Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722963

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 19 września 2019 r.
I SA/Gl 779/19
Bezskuteczność egzekucji jako potwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Kozłowska, Asesor Monika Krywow.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej - ZUS, organ) decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300 z późn. zm. - dalej u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia (...) r. nr (...) odmawiającą A.T. (dalej - zobowiązany, skarżący) umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie (...) zł w tym:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres od 07/2014 do 02/2018 w łącznej kwocie 36.103,38 zł, w tym z tytułu: składek - 30.755,38 zł oraz odsetek liczonych na dzień (...) r. - 5.348 zł;

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 09/2014 do 02/2018 w łącznej kwocie 14.140,93 zł, w tym z tytułu: składek - 12.080,93 zł oraz odsetek liczonych na dzień (...) r. - 2.060 zł;

c) Fundusz Pracy - za okres od 08/2014 do 02/2018 w łącznej kwocie 2.958,25 zł, w tym z tytułu: składek - 2.561,25 zł oraz odsetek liczonych na dzień (...) r. - 397 zł.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2018 r. żona skarżącego - występująca w charakterze jego pełnomocnika - zwróciła się do ZUS-u o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją materialną oraz złym stanem zdrowia. Otóż wyjaśniono, że zobowiązany obecnie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jednak przebyty (...) oraz trwające leczenie wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy. We wniosku wyjaśniono, że zobowiązania skarżącego w postaci kredytów spłacane są z dochodów jego żony. Ona też pokrywa koszty utrzymania i leczenia swojego męża. Reasumując, wskazano, że w chwili obecnej sytuacja finansowa rodziny skarżącego uniemożliwia spłatę zadłużenia.

W trakcie postępowania administracyjnego oprócz oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia (...) r., pełnomocnik skarżącego przedłożył szereg dokumentów potwierdzających obecny stan zdrowia i sytuację materialną zobowiązanego.

W toku postępowania organ ustalił dodatkowo, iż:

- skarżący oraz jego małżonka nie korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych i wychowawczych (pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia 13 wrześnie 2018 r.),

- skarżący oraz jego małżonka w okresie od 1 stycznia 2014 do chwili sporządzenia informacji nie pobierali dodatku mieszkaniowego (pismo Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Nieruchomości Komunalnych w J. z dnia 26 września 2018 r.),

- skarżący uzyskał w poszczególnych latach dochód z tytułu działalności gospodarczej (PIT-36L): 2015 r. - 19.586,19 zł, 2016 r. - 10.975 zł, 2017 r. - 6.056,89 zł (pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 19 września 2018 r.),

- pod adresem zamieszkania skarżącego zameldowana jest oprócz niego również jego żona oraz teściowa (pismo Prezydenta Miasta J. z 6 września 2018 r.).

Następnie decyzją z dnia (...) r. odmówiono zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia ZUS stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, które określone zostały w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - zwane dalej rozporządzeniem).

W dniu 5 listopada 2018 r. do ZUS-u wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek. W jego treści zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Następnie podkreślono, że skarżący nie posiada jakiegokolwiek majątku, który mógłby być przedmiotem skutecznej egzekucji. Zauważono przy tym, że pojazd marki Fiat Seicento wskazywany w decyzji pierwszoinstancyjnej został wyrejestrowany w związku z jego demontażem na mocy decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia (...) r. Ponadto wskazano, że brak majątku, który mógłby być przedmiotem egzekucji, potwierdza również pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia (...) r. zawiadamiające o zakończeniu egzekucji z racji na jej bezskuteczność. Wobec tych faktów, w ocenie pełnomocnika, pozbawione słuszności jest twierdzenie organu o niemożności stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co ma wykluczać wystąpienie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Jak podkreślił pełnomocnik, organ nie wskazał przy tym składników majątku zobowiązanego, z których miałaby być prowadzona egzekucja.

W dalszej kolejności pełnomocnik poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia (...) r. zobowiązany został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Powodem wydania tego rozstrzygnięcia była trwająca ponad 90 dni jego niezdolność do pracy. Ponieważ leczenie skarżącego trwa nadal niemożliwym jest jego ponowna rejestracja jako osoby bezrobotnej, a tym samym zobowiązany nie może skorzystać z jakiejkolwiek formy wsparcia dla osoby bezrobotnej.

