim standardzie wokół biurowców KBP, ze względu na prezentację tego terenu pod wynajem powierzchni w wybudowanych budynkach. Obszary te były jedynie zagospodarowane jako teren rekreacyjny i reprezentacyjny wokół budynków lub pod plac budowy w celach praktycznych i w celach wizerunkowych. Prowadzenie prac na tych terenach nie spełnia definicji prowadzenia działalności rolniczej przez cały okres deklarowania tych działek do płatności 2004-2008.

A.Ś. nie użytkował rolniczo również działek 1088/7, 1088/10 i 1089/5 i nr 1088/4. Co do dwóch pierwszych działek, organ na podstawie zdjęć lotniczych i zeznań świadków ustalił, że budowany był tam parking. Teren na działce 1089/5 przeznaczony był na składowanie gruzu i ziemi. Działka nr 1088/4 nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W takim stanie faktycznym dyrektor uznał, że strona celowo w 2004 r. i kolejnych latach (m.in. 2005 r.) deklarowała do płatności grunty, na których charakter prowadzonej działalności nie miał nic wspólnego z prowadzeniem działalności rolniczej, jednocześnie dbając, aby na tych gruntach były prowadzone zabiegi sprawiające pozory prowadzenia działalności rolniczej, w ten sposób stwarzając sztuczne warunki do uzyskania dopłat do tych gruntów. Strona organizując na przedmiotowych gruntach prowadzenie zabiegów typu np. koszenie na potrzeby inwestora KPB miała na celu pobieranie dopłat bezpośrednich do tych gruntów, mimo tego że nie prowadziła na nich działalności rolniczej na swój rachunek.

W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 26/4 kierownik wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia uprawniona była do płatności. Dyrektor ustalił, że obszar położony na działce ewidencyjnej nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2005 r. łąki. A.Ś. na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel Specjalistycznego Zakładu Ogrodniczego "S.", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów KBP. Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia oznacza, nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, co jest zasadniczym warunkiem zakwalifikowania gruntu do płatności, a jednocześnie jednym z założeń Wspólnej Polityki Rolnej, co wynika wprost z pkt 24 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 5.

W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 246/1 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 1,64 ha. Dyrektor ustalił, że A.Ś. nie był w 2005 r. faktycznym użytkownikiem działki ewidencyjnej nr 246/1, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Z zeznań P.N. wynika, że ponieważ nikt się tą działką nie interesował, kosił ją od około 15 lat i zbierał z niej siano, na pozostałej zaś części pasły się konie. O tym, że jest to działka A.Ś. dowiedział się w 2012 r.

Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2005 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania. A.Ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności A.Ś. w latach 2003 - 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez A.Ś. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003, a o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie. Również w Rozporządzeniu Nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z KBP spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A.Ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów KBP, w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez A.Ś. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że A.Ś. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści materialnej pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie oparł swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku karnym, a na zgormadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Co do zarzutów strony dotyczących tego, że ze względu na pobyt w areszcie śledczym prowadzone mimo tego postępowanie narusza zasadę równości stron oraz możliwość czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i przez wieloletni okres trwania postępowania miała możliwość przedstawienia dowodów i zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Część wniosków dowodowych strony organ uznał, natomiast pozostałe w oparciu o art. 78 § 1 i 2 k.p.a. podlegały oddaleniu ze względu na to, że nie mają znaczenia dla sprawy lub okoliczności wyjaśnionych na podstawie innych dowodów.

1.4 A.Ś. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko faktyczny użytkownik działki rozumiany jako osoba, która jest bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na danej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej;

b) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można zasadnie twierdzić, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, w oparciu o które organ odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do treści łączącego go z J.J. stosunku prawnego oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu analizy zeznań świadka M. K., zeznań świadka J.J. złożonych 23 czerwca 2017 r. i analizy całokształtu zeznań świadków w sprawie karnej, jak również nieodniesienie do części wnioskowanych przez stronę dowodów i okoliczności podnoszonych w składanych przez stronę pismach;

b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zeznania złożone przez J.J. w postępowaniu karnym w Prokuraturze Okręgowej w K. i w Sądzie Okręgowym w K. przy jednoczesnej odmowie przyznania waloru wiarygodności zeznaniom tego świadka jakie złożył w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że świadek ten nie rozumie pojęć prawnych, jak również z pominięciem analizy zeznań złożonych przez tego świadka w przed ARiMR w K. w drodze pomocy prawnej w dniu 23 czerwca 2017 r., podczas gdy organ zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o całokształt zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ewentualną odmowę uznania danego dowodu za wiarygodny powinien jasno uzasadnić;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez wadliwą, w tym wybiórczą ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że A.Ś. nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w:

