Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529572

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 9 stycznia 2014 r.
I SA/Gl 800/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Suleja.

Sędziowie WSA: Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Pindel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

A. A., zamieszkała w C. przy ul. (...), zwana dalej "stroną", wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr (...) z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzję nr (...) z dnia (...) r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. w dniu 16 listopada 2012 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie należności tytułu składek na zobowiązania składkowe spadkodawcy A. A. Strona - na podstawie decyzji ZUS Oddział w S. z dnia (...) r. orzekającej o odpowiedzialności spadkobiercy za zobowiązania spadkodawcy - odpowiada za zobowiązania zmarłego ojca z tytułu: 1) składek na FUS za okres od 01/2001 do 02/2001 w kwocie 64,36 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień otwarcia spadku (16 kwietnia 2007 r.) w wysokości 73,00 zł, 2) składek na FUZ za okres od 07/2000 do 03/2003 w kwocie 3.084,59 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień otwarcia spadku w wysokości 2.637,00 zł, 3) składek na FP i FGŚP za okres od 08/2000 do 02/2001 w kwocie 0,77 zł, 4) niepokrytych kosztów upomnień w kwocie 8,80 zł - razem na dzień otwarcia spadku: 5.868,52 zł. We wniosku strona wskazała, że wnosi o umorzenie zaległości wynikających z tej decyzji. Uzasadniając swoją prośbę powołała się na trudną sytuację finansową rodziny podkreślając jednocześnie, iż decyzja o przyjęciu spadku wynikała z braku wiedzy o możliwości jego odrzucenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za zobowiązania składkowe spadkodawcy A. A.: 1) za osobę prowadzącą działalność gospodarczą: na FUZ za okres od 01/2001 do 03/2003 w wysokości 2.608,26 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 3.854,00 zł (naliczonych na dzień 16 listopada 2012 r.) oraz kosztów upomnienia w wysokości 79,20 zł, 2) za pracowników w części finansowanej przez płatnika: a) na FUS za okres od 01/2001 do 02/2001 w wysokości 31,40 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 53,00 zł (naliczonych na dzień 16 listopada 2012 r.) oraz kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł, b) na FP i FGŚP za okres od 01/2001 do 02/2001 w wysokości 0,14 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że ustalił na podstawie oświadczenia strony, że strona nie posiada żadnego stałego źródła dochodu, otrzymuje drobne kwoty od dziadków, jest studentką studiów stacjonarnych w O. Prowadzi wraz z matką, która ją utrzymuje, wspólne gospodarstwo domowe, którego przeciętny dochód wynosi 1.403,18 zł (wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia matki). Stałe miesięczne zobowiązania tych dwu osób wynoszą 735,90 zł (opłaty za energię, wynajem mieszkania w O., Internet, PZU, telefon, telewizję). Ponadto spłacany jest kredyt w wysokości 392,62 zł miesięcznie (do grudnia 2014 r.). Strona nie podała kosztów zakupu żywności, odzieży, środków czystości.

Następnie organ zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej opisanych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Wskazał, że egzekucja nie była jeszcze prowadzona. Podkreślił, że nie jest także możliwe umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia, ponieważ nie zachodzi ani przesłanka trwałego ubóstwa, ani przesłanka zdrowotna, ani przesłanka losowa (nadzwyczajne zdarzenie, któremu nie można było przeciwdziałać). Wskazał, że nie ma możliwości umorzenia zaległości na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", ponieważ spadkodawca podlegał przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą restrukturyzacyjną". Wskazał na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym opisała szczegółowo swoją sytuację życiową podkreślając, że: 1) jej ojciec uchylał się od płacenia alimentów, za co poniósł odpowiedzialność karną, 2) otrzymywała najpierw świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego, a później zaliczkę alimentacyjną - prawo do niej utraciła z chwilą śmierci ojca, 3) odmówiono jej prawa do renty rodzinnej, 4) z chwilą podjęcia przez nią studiów matce odmówiono prawa do zasiłku rodzinnego, 5) w 2006 r. pytały z matką w ZUS-ie czy ojciec jest zadłużony i otrzymały odpowiedź odmowną, 6) nie przyznano jej zagranicznej renty po ojcu, 7) nieświadoma konsekwencji swojej decyzji przyjęła spadek w postępowaniu sądowym zainicjowanym przez nieznaną wcześniej siostrę, 8) bezskutecznie odwoływała się od decyzji z 9 listopada 2009 r., ale w Sądzie zasugerowano jej wystąpienie o umorzenie zobowiązań ze względu na sprawiedliwość społeczną, 9) przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty i złożyła żądane oświadczenia, udostępniając cały posiadany materiał dowodowy, 10) matka nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z dziadkami, posiada odrębny lokal udostępniany jej przez dziadków na podstawie umowy użyczenia, 11) kwoty uzyskiwane od dziadków to 100 zł miesięcznie, które pozwalają na 2 przyjazdy do domu w miesiącu i drobne wydatki, 12) kwoty zaległości wymienione w kwestionowanej decyzji są niezgodne z treścią decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności. Wskazała również na aspekt etyczny, szczególnie w kontekście swoich planów zawodowych.

