I SA/Ke 270/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3057249

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2020 r. I SA/Ke 270/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C.N.B "Ż." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu dotacji

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz C.N.B "Ż." Sp. z o.o. w Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) nr (...), po rozpatrzeniu odwołania C.N.B "Ż." Sp. z o.o. w Ł. (Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta K. z (...) nr EKS- 1.4431.1.165.2011 EPP-I.4431.8.1.2016 orzekającej o obowiązku zwrotu przez Spółkę, kwoty 431.545,53 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 r. z budżetu Miasta K. dla C.N.B "Ż." Sp. z o.o. w Ł. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami określonymi w pkt 2 decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że (...) Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr (...), którą orzekł o nałożeniu na Spółkę, będącą organem prowadzącym dla Policealnej Szkoły C. N. i B. "Ż.", mieszczącej się w K. obowiązku zwrotu dotacji w kwocie 431.545,53 zł. Powołana wyżej decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) nr (...) do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Na opisaną wyżej decyzję Kolegium, Spółka złożyła 7 czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Ke 369/11 WSA w Kielcach oddalił skargę Spółki. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 45/12 oddalił skargę kasacyjną Spółki od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z 26 października 2011 r. Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji nie czekając na rozstrzygnięcie opisanej wyżej sprawy prawomocnym wyrokiem, decyzją z (...) nr (...) ponownie orzekł o obowiązku zwrotu przez Spółkę kwoty 431.545,53 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 r. z budżetu Miasta K.

Kolegium decyzją z (...) nr (...) uchyliło decyzję organu I instancji z (...) nr (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Spółka 3 grudnia 2013 r. wniosła skargę na decyzję Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 689/13 oddalił skargę Spółki, a NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej wyrokiem z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1270/14. Ostatnią wydaną decyzją w sprawie była decyzja Kolegium z (...) nr (...), na podstawie której uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z (...) nr (...) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznajc sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z (...) orzekł o obowiązku zwrotu przez Spółkę kwoty 431.545,53 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 r. z budżetu Miasta K. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami określonymi w pkt 2 decyzji.

W konsekwencji rozpoznania odwołania od ww. decyzji prezydenta, SKO zaskarżoną decyzją z 4 października 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Prezydenta z (...) i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja Kolegium z 4 października 2019 r. została nieprawidłowo doręczona Spółce z uwagi na skierowanie przesyłki na niewłaściwy adres pełnomocnika strony, o czym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w postanowieniu z 6 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 194/20. Jednocześnie, w uzasadnieniu ww. postanowienia, Sąd stwierdził konieczność ponownego doręczenia Spółce zaskarżonej decyzji na prawidłowy adres pełnomocnika. Kolegium ponownie nadało zaskarżoną decyzję. Decyzja została prawidłowo doręczona Spółce 27 lipca 2020 r.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, a więc organ winien był stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca odniosła się do kwestii dotyczącej związania decyzją przez organ, który ją wydał i które następuje od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, co oznacza, iż przed doręczeniem (ogłoszeniem) organ władny jest dokonywać wszelkich zmian mimo podpisania projektu decyzji zawierającego jej ustawowe elementy. Sądy administracyjne podkreślają, że decyzja niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja jest wydana w chwili doręczenia. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w postanowieniu z 6 Iipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Ke 194/20), że zaskarżona decyzja wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie została doręczona stronie w ogóle

(w tym 22 października 2019 r. jak przyjmował organ odwoławczy), przed jej doręczeniem organ winien dokonać w niej zmian, albowiem w dacie nadania tejże decyzji do pełnomocnika skarżącej, 22 Iipca 2020 r., zobowiązanie objęte przedmiotową decyzją uległo już przedawnieniu.

Kolegium (...) wydało decyzję nr (...) w sprawie zwrotu przez skarżącą przedmiotowej dotacji przyznanej w 2009 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej udzielonej ww. szkole w 2009 r. z budżetu Miasta K. nastąpi 7 Iipca 2020 r. Organy administracyjne obowiązane są zaś do orzekania według stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji, co dotyczy także organu II instancji. Zdaniem skarżącej w konsekwencji organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej, które nastąpiło po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca wskazała na wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu jako niezasadnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Takie sformułowanie tego przepisu oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania lub gdy należności, których dotyczy ta decyzja uległy przedawnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję Prezydenta w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dotacji przyznanej skarżącej w 2009 r. i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu, gdyż jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa (art. 107 § 4 k.p.a.), nie zawierając rozważań w zakresie możliwość procedowania przez organ w kontekście kwestii przedawnienia obowiązku objętego zaskarżoną decyzją. Istotnym elementem stanu faktycznego sprawy są bowiem ustalenia w zakresie istnienia obowiązku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Ustalenia w omawianym zakresie powinny być przy tym dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą istoty sprawy.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, takie ustalenia nie wynikają. Stwierdzenie przez Kolegium, że sposób działania organu pierwszej instancji w sposób rażący uchybia zasadom procesowania i takie działanie może w konsekwencji doprowadzić do przedawnienia w dochodzeniu zwrotu nienależnie pobranej dotacji, nie wyjaśnia czy Kolegium było uprawnione do procedowania w sprawie, czy termin przedawnienia obowiązku zwrotu nie upłynął.