- uwzględnieniu jako dowodu świadczącego o braku spełnienia warunków do uzyskania płatności zdjęcia działek z 15 kwietnia 2003 r., czyli sprzed okresu relewantnego dla oceny, czy działki spełniały kryteria uzyskania płatności, podczas gdy zdjęcie to może potwierdzać jedynie stan działki w dniu jego wykonania, ale nie ich stan późniejszy;

- błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na niespełnienia warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki stanowiły nieużytki (świadek J.D.) lub że tereny były nieużytkowane rolniczo (świadek A.L. K., świadek J.K.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

- pominięcie okoliczności, że działka nr 14/38 zgłaszana była do płatności jedynie częściowo, zgłoszona powierzchnia działki nr 14/33 po dokonaniu korekty wniosku przez stronę została ograniczona z 0,96 ha do 0,53 ha, natomiast działki nr 13/7 i nr 13/8 zostały korektą strony całkowicie wycofane z wniosku o płatności, tak więc nieprecyzyjne zeznania świadków oraz opinie biegłych co do ich zagospodarowania nie mogą być odnoszone automatycznie do ich całości;

- odtwarzanie stanu działek na podstawie ogólnych zeznań świadków w sprawie karnej, nie pozwalających na sprecyzowanie granicy działek zgłaszanych do płatności ani ich powierzchni, z pominięciem okoliczności, że działki nr 13/8, 14/33, 14/37, 14/39, 14/43 położone w R. oraz działki 246/1 i 1088/10 położone w Zabierzowie były w 2004 r. przedmiotem kontroli osób uprawnionych przez ARiMR na miejscu i która to kontrola nie wykazała nieprawidłowości, a potwierdziła utrzymanie tych działek w dobrej kulturze rolnej uzasadniającej przyznanie płatności;

- poprzez wadliwą ocenę zeznań świadków w odniesieniu do działki 1089/5 i uznanie, że ogólne zeznania, bez podania numeru działki do której się odnoszą i bez podania czasokresu, którego konkretnie dotyczącą potwierdzają, że nie zostały dochowane w stosunku do niej warunki do uzyskania płatności, podczas gdy ta działka zgłaszana była jedynie w roku 2004 i 2005, a następnie właśnie z uwagi na planowane a następnie prowadzone na niej prace związane z budową kompleksu biurowego, nie była ona zgłaszana do płatności, co potwierdza, że A.Ś. działał zgodnie z prawem i nie zgłaszał działek jeśli zmieniało się ich zagospodarowanie;

- pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ, mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprze zadawanie pytań przez sąd i strony postępowania),

- oparcie ustaleń faktycznych o opinie biegłych i protokół oględzin działek z 9 marca 2009 r. sporządzonych przez biegłych M.K. i W.H. oraz na wynikach oględzin prowadzonych na działkach w dniach 12-13 października 2009 r. przez pracowników ARiMR B.J. i P.R., podczas gdy z uwagi na czas ich sporządzenia, brak precyzyjnego odniesienia się do granic badanych działek, zakresu badanej powierzchni jak i okoliczność, że biegły z zakresu łąkarstwa uczestniczył w oględzinach w listopadzie 2009 r., podczas których na działkach częściowo zalegał śnieg, opinie te nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu odnośnie stanu działek i prowadzonych na ich zabiegów w okresie 2004 - 2008 r.;

- poprzez przypisanie skarżącemu działania w złej wierze dla celowego uzyskania nienależnych mu płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania, podczas gdy strona działała zgodnie z celem zamierzonym przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, żeby strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;

d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków jak również nieprzeprowadzenie konfrontacji między stroną a biegłym M. K. i W. H. pomimo dokonania ustaleń faktycznych w oparciu o wydaną przez nich, a kwestionowaną przez stronę opinię;

e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami, co w obliczu nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to w szczególności z zeznań świadków oraz konfrontacji z biegłymi, ograniczyło prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jak i do zajęcia stanowiska w odniesieniu do całego materiału dowodowego mającego stanowić podstawę wydania decyzji;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo tymczasowego aresztowanie strony, a więc pomimo tego że strona pozbawiona została możliwości wyczerpującego odniesienia się do złożonych przez uczestnika postępowania wniosków dowodowych;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a przede wszystkim z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. przejawiającym się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości, poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia dowodów i oparcie decyzji jedynie na wybiórczo przytoczonych dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie był uprawnionym do uzyskania płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

1.5 Prokurator Okręgowy w K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1 i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji kierownika z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r., która to decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia, iż A.Ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2005 gruntów, mimo poczynienia przez dyrektora w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych, wskazujących na wydanie decyzji o przyznaniu A.Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 w całości z naruszeniem prawa, albowiem A.Ś. nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów.