Twierdzenia strony zostały udokumentowane w toku postępowania. Przedłożono również kopie rocznych zeznań podatkowych strony i jej matki, dowody spłacania zobowiązań ojca przez matkę w latach 1991-1993. W toku postępowania matka strony, działająca jako jej pełnomocnik w piśmie z dnia 13 marca 2013 r. potwierdziła okoliczności podnoszone przez córkę i ponownie wniosła o umorzenie zaległości ze względów aksjologicznych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i poczynione ustalenia dowodowe, zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy i stwierdził, że odmawiając umorzenia wnioskowanych należności wzięto pod uwagę fakt, że w stosunku do strony nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne. Zakład jako wierzyciel nie ma uprawnienia do odstąpienia od podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, który nie został wykonany dobrowolnie. Zostały doręczone upomnienia, w których poinformowano, że nieopłacenie należności w terminie 7 dni spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a dopiero po jego wszczęciu będzie można zająć stanowisko co do jego skuteczności. Następnie przeanalizował zgromadzone dowody pod kątem występowania przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu i stwierdził, że żadna z nich w sprawie nie występuje. Zaakcentował okoliczność, że strona i jej matka nie korzystają z pomocy społecznej. Wywiódł, że trudności finansowe mają charakter przejściowy, ponieważ uzyskanie prawniczego wykształcenia pozwoli stronie na podjęcie zatrudnienia. Wskazał na możliwość zawarcia układu ratalnego. Podkreślił, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji. Wywiódł, że ze względu na okres zadłużenia brak jest przesłanek, które umożliwiłyby organowi podjęcie rozstrzygnięcia w myśl przepisów ustawy zmieniającej.

W skardze strona wniosła o zmianę decyzji i uwzględnienie wszystkich przesłanek, które przemawiają za umorzeniem długów ojca i są poparte dokumentami, które organ posiada. Skargę oparła na zarzutach, że ZUS nie dopuścił wszystkich zawnioskowanych dowodów i dopuścił się obrazy prawa materialnego, a to art. 5 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu ponowiła argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego odwołując się do istotnych okoliczności życiowych. Podkreśliła, że nie wiedziała o długach ojca, bo w ZUS-ie zapewniono ją, że takich długów nie ma. Wskazała na bezpodstawność twierdzeń organu dotyczących jej możliwości zarobkowych w bliskiej przyszłości, ponieważ ma zamiar skończyć aplikację radcowską lub adwokacką, a to wymaga poniesienia nakładów. Na ich pokrycie matka weźmie kredyt. Nie pobierają świadczeń z MOPS, ponieważ rodzic dziecka studiującego nie kwalifikuje się do pomocy z tytułu zasiłku rodzinnego. Zaakcentowała brak majątku. Wniosła o zwolnienie z kosztów sądowych i zastosowanie art. 5 kodeksu cywilnego, ponieważ jest ewidentnie pokrzywdzona decyzją organu.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że skarga nie zawiera żadnych argumentów prawnych uzasadniających uchylenie, zmianę zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Organ przeprowadził postępowanie w oparciu o te przepisy prawne i stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki ustawowe, ani przesłanki wynikające z rozporządzenia. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji. Zaakcentował brak możliwości naruszenia art. 5 k.c. w sytuacji, gdy przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują zastosowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stwierdził, że Sąd nie orzeka w przedmiocie umorzenia składek, wskazując na zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji uznaniowych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Treść wskazanych przepisów przesądza o tym, że żądanie strony zmiany zaskarżonej decyzji nie może zostać uwzględnione. Sądy administracyjne orzekają kasacyjnie, a nie reformatoryjnie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd wydał rozstrzygnięcie mając na względzie uchybienia proceduralne organu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które nie zostały podniesione w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne w warunkach przeniesionej na spadkobiercę odpowiedzialności za zaległości zmarłego ojca. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Stwierdził również brak możliwości orzekania w oparciu o przepisy ustawy zmieniającej ze względu na okoliczność, iż spadkodawca podlegał przepisom ustawy restrukturyzacyjnej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał tę decyzję w mocy. Wskazał na nie występowanie w sprawie którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności. Nadto stwierdził, że ze względu na okres zadłużenia brak jest przesłanek, które umożliwiłyby organowi podjęcie rozstrzygnięcia w myśl przepisów ustawy zmieniającej. Stan faktyczny sprawy w oparciu, o który została wydana skarżona decyzja został już wyżej przedstawiony i nie będzie powtarzany w całości. Natomiast konieczne jest przedstawienie stanu prawnego sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1-4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1)

