Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722227

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 23 lipca 2019 r.
I SA/Gl 610/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk.

Sędziowie WSA: Agata Ćwik-Bury (spr.), Asesor Katarzyna Stuła-Marcela.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta (...) W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji, organ nadzoru) z dnia (...) r. nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia (...) r. nr (...) w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku A. G. (dalej: zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) r. nr (...) obejmującego opłatę dodatkową za nieopłacone parkowanie pojazdu.

2. Postępowanie przed organami administracji.

2.1. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta (...) W. (dalej: skarżący, wierzyciel) wystawił w dniu (...) r. wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy, obejmujący zaległość z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój pojazdu w łącznej kwocie (...) zł.

W toku egzekucji organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego w (...) Banku S.A. w W. W odpowiedzi ww. Bank poinformował o zbiegu egzekucji z Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. i w W.

Następnie postanowieniem z dnia (...) r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm., dalej: u.p.e.a. albo ustawa egzekucyjna). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał na przedawnienie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu, zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej również: u.d.p.).

2.2. W zażaleniu na postanowienie z dnia (...) r. wierzyciel wniósł o jego uchylenie w całości.

Uzasadniając zażalenie wierzyciel wskazywał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie jest zasadne. Podnosił, iż bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany. Odwołał się do art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm., dalej: u.f.p.) zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (środków publicznych) nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm., dalej: O.p.).

Wierzyciel wskazywał, że należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych są zaliczane do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. Do takich należności odnosi się przy tym art. 70 O.p., zaś jego odpowiednie stosowanie do należności z tytułu opłat dodatkowych określonych w u.d.p. nie budzi wątpliwości.

Zdaniem wierzyciela, w toku postępowania egzekucyjnego zastosowano skuteczny środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, o czym zobowiązany został zawiadomiony w dniu (...) r. Nastąpiło zatem przerwanie biegu terminu przedawnienia, zaś opłaty dodatkowe wyszczególnione w tytule wykonawczym pozostają wymagalne co najmniej do dnia (...) r.

2.3. Postanowieniem z dnia (...) r. organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia (...) r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy należności objęte tytułem wykonawczym uległy przedawnieniu.

Następnie organ nadzoru podnosił, że zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa m.in. w art. 13f ust. 1 tej ustawy przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone. Pięcioletni okres wymagalności tytułu wykonawczego, liczony w niniejszej sprawie od końca 2012 r., upłynął z dniem 31 grudnia 2017 r.

Organ nadzoru zaznaczył nadto, iż w przepisach u.d.p. nie zawarto odesłania do przepisów O.p., zatem w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania art. 70 § 4 O.p. dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia. Zdaniem tego organu, skoro u.d.p. zawiera uregulowanie zakreślające pięcioletni okres wymagalności opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami w tym zakresie, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej.

Organ drugiej instancji powołał się ponadto na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 644/16, zgodnie z którym, jeżeli u.f.p. nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką zaś regulacją jest art. 40d ust. 3 u.d.p.

Końcowo organ nadzoru wskazał, że w niniejszej sprawie istotnie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny. Jednakże, kwestia zastosowania skutecznego środka egzekucyjnego (jeśli nie skutkuje on zaspokojeniem wierzyciela) w celu wyegzekwowania należności objętej tytułem wykonawczym jest bez znaczenia, gdyż do należności objętych tym dokumentem nie stosuje się przepisów art. 70 § 4 O.p.

3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

3.1. Na powyższe postanowienie organu nadzoru z dnia (...) r. wierzyciel, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącego zarzucił:

a) naruszenie art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b) naruszenie art. 70 § 4 O.p. poprzez jego niezastosowanie;