Prokurator wniósł o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uzupełnioną decyzją z 8 kwietnia 2016 r. kierownik uznał, że A.Ś. był jednak w części uprawniony do wystąpienia o dopłaty bezpośrednie do wnioskowanych gruntów, jednak z uwagi na przekroczenie poziomu 20% niezasadnego zawyżenia powierzchni gruntów przedmiotowe wsparcie nie powinno mu przysługiwać. Dyrektor jako organ odwoławczy poczynił zasadniczo odmienne ustalenia faktyczne wskazujące, że A.Ś. w ogóle nie przysługiwały jakiekolwiek płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów, a w szczególności odnośnie:

- działek o nr 207/8, 207/11, 207/12, gdyż były wydzierżawione i samodzielnie uprawione przez rolnika J.J., zatem z tego też powodu zgodnie z obowiązującymi i jednoznacznymi uregulowaniami w tym zakresie uprawnionym o wystąpienie o dopłaty był tylko i wyłącznie J.J., a nie A.Ś.,

- działek o nr 1088/10, 1088/4, 1088/7, 1089/5, 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7 i 13/8, gdyż stanowiły nieruchomości, na których posadowiony jest kompleks biurowy KBP i z powodu braku przeznaczenia rolniczego tych działek (tj. uprawy trawy na pasze), A.Ś. w ogóle nie był uprawniony do otrzymania jakichkolwiek płatności do tych nieruchomości, albowiem znajdowały się na nich place budowy, zaplecza budowy, drogi, parkingi itp.;

- działki o nr 26/4, gdyż stanowiła nieruchomość na której umiejscowiony był ogrodniczy tunel foliowy wraz z zapleczem w postaci kompostownika, pryzmy ziemi i keramzytu itp., a zatem działka ta nie była wykorzystywana rolniczo (tj. uprawy trawy na pasze) i jakiekolwiek płatności nie mogły być do tej działki wypłacane;

- działki o nr 246/1, gdyż choć była częściowo wykorzystywana rolniczo, jednak przez inne niż A.Ś. osoby i bez jakiegokolwiek uzgodnienia lub umowy z A.Ś., a w pozostałym zakresie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.

Dyrektor, mimo poczynienia tak zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierownika z 8 kwietnia 2016 r. Zdaniem prokuratora, poczynione ustalenia faktyczne organu odwoławczego należy uznać w powyższym zakresie za w prawidłowe i słuszne, jak też samo uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest w pełni przekonujące i odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie jakiego dopuścił się dyrektor polega na tym, że mimo poczynienia zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych w stosunku do organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast ją uchylić i orzec prawidłowo i adekwatnie do poczynionych ustaleń. Analiza treści sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawia wrażanie, że dyrektor nie uwzględnił wydanego uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji z 16 maja 2016 r. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu zmieniając tylko uzasadnienie samej decyzji.

Prokurator wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego odrębnego od decyzji uzupełnianej. Pozostaje jej częścią i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wskazał też, że jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a.

1.6 W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że punkty postanowienia uzupełniającego decyzję dotyczą uzasadnienia tej decyzji i nie stanowią o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności. Postanowienie to w tych punktach narusza przepis art. 111 k.p.a., jednak stopień tego naruszenia nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem ono samo stanowi rozstrzygnięcie zawarte w katalogu z art. 151 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie nie uległo zmianie mimo odmiennej oceny przesłanek wznowieniowych. Gdyby dyrektor uchylił decyzję kierownika wydałby rozstrzygnięcie adekwatne do uchylonego, czego przepis art. 138 k.p.a. nie dopuszcza. Decyzja dyrektora uzdrawia decyzję kierownika.

Odnosząc się do zarzutów A.Ś. organ wyjaśnił, że zdjęcia satelitarne z 2003 r. są tylko kolejnym dowodem w sprawie potwierdzającym, że na dzień 30 czerwca 2003 r. grunt przy budowie KPB nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej. Przesłanka związana z tą datą wynika z treści art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Jeżeli na zdjęciach widać początki budowy, która była kontynuowana w latach następnych, oczywistym jest wiec, że grunty nie zostały przywrócone do użytkowania rolniczego po 2003 r.