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2)

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3)

nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4)

nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5)

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6)

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2)

poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3)

przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nadto mocą art. 17 ustawy zmieniającej Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1)

na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2)

na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

- pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy restrukturyzacyjnej, jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia. Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego. Dodatkowa przesłanka umorzenia wymieniona w ustawie zmieniającej znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach mieszczących się w granicach zakreślonych hipotezą normy zawartej w art. 17 tej ustawy.

W sprawie z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek (również w wyniku przeniesienia odpowiedzialności), organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć składki, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności.

Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ wydaje decyzję uznaniową, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy.

Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca - inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności - kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego.

Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, wymieniona w art. 17 ustawy zmieniającej nie została doprecyzowana przez ustawodawcę i stosujący prawo winien odkodować znaczenie tego zwrotu ocennego z odniesieniem do akceptowanej hierarchii wartości.

Decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Natomiast decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji, która jest decyzją związaną (organ odmówił umorzenia należności ze względu na nie występowanie w sprawie ani jednej przesłanki ich umorzenia), Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie wszczęte na żądanie strony oparte jest na zasadzie skargowości, a treść jej żądania determinuje stronę przedmiotową postępowania. Art. 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Z tego przepisu wynika między innymi, ciążący na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie, obowiązek identyfikacji sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w tym postępowaniu. Organ jest obowiązany ustalić stronę podmiotową i przedmiotową postępowania. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym wnioskujący powołuje się na własny interes prawny i status wnioskującego nie budzi wątpliwości, podstawowym obowiązkiem identyfikacyjnym jest stwierdzenie, jakie zaległe składki objęte są wnioskiem. Jeżeli z treści wniosku wynika, że strona wnosi o umorzenie wszystkich zaległości (bez ich sprecyzowania), organ jest zobowiązany te zaległości ustalić. W przypadku rozbieżności pomiędzy stroną i organem co do występowania zaległości w zakresie konkretnie wskazanych składek, organ winien te rozbieżności usunąć. Zanim organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia należności, jest obowiązany jednoznacznie stwierdzić, jakie zaległości ciążą na stronie i o umorzenie których, spośród tych należności, strona wnosi. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne toczy się na wniosek strony i treść wniosku, ujawniająca wolę strony wyznacza przedmiot postępowania.

Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że we wniosku o umorzenie należności strona wskazała, że wnosi o umorzenie wszystkich należności, za które odpowiada na mocy decyzji przenoszącej odpowiedzialność na spadkodawcę (decyzja z dnia 9 listopada 2009 r.), wymieniając te należności. Organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu doprecyzowanie woli strony, zasadnie uznając, że ta wola została jednoznacznie wyrażona. Z wniosku wynika jednoznacznie, że przedmiot postępowania stanowią: 1) składki na FUS za okres od 01/2001 do 02/2001 w kwocie 64,36 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień otwarcia spadku (16 kwietnia 2007 r.) w wysokości 73,00 zł, 2) składki na FUZ za okres od 07/2000 do 03/2003 w kwocie 3.084,59 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień otwarcia spadku w wysokości 2.637,00 zł, 3) składki na FP i FGŚP za okres od 08/2000 do 02/2001 w kwocie 0,77 zł, 4) koszty upomnień w kwocie 8,80 zł - razem na dzień otwarcia spadku: 5.868,52 zł.

Z zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odmówił umorzenia składek: 1) za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na FUZ za okres od 01/2001 do 03/2003 w wysokości 2.608,26 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 3.854,00 zł (naliczonych na dzień 16 listopada 2012 r.) oraz kosztów upomnienia w wysokości 79,20 zł oraz 2) za pracowników w części finansowanej przez płatnika na FUS za okres od 01/2001 do 02/2001 w wysokości 31,40 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 53,00 zł (naliczonych na dzień 16 listopada 2012 r.) oraz kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł, a także na FP i FGŚP za okres od 01/2001 do 02/2001 w wysokości 0,14 zł.

Proste porównanie treści wniosku i rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że organ rozstrzygnął w innym zakresie niż wnosiła o rozstrzygnięcie strona. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów tej rozbieżności. Z decyzji nie wynika również że jest to decyzja częściowa. Ta rozbieżność była podnoszona przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz organ zupełnie zarzut strony zignorował.