W opinii pełnomocnika, ZUS bezzasadnie uznał, że nie zachodzi okoliczność z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Otóż zobowiązany przeszedł (...). Ponadto choruje na (...). Przebyty (...) spowodował nie tylko (...), ale również problemy w (...). Zauważono, że kolejne badanie neurologiczne przeprowadzone w dniu 30 października 2018 r. potwierdziło powyższe dolegliwości, a dodatkowo wykazało, iż skarżący wymaga opieki osoby drugiej w pełnieniu ról społecznych. Pełnomocnik zasygnalizował ponadto, iż w dniu 18 października 2018 r. został złożony wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Pełnomocnik wskazał również, że ZUS odmówił skarżącemu prawa do renty m.in. z racji na nieuregulowanie składek na ubezpieczenie społeczne.

Odnosząc się do twierdzeń organu o nieistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pełnomocnik skarżącego stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd o możliwości wyegzekwowania zaległości z obecnego, czy też przyszłego majątku zobowiązanego. Podkreślono bowiem, że skarżący nie posiada żadnego majątku, a jego stan zdrowia nie rokuje poprawy, co wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Podniesiono także, że ZUS nie dokonał w sposób rzetelny oceny sytuacji finansowej zobowiązanego. Otóż wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez małżonkę skarżącego, po dokonaniu wszystkich potrąceń, wynosi 3.518,54 zł. Wysokość stałych wydatków, obejmujących także zobowiązania pieniężne (z wyłączeniem tych wobec ZUS-u) to 2.304,34 zł. Kwota ta nie uwzględnia obciążeń z tytułu: wizyt lekarskich (100-200 zł), zakupu opału (węgiel w ilości 6 ton - 4.200 zł i drewna - 1.800 zł), opłaty za wodę (za październik 200 zł), zakupu środków czystości, odzieży i żywności. Ponadto podniesiono, że żona zobowiązanego również jest osobą schorowaną, która pracuje w warunkach stresowych, pod dużym obciążeniem psychicznym. Jedynym jej majątkiem jest dom z lat 30-tych, który w roku 2000 został wyremontowany i rozbudowany. Nieruchomość ta obciążona jest hipoteką umowną zwykłą na kwotę 165.000 zł oraz hipoteką umowną kaucyjną na kwotę 42.900 zł. Dodano, że żona skarżącego w 2020 r. nabędzie uprawnienia emerytalne, a prognozowana wysokość świadczenia nie pozwoli nawet na spłatę bieżących zobowiązań.

W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika zobowiązanego, organ winien wyjaśnić swoje przekonania o możliwości spłaty zaległych składek, a tego nie uczynił. Nie dokonał przede wszystkim porównania sytuacji materialnej skarżącego i wysokości wynagrodzenia jego małżonki z wysokością zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Wyjaśniono także, że obecnie skarżący nie korzysta z żadnej z form pomocy społecznej. Jednak konieczność spłaty wskazanych składek zmusi go do sięgnięcia po taką pomoc.

Podsumowując wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie wniosku zobowiązanego o umorzenie nieuiszczonych w terminie składek.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. ZUS utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie.

Badając przypadki całkowitej nieściągalności stwierdzono, iż z oczywistych przyczyn nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4b u.s.u.s. Co do pozostałych okoliczności organ przyjął, że:

- wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia (art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.),

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku majątku ruchomego i nieruchomego (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.),

- organy egzekucyjne nie stwierdziły braku możliwości dochodzenia zaległości (art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.),

- nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Prowadzona egzekucja przez Dyrektora ZUS-u (organ wyznaczony do prowadzenia egzekucji wobec jej zbiegu z czynnościami komornika sądowego) wykazała wprawdzie brak środków na rachunku bankowym zobowiązanego, jednak jego żona dobrowolnie dokonuje spłat zaciągniętych kredytów w formie ratalnej, jak również wpłat do komornika. Wobec tego, że toczy się postępowanie egzekucyjne to nie można stwierdzić jej bezskuteczności (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Zajmując się okolicznościami wynikającymi z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ odniósł się do przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, że skarżący nie wykazał, iż ze względu na swoją indywidualną sytuację (ważny interes zobowiązanego) nie jest w stanie uregulować zadłużenia. W tym zakresie zauważono, że zaległości nie powstały w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Następnie stwierdzono, że rodzina zobowiązanego dysponuje dochodem, który przekracza minimum socjalne 3-osobowego gospodarstwa pracowniczego w 2018 r. wynoszące 2.900,50 zł (966,86 zł na osobę). Otóż jak wskazał organ, wspomniany dochód (uwzględniając wysokość emerytury otrzymywanej przez teściową zobowiązanego - 1.887,97 zł netto) to 7.335,92 zł (5.447,95 zł - wynagrodzenie żony + 1.887,97 zł - emerytura teściowej), co daje dochód na osobę w wysokości 2.445,31 zł. Z kolei stałe zobowiązania określone zostały na kwotę 2.301,34 zł (1.561,34 + 650 + 90). W tej sytuacji, w ocenie organu, pozostająca do dyspozycji suma pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny skarżącego. Konieczność ponoszenia innych wydatków i wynikające z tego faktu trudności finansowe, jak wskazał organ, nie mogą stanowić podstawy dla umorzenia zaległych składek. Tym bardziej, że skarżący nie wykazał, aby zalegał z bieżącymi płatnościami związanymi z utrzymaniem rodziny.

Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazano, że skarżący co prawda przedstawił dokumentację medyczną, z której wynika, że dotykają go problemy zdrowotne, jednakże nie wykazał aby schorzenia te uniemożliwiały zarobkowanie. W tym zakresie odwołano się do orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia (...) r., w którym uznano skarżącego za zdolnego do pracy w warunkach pracy chronionej. Dodatkowo, w ocenie organu, świadczy to o tym, że obecna sytuacja zdrowotna nie ma charakteru trwałego. Zauważono również, że nie została potwierdzona informacja o tym, że badanie neurologiczne z dnia 30 października 2018 r. wykazało potrzebę sprawowania opieki nad skarżącym przez osobę drugą w pełnieniu ról społecznych. Konkludując organ uznał, że nie zachodzi przesłanka umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż zobowiązany nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a jego przewlekła choroba nie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W końcowej części decyzji organ podkreślił, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadniona zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Natomiast, zdaniem ZUS, w przypadku skarżącego taka sytuacja nie zachodzi. Zasygnalizował również możliwość spłaty zaległych składek w systemie ratalnym.

Konkludując, ZUS uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

W skardze z dnia 8 maja 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany zarzucił decyzji z dnia (...) r. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. oraz dokonanie błędnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) zażądał zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji o uwzględnieniu jego wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Uzasadniając skargę zobowiązany podniósł w pierwszej kolejności, że jego obecny stan zdrowia wynikający z przebytego (...) wyklucza podjęcie pracy zarobkowej. Otóż pomimo uznania go za osobę zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej jest to niemożliwe z przyczyn obiektywnych, tj. (...).

Następnie zobowiązany stanął na stanowisku, że postępowanie egzekucyjne skierowane do jego osoby nie doprowadziłoby do uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wynika to z tego, że jedynym jego dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny (184,42 zł), który wolny jest od zajęć egzekucyjnych.

Zdaniem skarżącego, do odmiennego stanowiska nie uprawnia to, że część jego zobowiązań jest spłacanych przez małżonkę. Organ winien bowiem oceniać wyłącznie jego sytuację majątkową.

W dalszej części skargi zobowiązany podniósł, że organ winien samodzielnie dokonać ustalenia, czy kwoty możliwe do uzyskania w egzekucji będą wyższe od kosztów egzekucyjnych. Winno to nastąpić poprzez zestawienie przewidywanych kosztów z informacjami o majątku dłużnika, z którego możliwa jest skuteczna egzekucja. Obowiązek ten występuje również wtedy, gdy toczy się już postępowanie egzekucyjne. Zatem dla stwierdzenia tej okoliczności nie jest wymagane wydanie postanowienia o bezskuteczności egzekucji. W tym miejscu skarżący zasygnalizował, że organ zobligowany jest także do dokonania oceny, czy dochodzenie zaległych składek nie doprowadzi zobowiązanego do ruiny życiowej i finansowej. Ponadto ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości spłaty przez zobowiązanego zaległych składek objętych wnioskiem o umorzenie, tak obecnie, jak i w przyszłości (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 302/17). W świetle tych uwag, skarżący stwierdził, że jego sytuacja majątkowa, jak i jego stan zdrowia nie mogą stanowić podstaw do przyjęcia prognozy o wystąpieniu realnych szans na spłatę zaległych składek. Dodał, że nieuprawnionym jest oczekiwanie uregulowania tych zaległości przez osoby trzecie, nawet te najbliższe.