Dyrektor wyjaśnił, że strona zapoznawała się z aktami sprawy wielokrotnie. Nie otrzymała jedynie informacji o piśmie prokuratora z 9 października 2017 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z 12 października 2017 r. prokurator wycofał się z tego żądania, zatem nie miało ono znaczenia dla sprawy.

Dalej dyrektor wskazał, że okoliczność przebywania A.Ś. w areszcie nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

1.7 Na rozprawie 29 marca 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ke 694/17 i I SA/Ke 695/17 pod wspólną sygn. akt I SA/Ke 694/17.

1.8 Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 694/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. - po rozpoznaniu skarg A.Ś. i Prokuratora Okręgowego w K. uchylił decyzję dyrektora z 24 października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję kierownika z 8 kwietnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z 29 maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 r. z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że dyrektor nie zaakceptował oceny kierownika, jaką ten wyraził na temat nowych istotnych okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził natomiast swoją podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A.Ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Z tą oceną powiązał też wydanie decyzji z 29 maja 2006 r. z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił oceny dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania. Dyrektor nie wykazał bowiem zaistnienia przesłaneksztucznego stworzenia warunków, tj. obiektywnego i subiektywnego elementu, które pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania.

1.9 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w K., zaskarżając ten wyrok w całości.

1.10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji - uchylając wznowieniowe decyzje organów obu instancji - skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy przesłankę wznowienia postępowania w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta. Wbrew błędnemu stanowisku zawartym w zaskarżonym wyroku istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd ten prawidłowo przy tym stwierdził, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji podstawą wznowienia postępowania - brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji. Uwadze Sądu I instancji umknęło jednakże, że organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął - co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne był brak faktycznego użytkowania gruntów. Nie są zrozumiałe - bo w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań o charakterze materialnoprawnym - powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji obowiązany był skontrolować zaskarżoną decyzję w całokształcie okoliczności sprawy i ocenić w pierwszej kolejności prawidłowość stanowiska wyrażonego w tej decyzji w kontekście podstawy wznowienia postępowania. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była uznana przez sąd I instancji za przedwczesną (i z tego względu nie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Tymczasem ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez sąd I instancji, ma na gruncie rozpatrywanej sprawy pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. W sytuacji natomiast, gdy sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie, zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, a w efekcie wypowiedź sądu I instancji, co do tych warunków może w ogóle się nie pojawić.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę sąd I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności - w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki - ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.

2.1 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2.2 Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dla oceny ich zasadności zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w ww. wyroku I GSK 2662/18 uznając zasadność skargi kasacyjnej, uchylił na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. sygn. akt I SA/Ke 694/17 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Z kolei zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że choć decyzje organów naruszają prawo w opisanych niżej kwestiach, to nie w sposób nakazujący ich uchylenie.

2.3 W pierwszej kolejności analizie należy poddać przepisy procesowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do Sądu decyzją dyrektor utrzymał w mocy decyzję kierownika, który ustalił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ze względu na upływ okresu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., kierownik orzekł, że decyzja z 29 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Uregulowane w przepisach od art. 145 do art. 152 k.p.a. wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą charakter nadzwyczajny, pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (por. art. 111-113). Oprócz tego istnieją jednak wady istotne wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Mają one różny charakter, wywierają w związku z tym odmienne skutki. Decyzje dotknięte nimi funkcjonują w obrocie prawnym do czasu ich wyeliminowania we właściwym trybie.

Wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 k.p.a. mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Po drugie, gdy organ w postępowaniu stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W art. 146 § 2 k.p.a. zawarto zapis, zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Będąca przedmiotem skarg decyzja o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje decyzji dotychczasowej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Decyzja taka powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę - organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z powodu której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Zastosowanie przez organ przepisu art. 151 § 2 k.p.a. nie zmienia jednak tego, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, obowiązkiem organu jest ustalenie przesłanki wznowienia, w związku z którą uruchomiono postępowanie wznowieniowe. Innymi słowy, obowiązkiem organu orzekającego w warunkach przepisu art. 151 § 2 k.p.a. jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, która gdyby nie zaszły okoliczności z art. 146 k.p.a., miałaby wpływ na uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

2.4 W przedmiotowej sprawie organy wskazały na przyczynę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na statusprawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z powyższych rozważań wynika, że we wznowionym postępowaniu proces decyzyjny organu obejmował trzy etapy: po pierwsze, organ orzekał w ramach przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli poddawał analizie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z 29 maja 2006 r. i ich wpływ na prawo do uzyskania płatności za 2005 r., po drugie oceniał upływ terminu opisany w art. 146 § 1 k.p.a. i po trzecie wykazywał wydanie decyzji z 29 maja 2006 r. z naruszeniem prawa.