c) naruszenie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wierzyciela podnosił, że stanowisko prezentowane przez organ nadzoru jest rezultatem błędnej wykładni art. 40d ust. 3 u.d.p. Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, powyższy przepis po dniu 1 października 2010 r. (tj. po dniu wejścia w życie przepisów u.f.p.) nie reguluje już całokształtu zagadnień związanych z przedawnieniem należności, o których mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p. Ostatnio wymieniony przepis zdaniem pełnomocnika skarżącego określa wyłącznie termin przedawnienia, nie określa natomiast, czy i kiedy termin ten może zostać przerwany. W tej bowiem kwestii pełne zastosowanie znajduje, na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p., przepis art. 70 § 4 O.p. W niniejszej sprawie wchodzi zatem w grę przerwanie biegu terminu przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w 2012 r. z uwagi na zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został powiadomiony.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, ustawodawca wprowadzając 5-letni termin przedawnienia opłat i kar za zajęcie pasa drogowego (w drodze nowelizacji u.d.p.) i nie regulując jednocześnie w u.d.p. instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia (ani wprost, ani poprzez odesłanie do innych ustaw), nie pozbawił się bowiem w przyszłości możliwości takiej regulacji w drodze przepisów innych ustaw. W jego ocenie art. 67 ust. 1 u.f.p. nakazuje stosować odpowiednio, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, do wszystkich należności wymienionych w jej art. 60, przepisy Działu III O.p. Skoro u.f.p. nie reguluje kwestii przerwania biegu terminów przedawnienia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, wymienionych w art. 60 u.f.p., to w tym zakresie należy stosować odpowiednio przepisy Działu III O.p., w tym art. 70 § 4 O.p. regulujący kwestię przedawnienia. Począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. przepis art. 70 § 4 O.p. uzupełnia bowiem postanowienia zawarte w art. 40d ust. 3 u.d.p. Zdaniem pełnomocnika skarżącego po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.u.f.p. zmianie uległ stan prawny w odniesieniu do należności określonych w art. 40d ust. 3 u.d.p., których obowiązek zapłaty został ustalony po dniu 1 stycznia 2010 r.

W związku z tym, niezasadne jest twierdzenie organu nadzoru, sformułowane w ślad za tezą wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 644/16, iż regulacja art. 40d ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia należności określonych w tym przepisie stanowi szczególne i kompleksowe uregulowanie tej materii. W ocenie pełnomocnika Sąd pominął treść art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240). Pełnomocnik skarżącego podnosił, że w tym przepisie ustawodawca wprost wskazał, iż przepisy "stare", tzn. te, które obowiązywały przed dniem 1 stycznia 2010 r. i które nie przewidywały możliwości przerwania biegu terminu przedawnienia niepodatkowych należności budżetowych (w tym określonych w art. 40d ust. 3 u.d.p.), mają nadal zastosowanie po dniu 1 stycznia 2010 r. wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed tym dniem. Do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r. ustawodawca dopuścił natomiast "pogorszenie" sytuacji prawnej zobowiązanych do ponoszenia opłat i kar stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, określonych m.in. w przepisach u.d.p. Pełnomocnik skarżącego powołał w tym miejscu wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 82/18 oraz WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1251/13 oraz stwierdził, iż Sądy te przyjęły, że do opłaty dodatkowej za parkowanie powstałej po dniu 1 stycznia 2010 r. znajduje zastosowanie art. 70 § 4 O.p. dotyczący przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania.

Reasumując, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organ nadzoru dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepis art. 40d ust. 3 u.d.p., co z kolei spowodowało nieuzasadnione zastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 3 ustawy egzekucyjnej. W rezultacie, utrzymując w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, organ drugiej instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

3.2. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się niezasadna.

4.2. Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.3. Ustalony przez organ drugiej instancji i bezsporny stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a organem pozostaje zastosowanie do tego stanu faktycznego odpowiednich przepisów, regulujących przedawnienie należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym od zobowiązanego z tytułu opłaty za nieopłacone parkowanie.

Ustalenie, że nastąpiło przedawnienie tej należności organy obu instancji oparły na uregulowaniu zawartym w art. 40d ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 tej ustawy, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12 u.d.p., przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty i kary powinny zostać uiszczone. Powołując się na powyższe uregulowanie organy uznały, że stanowi ono lex specialis kwestii przedawnienia m.in. opłat pobieranych na mocy art. 13f u.d.p.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego stanowisko takie jest błędne, albowiem podstawę do zastosowania wobec spornej należności instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi art. 70 § 4 O.p.

4.4. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia na wstępie należy przypomnieć, że przepis o przedawnieniu obowiązku uiszczenia opłat wynikających z art. 13f u.d.p. (jak i innych opłat i kar przewidzianych w tej ustawie) ustawodawca wprowadził do ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. dopiero w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1489), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., a więc po 20 latach obowiązywania ustawy. Do tego czasu należności z tego tytułu były nieprzedawnialne. Dodając przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. ustawodawca usunął zatem ten stan braku regulacji prawnej, a jednocześnie nie wprowadził, ani wprost ani przez odesłanie do innych ustaw, możliwości przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Można zatem zasadnie wnioskować, że wolą ustawodawcy było określenie jednego, nie podlegającego wydłużeniu, pięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zapłaty należności wymienionych w art. 40d ust. 3 u.d.p.