Skarżący podniósł następnie, że pozostaje na utrzymaniu żony, z którą prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Teściowa natomiast pomimo, że zamieszkuje w tym samym budynku to samodzielnie się utrzymuje zajmując oddzielną kondygnację domu. Z tego też względu niezasadnie organ określił dochód rodziny skarżącego uwzględniając w nim świadczenie otrzymywane przez teściową.

Wskazał także na błędne określenie kosztów jego leczenia na kwotę 90 zł miesięcznie, podczas gdy wynoszą one ok. 600 zł. Nieprawidłowego założenia dokonał organ również co do wysokości wynagrodzenia jego małżonki, przyjmując kwotę 5.447,95 zł. Jak wyjaśnił skarżący małżonka faktycznie po potrąceniach uzyskuje 3.733,87 zł, z czego spłaca kredyt hipoteczny (ok. 1.280 zł) i reguluje opłaty związane z eksploatacją domu (ok. 600 zł). W tej sytuacji pozostaje do ich dyspozycji ok. 2.100 zł, gdzie ok. 1.200 zł przeznaczane jest na zakup żywności. Zatem, jak wskazał skarżący, realnie 300 zł jest przeznaczane na bieżące i podstawowe potrzeby jego rodziny. Z tych też powodów, jak twierdzi zobowiązany, nie stać go na spłatę zaległych składek.

W końcowej części skargi zobowiązany wyraził swoją dezaprobatę dla twierdzeń ZUS-u o tym, że nie płacąc składek przerzuca ciężar podatkowy na społeczeństwo. Odnosząc się do tej kwestii wskazał, że przez okres 34 lat swojej pracy zawodowej łożył na system ubezpieczeń społecznych, co jego zdaniem, nie uzasadnia trafności powyższej uwagi organu. Ponadto stwierdził, że w chwili obecnej potrzebuje pomocy ze strony Państwa, której mu się odmawia pomimo występowania uzasadnionych podstaw. Taki stan rzeczy w jego odczuciu jest niesprawiedliwy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest sprawowana co do zasady z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem. Przesądza o tym treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), który stanowi, że "kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".

Zastrzeżenie powyższe ma szczególne znaczenie w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji wydanych w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Do tej kategorii spraw należą też decyzje wydawane w przedmiocie udzielania ulg w spłacie zaległości podatkowych oraz składkowych.

Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej; takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości składkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

Rozpatrując wniosek skarżącego, organ stanął na stanowisku, że nie spełnia on żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., jak również tych, o których mowa w § 3 ust. 1 powołanego już wyżej rozporządzenia. Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek, która pozwalałaby na zastosowanie uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia składek. Podkreślenia bowiem wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Analizując sytuację skarżącego, bezspornym jest, że nie zachodzą wobec niego przesłanki umorzenia składek wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. w punktach: 1, 2, 4, 4a, 4b. Oceniając prawidłowość stanowiska organu w kwestii nie wystąpienia pozostałych okoliczności warunkujących umorzenie zaległych składek, to wskazać przyjdzie, że organ umotywował to toczącym się wobec skarżącego postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym prze Dyrektora ZUS-u. Taka argumentacja jest jednak niewystarczająca dla uznania zasadności takiego stwierdzenia.

Przyjdzie wskazać, że: "Przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, konieczne jest, dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe przysługujące ZUS, a nie o jakiekolwiek inne należności" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 889/15, Lex nr 1995523). W kontekście tych uwag, a także z racji na ustalenia dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, pod wątpliwość należy poddać twierdzenie organu o nie wystąpieniu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący nie posiada żadnych ruchomości, jak i nieruchomości. Jego jedynym dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji, aby uzasadnić nieistnienie tej okoliczności koniecznym jest wskazanie majątku (lub osób), z którego możliwa jest egzekucja należności składkowych, czego organ jednak nie uczynił.

W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, że z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17, Lex nr 2142545). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek. Tymczasem organ mając w tym zakresie wiedzę nie potwierdził wystąpienia tej okoliczności. Otóż skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarł informację o tym, że pismem z dnia 14 września 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. zawiadomił wierzyciela o zakończeniu egzekucji. Skarżący przytoczył również motywy zakończenia owej egzekucji, które sugerują, że nastąpiło to z uwagi na brak majątku.