W sprawie nie jest sporne, że od dnia doręczenia decyzji z 29 maja 2006 r., tj. od 27 czerwca 2006 r., do dnia orzekania przez kierownika we wznowionym postępowaniu, upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Zadaniem organów było wykazanie, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to znaczy że zaistniały nowe istotne okoliczności, które gdyby nie upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, i w następstwie tego wydanie nowej decyzji odmiennie rozstrzygającej o istocie sprawy czyli o przyznaniu bądź nie płatności. Innymi słowy, obowiązkiem organów było wykazanie okoliczności wpisujących się w te, o których mowa w powołanym przepisie. Ustalenie ich zakresu było decydujące w sprawie, ponieważ determinowało wskazanie przepisów, które zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji z 29 maja 2006 r., a do którego to wskazania zobowiązuje treść art. 151 § 2 k.p.a.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku I GSK 2662/18, istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez organy obu instancji, że zaistniały w sprawie nowe okoliczności faktyczne, był brak faktycznego użytkowania gruntów.

Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr 207/8, 207/12 i 207/11 nie były użytkowane rolniczo przez A.Ś. lecz przez J.J., że działka nr 246/1 nie była użytkowana rolniczo przez A.Ś. lecz przez P.N. oraz że na działce nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki przeznaczone pod budowę KPB, pod plac parkingowy i pod teren wokół tych budynków - dotyczy to działek nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7, 13/8, 1088/7, 1089/5, 1088/10 i 1088/4.

2.5 Podstawę prawną przyznania płatności stanowił przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40), zgodnie z którymi osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wymaga wyjaśnienia, że płatności będące przedmiotem niniejszej sprawy, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE.L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.).

Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania. Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Jednakże dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. II GSK 227/07, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Zatem ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu. W związku z tym decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r. II GSK 1287/10).

Innymi słowy, ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jednakże poza posiadaniem wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2012 r. II GSK 88/11). Pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Jak już wyżej podniesiono, jako posiadanie gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Chodzi tu realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno.

Wbrew zarzutowi skargi A.Ś., organ prawidłowo dokonał wykładniart. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Ustalił, że skarżącego A.Ś. nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J.J. Według prawidłowych ustaleń organu to J.J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12. Z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, jeszcze przed wystąpieniem przez A.Ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny. Chciał wprawdzie partycypować w płatnościach, ale A.Ś. się na to nie zgodził, przejmując za to od J.J. obowiązek płacenia podatku rolnego. To zatem działania J.J. były ukierunkowane na użytkowanie gruntów. A.Ś. występował tylko o płatności do tych działek. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie decydował o sposobie gospodarowania ww. działek - decydował o tym samodzielnie J.J. i tylko ewentualnie informował o tym skarżącego. J.J. prowadził na własny rachunek i koszt uprawę kukurydzy. Nigdy nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za działania prowadzone na obszarze tej działki, udostępnionej tylko przez skarżącego. J.J. nie ubezpieczał działek i nie opłacał podatku od ich powierzchni oraz nie dysponował jakąkolwiek pisemną umową ze skarżącym. Łączyła ich ustna i nieformalna umowa faktycznego użyczenia gruntów. Kontakty między J.J. a skarżącym były bardzo ograniczone - 16 stycznia 2009 r. J.J. zeznał, że ostatni raz kontaktowali się w 2004 r. J.J. nie wykonywał żadnych czynności na rzecz skarżącego lub podmiotów gospodarczych, należących do niego, a prowadząc na działce na własny rachunek swoją uprawę kukurydzy samodzielnie wykonywał wszystkie czynności związane z taką uprawą.