Sąd stwierdza, że zgodne z prawem jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie nie pokrywającym się z przedmiotem postępowania, wyznaczonym treścią żądania strony w sytuacji, gdy wyniki postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wskazują na bezprzedmiotowość postępowania co do części przedmiotu rozstrzygnięcia. Powody takiej bezprzedmiotowości mogą być różne. Odnosząc się do spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, tytułem przykładu można tu wymienić sytuację, gdy zaległości wygasły (poprzez zapłatę czy przedawnienie), jak też sytuację, gdy ustawodawca nie zezwala na dokonanie umorzeń pewnego rodzaju składek, np. składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (art. 30 ustawy). W takim jednak przypadku organ orzeka co do bezprzedmiotowej części postępowania w sposób formalny, umarzając postępowanie w tej części (art. 105 § 1 k.p.a.). Jest to umorzenie obligatoryjne; organ jest do niego zobowiązany. Nadto ustawodawca dopuszcza również wydanie decyzji częściowej, co jednak musi z niej jednoznacznie wynikać. Jeżeli organ orzeka całościowo w sprawie (nie znajdując podstaw do wydania decyzji częściowej) jest obowiązany załatwić wniosek - rozstrzygnąć indywidualną sprawę z zakresu administracji całościowo; merytorycznie lub/i formalnie. W doktrynie i judykaturze ukształtował się pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba wydania w danej sprawie zarówno orzeczenia merytorycznego jaki i orzeczenia formalnego, jest to możliwe zarówno w jednej decyzji, jak i w dwóch aktach administracyjnych: decyzji merytorycznej i decyzji umarzającej. W tym drugim przypadku w decyzji merytorycznej winno się znaleźć zastrzeżenie, że w pozostałym zakresie organ orzeknie innym aktem.

Sąd stwierdza, że opisane wyżej rozbieżności pomiędzy zakresem sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem a treścią rozstrzygnięcia - w sytuacji, gdy z zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynikają powody uzasadniające tę rozbieżność - wskazują, że organ nie poczynił należytych ustaleń dowodowych w zakresie przedmiotu postępowania. Nadto naruszył zasadę skargowości, poprzez orzekanie bez usprawiedliwionych powodów w innym zakresie niż wynika z wniosku strony oraz ostatecznej decyzji przenoszącej odpowiedzialność na stronę; nie wyjaśniając powodów modyfikacji przedmiotu postępowania w uzasadnieniu decyzji.

Organ nie zidentyfikował w należyty sposób przedmiotu postępowania, a postępowanie w sprawie umorzenia należności w zakresie badania występowania w sprawie przesłanek umorzenia, może być prowadzone dopiero wtedy, gdy stan zaległości nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ orzekał w stosunku do przedmiotu postępowania innego niż wynikający z wniosku strony, nie wykazując istnienia usprawiedliwionych prawem powodów tej modyfikacji, czym naruszył przepisy art. 61 § 1 w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto naruszył art. 83 ust. 4 ustawy, ponieważ orzekając na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpatrzył zarzutu strony dotyczącego błędnie określonego przedmiotu postępowania. Powyższe uchybienia przepisów postępowania rozpatrywane łącznie, stanowią uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien w pierwszej kolejności ustalić stronę przedmiotową postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 16 listopada 2012 r. i dokonać ustaleń w zakresie przedmiotowości postępowania. Jeżeli stwierdzi częściową bezprzedmiotowość postępowania, w tym zakresie winien je umorzyć. Natomiast w zakresie, w jakim postępowanie jest przedmiotowe organ winien dokonać ustaleń co do występowania przesłanek umorzenia. Postępowanie co do ustalenia istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne winno zostać przeprowadzone obligatoryjnie w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz przesłanki uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Natomiast postępowanie w zakresie istnienia przesłanki ważnego interesu, o której mowa z ustawie zmieniającej organ przeprowadzi, jeżeli stwierdzi, że w sprawie zachodzą łącznie okoliczności objęte hipotezą normy zawartej w art. 17 tej ustawy. Wyniki tego postępowania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje stronie, że przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują zastosowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawodawca zastrzegł bowiem dla takich spraw reżim administracyjnoprawny. Z tego względu zarzut naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego jest nieuzasadniony. Jak wyżej wskazano Sąd orzekając w niniejszej sprawie zastosował art. 134 ustawy p.p.s.a., opierając rozstrzygnięcie na opisanych wyżej naruszeniach prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wziętych pod uwagę z urzędu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.