Ponadto ZUS zaniechał przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Jak zasadnie podniósł skarżący, z przepisu tego wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 707/11, Lex nr 1101810; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1176/14, Lex nr 1666639).

Zobowiązany był płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, których dotyczy wniosek o umorzenie, wobec czego znajduje w stosunku do niego zastosowanie również art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono sytuację materialną skarżącego, z której wynika, że nie posiada on żadnego majątku, a jego dochody to zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł. Pozostaje on na utrzymaniu żony, która uzyskuje wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 5.447,95 zł netto. W tym miejscu należy wyjaśnić, że dokonywanie z powyższej kwoty potrąceń tytułem zobowiązań ciążących na małżonce skarżącego nie pozwala na przyjęcie twierdzenia skarżącego, że owo wynagrodzenie wynosi 3.733,87 zł. Małżonka skarżącego jest także właścicielem nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, stanowiącym jej majątek odrębny (obciążona hipoteką umowną zwykłą na kwotę 165.000 zł oraz hipoteką umowną kaucyjną na kwotę 42.900 zł). Z dochodu tego (po potraceniach), jak wskazał w skardze zobowiązany, spłacany jest kredyt hipoteczny (ok. 1.280 zł), regulowane są opłaty związane z eksploatacją domu (ok. 600 zł), a także dokonywane są zakupy żywności (ok. 1.200 zł) i leków (ok. 600 zł).

Jak zauważono wcześniej, skarżący co do zasady nie dysponuje żadnymi dochodami, a także nie posiada majątku ruchomego, jak i nieruchomego. Utrzymuje się z wynagrodzenia małżonki. Nie wskazał środków, z których zobowiązany miałaby regulować zaległe składki. Zatem nie można przyjąć, że organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Faktu tego nie zmienia to, że: "Stosownie do art. 27 k.r.o. małżonkowie są obowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny. Z obowiązku tego nie zwalnia drugiego małżonka nawet istnienie rozdzielności majątkowej. Rozdzielność majątkowa małżeńska w świetle przepisów prawa rodzinnego odnosi się, jak sama nazwa wskazuje, do majątków małżonków, natomiast nie do ich wzajemnych obowiązków. Rozdzielność majątkowa ustanowiona w drodze umowy może dotyczyć kwestii zobowiązań każdego z małżonków wobec osób trzecich, a także kwestii samodzielnego dysponowania i zarządzania swoimi majątkami" (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4831/16, Lex nr 2275329).

Bezspornym jest, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzeniowa z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zajmując się natomiast przesłanką z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stwierdzić przyjdzie, że skarżący w toku postępowania wskazał występujące u niego choroby, a na potwierdzenie tego przedstawił dokumentację medyczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że sam fakt choroby nie został wymieniony w rozporządzeniu z 2003 r. jako przesłanka umożliwiająca umorzenie zaległości, zatem samo jej wystąpienie nie uzasadnia umorzenia długu (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1513/16, Lex nr 2478977).

Przedłożone dokumenty jednak nie zawierają informacji, które wprost wskazywałyby, że skarżący nie jest zdolny do pracy. Nie można tego również wywieść z orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego w stopniu znacznym, które jedynie wskazuje, że zatrudnienie może odbywać się w warunkach pracy chronionej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 511 z późn. zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Nie oznacza to, że osoba taka może być zatrudniona tylko i wyłącznie w takich warunkach, wyłom bowiem w tym zakresie wprowadza art. 4 ust. 5 przywołanej ustawy, który stanowi, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1 lub ust. 2, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach:

1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej;

2) zatrudnienia w formie telepracy.

Wynika stąd, że przedstawione przez skarżącego dokumenty nie dowodzą jego niezdolności do pracy. Nie dokumentują również tego, aby sprawował on opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącego organ zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła okoliczność z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Wskazane braki wskazują na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli i oceny przedmiotowej sprawy w kontekście zasadności odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W postępowaniu ponownym ZUS winien w kompleksowy sposób odnieść się do przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dostrzegł wystąpienia okoliczności, które uzasadniałyby zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Nadmienić należy, że organ jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.