Potwierdzeniem powyższego są zeznania J.J., który w dniu 16 stycznia 2009 r. w Prokuraturze Okręgowej w K. odniósł się szczegółowo do uprawy kukurydzy na spornych działkach i zeznał, że nigdy nie wykonywał żadnych usług na rzecz A.Ś. Podczas składania zeznań w Prokuraturze Okręgowej w K. 3 września 2010 r. oświadczył, że to on samodzielnie, na własny rachunek i koszt prowadził uprawy, "ani A.Ś., ani R. Ś.nic mi nie zlecali, mam tu na myśli jakichkolwiek prac usługowych na ich rzecz w związku z realizowanymi przeze mnie i dla mnie uprawami na działkach, o których wcześniej zeznawałem. Stanowczo stwierdzam, że od A.Ś., ani od R.Ś. nie otrzymałem ani grosza na jakiekolwiek prace w żadnym roku, w którym uprawiałem dla siebie działki przez nich udostępnione". Z kolei na rozprawie w Sądzie Okręgowym w K. w dniu 3 stycznia 2013 r. zeznał, że "A.Ś. zezwolił mi uprawiać ziemię. W pierwszym i chyba drugim roku zapłaciłem mu podatek od gruntu. Były to kwoty 12-15000 zł rocznie. Potem już uprawiałem tą ziemię za swoje pieniądze i co tam urosło zbierałem. (...) Mówiąc, że uprawiałem ziemię na siebie miałem na myśli, że wkładałem w tą uprawę własne środki, a plon, który zbierałem stanowił moją zapłatę. Jeżeli w tamtym okresie miałem nadwyżki to byłem w stanie przeznaczyć tą nadwyżkę na podatek."

Skarżący A.Ś. zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę dowodów, w tym jego zeznań i zeznań J.J. z 23 czerwca 2017 r., z których wynika charakter stosunku prawnego ich łączącego. Odnosząc się do tego należy podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi opartemu na przepisie art. 107 § 3 k.p.a., organ analizował również te zeznania, w których A.Ś. wyjaśniał, że J.J. użytkował grunty na podstawie umowy zlecenia, jak i te, w których J.J. potwierdził zawarcie takiej umowy ustnie (strona 30 i nast. decyzji dyrektora). Niemniej, organ ocenił te zeznania jako niewiarygodne, a z tą oceną należy się zgodzić. Organy słusznie wywiodły na podstawie analizy przepisów dotyczących płatności, o które wystąpił skarżący, oraz na podstawie oceny całokształtu zeznań i wyjaśnień zgromadzonych przez organy w toku całej sprawy, że skarżącego nie można traktować jako osoby w jakikolwiek sposób decydującej o sytuacji rolniczej na ww. działkach. Nie zmieniają tego także akcentowane w skardze zeznania M.K. (por.k. 162 akt adm.) - prezesa Polcom.com sp. z o.o., która wydzierżawiła A.Ś. działki nr 207/8 i 207/12. Trudno bowiem uznać za miarodajne dla sprawy twierdzenia złożone w 2014 r., z których wynika m.in. że A.Ś. miał wpływ na to, jak użytkowane były sporne działki. Zeznania te były składane dziesięć lat od zdarzeń, ponadto nie była to osoba, która te działki użytkowała. Za równie niemiarodajny dowód należy uznać powołaną w skardze treść decyzji z 24 maja 2016 r. Skarżący nie sprecyzował w jaki sposób miałaby ona podważyć uznanie, że A.Ś. w 2005 r. nie zajmował się rolnictwem na omawianych działkach.

Należy zwrócić uwagę, że zeznania J.J. stanowiły przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 589/19. Zapadł on wprawdzie na gruncie stanu faktycznego dotyczącego innej działki, jednakże całokształt okoliczności pozostaje zbliżony do sprawy niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się po części do tych samych twierdzeń J.J. i wyjaśnił, że kiedy składał on swoje pierwsze zeznania przed organami ścigania i w sądzie karnym, odznaczały się znaczną szczegółowością, klarownością i precyzją. Ponadto były to zeznania bliższe zdarzeniom, których te zeznania dotyczyły, a więc logicznym jest, iż łatwiej było jej wówczas pamiętać. Natomiast zeznania J.J., złożone na rozprawie administracyjnej były składane wiele miesięcy później. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawidłowość stanowiska organów, które na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego uznały, że to J.J. był samodzielnym użytkownikiem spornej w sprawie I GSK 589/19 działki.

Należy również zauważyć, że poza zarzutami w skardze, A.Ś. w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. Brak było również potrzeby przeprowadzenia kolejnego przesłuchania świadków w sprawie, czy przeprowadzania konfrontacji. Należy podkreślić, że ocena dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie została dokonana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w zgodzie z treścią kwestionowanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań J.J. składanych przed sądem powszechnym i przed organami ścigania wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego do pełnej dyspozycji, z czego w pełni korzystał.