Według ustaleń organu obowiązek zwrotu dotacji przyznanej skarżącej w 2009 r. powstał już w 2010 r. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. 2005.249.2104 z późn. zm.) dalej "u.f.p." w zw. z art. 113 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 2009.157.1241). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie zaś z art. 146 ust. 3 u.f.p. w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. W związku z tym decyzja określająca ten obowiązek jest decyzją deklaratoryjną i może zostać wydana aż do upływu terminu przedawnienia samego zobowiązania. Stosownie zaś do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Istotne przy tym jest, że na bieg terminu przedawnienia (jego przerwanie lub zawieszenie) mają wpływ okoliczności określone w przepisach art. 70 § 2-7 Ordynacji podatkowej. Dodatkowo zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS- CoV-2 został ogłoszony, na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. 2020.433 z późn. zm.) i obowiązywał na od 14 marca 2020 r. do 19 marca 2020 r. Z kolei stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na podstawie § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020.491 z późn. zm.) i obowiązywał w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. Termin przedawnienia przewidziany w przepisach Ordynacji podatkowej, które to przepisy należą do przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, został zatem zawieszony od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Zgodnie zaś z art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz. U. 2020.875) art. 15 zzr został z dniem 16 maja 2020 r. uchylony, a stosownie do brzmienia art. 68 ust. 2 ww. ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania jest obowiązek zwrotu dotacji powstały w 2010 r., powinnością organu było, w zakresie badania możliwości procedowania w sprawie przez organ, uwzględnienie powyższych regulacji oraz ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji czy omawiany obowiązek nie wygasł na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się z opisanego obowiązku. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie takich ustaleń za organ. Powyższe uchybienia uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wymaga wyjaśnienia, że fakt wydania decyzji przed upływem terminu przedawnienia nie skutkuje uznaniem, że postępowanie zakończono przed przedawnieniem obowiązku zwrotu. W myśl art. 212 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Data doręczenia decyzji ma znaczenie także dla strony, gdyż z tą datą zostaje ukształtowana jej sytuacja prawna. Rozdział 5 Działu IV Ordynacji podatkowej zawiera regulacje dotyczące doręczania pism stronom w postępowaniu podatkowym. Skuteczne doręczenie pisma, w tym decyzji, zwłaszcza data doręczenia ma wpływ na bieg terminów procesowych, zaś po ich upływie na prawa i obowiązki stron. Użyty w art. 212 Ordynacji podatkowej zwrot, zgodnie z którym "organ podatkowy jest związany", oznacza pełne konsekwencje zarówno w znaczeniu powstałych obowiązków, jak i uprawnień. W świetle regulacji Działu IV Rozdziału 5 oraz brzmienia art. 212 Ordynacji podatkowej nie można przyjąć, że organ podatkowy i strona związane są wydaną a nie doręczoną decyzją. Taka wykładnia wskazanych przepisów stałaby w opozycji zarówno do treści art. 212 Ordynacji podatkowej, jak i przepisów Rozdziału 5 Działu IV Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zaś taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą oficjalności i w efekcie działa na niekorzyść podatnika. Teoretycznie bowiem możliwa jest sytuacja, że zostanie wydana decyzja, która z różnych przyczyn, nie zostanie wyekspediowana do podatnika i/bądź nie zostanie mu doręczona. Podkreślenia wymaga, że data wydania decyzji informuje, że w tym dniu została sporządzona decyzja (podpisana), a zatem wyrażony został akt woli organu podatkowego w indywidualnej sprawie. Data wydania decyzji nie jest jednak równoznaczna z datą, od której organ i strony będą związani decyzją. Związanie bowiem organu podatkowego własną decyzją wywołuje skutki prawne dopiero w chwili wprowadzenia jej do obrotu prawnego, tzn. z chwilą doręczenia decyzji stronie. W dacie doręczenia stronie decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego, jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska, co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych (wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 132/05, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że skoro tylko decyzja doręczona może rodzić skutki prawne zarówno dla strony, jak i organu, to decyzja określająca wysokość kwoty dotacji do zwrotu doręczona po upływie terminu przedawnienia narusza art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, gdyż dotyczy zobowiązania, które wygasło na skutek upływu terminu przedawnienia, a więc zobowiązania nieistniejącego.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium została wydana 4 października 2019 r. Jej doręczenie skarżącej nastąpiło natomiast 27 lipca 2020 r. W świetle powyższych rozważań ta ostatnia data jest decydująca dla oceny terminu przedawnienia.

Podsumowując, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarło ustaleń w zakresie możliwości procedowania w sprawie, w kontekście kwestii terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, w dacie, od której organ i strona zostali związani zaskarżoną decyzją, przez co został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni przedstawione rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2015.1800), uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącą kosztów sądowych (wpis od sprzeciwu - 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.