Od dnia 1 stycznia 2010 r. art. 67 u.f.p. odsyła do odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. i odpowiednio działu III O.p., w tym ewentualnie przepisu art. 70 § 4 tej ostatnio wymienionej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2005 r.), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.

Zgodnie z art. 67 u.f.p. przepisy k.p.a. i odpowiednio - działu III O.p. stosuje się tylko do spraw nieuregulowanych w u.f.p., która to ustawa nie zawiera żadnej regulacji odnośnie przedawnienia należności wymienionych w art. 60, zatem mogą mieć w tym zakresie generalnie zastosowanie przepisy O.p. Jeżeli jednak odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia przewidziane jest w ustawach szczególnych, to uregulowania te, jako lex specialis, mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym. Taką regulację stanowi zaś art. 40d ust. 3 u.d.p. Instytucję przedawnienia zaległości z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie pojazdu reguluje u.d.p., która w ogóle nie odsyła w tym zakresie do przepisów O.p., w związku z czym nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania przepis art. 70 § 4 tej ostatniej ustawy.

Powyższy pogląd zaprezentowano także w doktrynie (por. T. Brzezicki, W. Morawski - Przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie, opubl. PPLiFS z 2011 r. nr 7-8, str. 25-29; K. Sobieralski - Dodatkowa opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, NZS 2009, nr 2, s. 22, "brak możliwości przerwania i prolongowania biegu pięcioletniego terminu ich przedawnienia, nawet przez zastosowanie środka egzekucyjnego wymienionego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel oraz organ egzekucyjny muszą zdążyć dokonać czynności procesowych postępowania egzekucyjnego, zastosować środek lub środki egzekucyjne i wyegzekwować całą należność przed upływem tego okresu").

Ponadto tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 644/16 oraz z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 628/18.

4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać przyjdzie, że skoro w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy opiewał na obowiązek dotyczący opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w 2012 r., to w dniu 31 grudnia 2017 r. upłynął termin przedawnienia tego obowiązku. Powodem wygaśnięcia obowiązku stało się zatem przedawnienie dochodzonej przymusowo dodatkowej opłaty za nieopłacone parkowanie na podstawie art. 40d ust. 3 u.d.p., według którego tego typu należności przedawniają się po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym opłata ta powinna zostać uiszczona.

Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych skład orzekający pragnie podkreślić, iż nie podziela przedstawionego w nich stanowiska. Przyjęcie bowiem, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 70 § 4 O.p. w sytuacji, gdy przepisy u.d.p. (art. 40d ust. 3) zawierają uregulowanie zakreślające pięcioletni okres wymagalności opłaty dodatkowej bez powiązania z innymi ustawami w tym zakresie, oznaczałoby dokonanie wykładni rozszerzającej przepisów. Taka wykładnia, zdaniem Sądu, z uwagi na gwarancyjny charakter instytucji przedawnienia, jest nie do zaakceptowania. Przedawnienie wygasza zadawnione stosunki prawne buduje pokój prawny, a zatem działa w interesie pewności prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wszelkie zdarzenia prawne, które z woli ustawodawcy przedłużają termin przedawnienia (przerwanie, zawieszenie biegu terminu przedawnienia) są wyjątkiem od zasady, że zobowiązania przedawniają się z upływem 5 lat.

Mając na uwadze powyższe skarżący nie wykazał, że błędne jest stanowisko organów w odniesieniu do charakteru regulacji instytucji przedawnienia należności w postaci opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie pojazdu w u.d.p. jako lex specialis w odniesieniu do unormowań zawartych w art. 70 O.p. Organy obu instancji trafnie stanęły na stanowisku, iż norma zawarta w u.d.p. dotycząca przedawnienia dochodzonej należności została przez ustawodawcę w wystarczającym stopniu uregulowana, bez zastosowania instytucji przerwania biegu terminu przedawnienia zawartej w przepisach O.p.

W konsekwencji trafnie organ nadzoru stwierdził, że w sprawie wystąpiły okoliczności skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej z uwagi na przedawnienie należności, a wierzyciel nie wykazał naruszenia prawa w stopniu skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

4.6. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.