2.6 Jak już wyżej podniesiono, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Te właśnie przesłanki oceniane były również w zakresie działek nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7, 13/8, 1088/7, 1089/5, 1088/10 i 1088/4, związanych z terenem budowy KPB. Sąd podziela ustalenia organów, że grupa działek o nr 14/33, 14/34, 14/35, 14/36, 14/37, 14/38, 14/39, 14/40, 14/43, 13/7, 13/8 to były nieużytki, tereny przeznaczone pod plac budowy. Potwierdzają to zeznania świadków, którzy mówili o terenach podmokłych, występujących na nich krzewach samosiejkach, chwastach (m.in. J.D., G.G., A.Z., J. K.). Do tego samego wniosku doszedł organ analizując zdjęcia lotnicze z 15 kwietnia 2003 r. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie także w protokołach oględzin nieruchomości sporządzonych przez biegłych. Zanegowali oni, by sporne tereny użytkowano rolniczo. Wprawdzie na części z tych działek oraz na działce nr 1088/4 utrzymywano trawniki i przeprowadzano koszenia, lecz prowadzenie takich prac nie sposób powiązać z produkcją rolną. Nie były bowiem czynione na potrzeby A.Ś. jako rolnika czy producenta rolnego, lecz jak zauważył trafnie organ, w celach praktycznych i wizerunkowych. Budynki KPB służyły bowiem wynajmowi pod biura dla rozmaitych podmiotów gospodarczych. Działki nr 1088/7, 1088/10 i nr 1089/5 stanowiły parking i teren z rozsypanym kamieniem, gruzem i ziemią, czego dowód stanowią zdjęcia lotnicze, zeznania A.Z. i J. N. P.K. zeznał, że teren działki 1089/5 stanowił składowisko gruzu i ziemi.

Skarżący A.Ś. podniósł w skardze liczne zarzuty w przedmiocie powyższych ustaleń, które nie mogą zostać uwzględnione. Jeśli chodzi o posłużenie się przez organ zdjęciami działek z 15 kwietnia 2003 r., to należy wskazać, ze służyły one ocenie, czy działki (nr 13/7, 13/8, 14/37, 1088/7 i 1088/4) w utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Stanowi to warunek przyznania pomocy w ramach jednolitych płatności obszarowych na podstawie art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003. Nie został on w sprawie spełniony, chociaż jak wyżej podniesiono, zasadniczą kwestią było tu uznanie, że użytkowanie działek w ogóle nie miało charakteru rolniczego.

Nie podważa prawidłowości ustaleń dyrektora grupa zarzutów kwestionująca ogólnikowe zeznania świadków, ich brak wiedzy co do rozumienia pojęcia użytkowania rolniczego, brak możliwości sprecyzowania na podstawie ich zeznań granic działek, brak wskazywania przez nich numerów działek, o których zeznawali, czy uchybienia w opiniach biegłych i w protokole oględzin. Nie można tracić z pola widzenia, że organ rozpoznawał przedmiotową sprawę w postępowaniu wznowieniowym. Ocenił w nim, że decyzja z 29 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, a do takiego wniosku doprowadził go całokształt ustaleń w sprawie. Innymi słowy, na podstawie kompleksowej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ uznał, że A.Ś. faktycznie nie użytkował gruntów rolnych, których dotyczyła płatność. Tego ustalenia nie może zmienić uzyskanie kolejnych zeznań czy przeprowadzenie konfrontacji, o które wnioskował A.Ś., a których to wniosków dowodowych organ nie uwzględnił.

2.7 Wniosek o braku użytkowania rolniczego należy postawić także wobec działki nr 26/4, na której znajdowały się tunele foliowe. Wprawdzie teren był koszony, ale jak zeznała E. Z., pokos nie był zbierany. Jak już wyżej podniesiono, do zasadniczych przesłanek przyznania płatności bezpośrednich należy posiadanie gruntu. Musi być ono faktyczne, tj. powinno polegać na użytkowaniu gruntu rolnego ściśle związanego z produkcją rolną, której wspieraniu mają służyć płatności. Te przesłanki nie zostały spełnione. W pełni racjonalny jest wniosek organu, że przeprowadzone zabiegi miały na celu jedynie utrzymanie porządku na działce nr 26/4, na której prowadzono działalność ogrodniczą.

2.8 W zakresie działki nr 246/1 użytkowanej przez P.N. należy podnieść, że w tym zakresie organ również prawidłowo uznał, że skarżący nie zajmował się tym gruntem na tyle, aby przyjąć, że prawidłowym było przyznanie płatności. Nie użytkował spornej działki, a tym samym nie posiadał jej w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności. P.N. zeznał, że działkę kosił i zbierał z niej siano od około 1999 r., natomiast dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do A.Ś. P. N. w 2005 r. korzystał niejako z okazji, że działką nikt się nie interesował, zbierając z niej skoszone siano. Natomiast to A.Ś. uzyskał do tej działki płatności. To zaś oznacza, że w pełni poprawny jest wniosek dyrektora, że A.Ś. nie był użytkownikiem działki, ale widząc, że działka jest użytkowana, zgłaszał ją do płatności.

2.9 A.Ś. zakwestionował również ustalone przez dyrektora stworzenie sztucznych warunków. W wyroku I GSK 2662/18 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, że istotę sporu we wznowieniowym postępowaniu w przedmiocie płatności, wszczętym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). Podniósł, że badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta.

Jak wyżej podniesiono, Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez A.Ś. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z ww. wyroku I GSK 2662/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego jest bezzasadny.

2.10 Co do zarzutu o rozstrzyganiu sprawy mimo pozostawania A.Ś. w areszcie należy zgodzić się z organem, że nie jest to przesłanka wstrzymująca prowadzenie postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie została wymieniona w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania zawartego w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało jej pośredni kontakt z aktami sprawy. Zarzut o braku powiadomienia o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy nie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego wielokrotnie zapoznawała się z aktami sprawy i przesyłane jej były odpisy pism składanych w toku przez prokuratora. W istocie, jak przyznał dyrektor w odpowiedzi na skargę, nie został jej doręczony odpis wniosku prokuratora o zawieszenie postępowania. Wniosek ten został ostatecznie wycofany, co pozwala uznać, że naruszenie dyrektora nie miało znaczenia dla sprawy.

Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty A.Ś. o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

2.11 Zarzuty prokuratora koncentrują się głównie na tym, że dyrektor uznał wszystkie działki zgłoszone przez A.Ś. za nieuprawnione do uzyskania płatności. Utrzymał jednak w mocy decyzję kierownika, który uznał, że A.Ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie. Odnosząc się do tego argumentu strony skarżącej należy wskazać, że decydujące znaczenie ma tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku I GSK 2662/18 podkreślił: "organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął - co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 17 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że 'do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej', po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania."

Jeśli więc dyrektor stwierdził, że działki wymienione w tabeli zawarte na str. 26 i 27 zaskarżonej decyzji nie były użytkowane rolniczo w całości, a kierownik tak uznał tylko co do części tych działek, to okoliczność utrzymania w mocy decyzji kierownika nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Pamiętać bowiem należy, że organy orzekały w postępowaniu wznowieniowym, a jego istotą było stwierdzenie, że decyzja z 29 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jest to kluczowy w sprawie wniosek, do którego doszedł zarówno kierownik, jak i dyrektor. Oba te organy wskazywały na zasadniczą kwestię, mianowicie brak posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania, co zaakcentował w wyżej cytowanym fragmencie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych powodów, wobec przesądzającego sprawę wyroku I GSK 2662/18, zarzutów skargi prokuratora nie można uznać za zasadne.

Sąd dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji narusza treść przepisu art. 151 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. (stanowiącego o uzupełnieniu decyzji). Sentencja decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinna zawierać dwa elementy: stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Kierownik, po zmianie sentencji decyzji postanowieniem o uzupełnieniu decyzji, zawarł w tej sentencji elementy, których nie przewiduje treść art. 151 § 2 k.p.a., mianowicie wymienił działki, wskazując też charakter stwierdzonych na nich nieprawidłowości oraz opisał zaniechanie przez A.Ś. obowiązku poinformowania organu o braku poprawności wniosku. W ocenie Sądu, uchybienie to nie ma znaczenia dla sprawy. Nie zmienia ono bowiem głównej tezy niniejszej sprawy, jaką jest zaakceptowane przez Sąd stwierdzenie, że decyzja z 29 maja 2006 r. wydana została z naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie zawiera decyzja kierownika, i to przesądza o zasadności pozostawania jej w obrocie prawnym.

Stanowisko wyrażone powyżej przez Sąd powoduje nieskuteczność zarzutów prokuratora o naruszeniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. (odnoszącego się do decyzji), art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia faktycznego i prawnego) i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięć organu odwoławczego).

2.12 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.