Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2682407

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 23 kwietnia 2019 r.
I SA/Gl 1269/18
Początek terminu zwrotu dotacji. Określenie terminu zwrotu dotacji i terminów naliczania odsetek za zwłokę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.).

Sędziowie WSA: Bożena Pindel, Asesor Katarzyna Stuła-Marcela.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., 201 z późn. zm.), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1225/17, po rozpatrzeniu odwołania pani A. C. (dalej strona lub skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej organ) z dnia (...) r. Nr (...) określającej dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2012-2013 w wysokości (...) zł oraz pobraną w nadmiernej wysokości w 2013 r. w kwocie (...) zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium, SKO lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że we wniesionym od decyzji organu odwołaniu strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w nieprzeprowadzeniu w ramach własnej kontroli wszystkich możliwych dowodów w sprawie, wskutek czego organ nie ustalił całokształtu okoliczności faktycznych,

b) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów w szczególności poprzez zakwestionowanie wydatków takich jak: czynsz za miesiąc grudzień 2011 r., wynagrodzenie strony jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego; wydatek z faktury VAT nr (...), wydatek na reklamę oraz na zakup artykułów spożywczych, wydatek na zapłatę zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na rzecz PFRON,

c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych,

d) art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o włączeniu do materiału dowodowego wyników kontroli przeprowadzonej w dniach od (...) r. do (...) r. pomimo, iż ustalenia z ww. kontroli były w dużej części podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie,

e) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji,

f) art. 6, 8 i 107 § 3 k.p.a. przez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji w odniesieniu do wydatku na wynagrodzenie strony;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 90 ust. 3e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017. 2198, dalej jako ustawa systemowa lub u.s.o.) oraz § 6 uchwały Nr XL V/474/09 Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 29 października 2009 r. oraz § 16 uchwały Nr XXIII/329/12 Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 29 listopada 2012 r. poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej oddzielnie dla każdej z dwóch prowadzonych szkół,

b) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017. 2077, dalej ustawa o finansach lub u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 3d i 3da u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że wydatki na reklamę oraz na zakup artykułów spożywczych nie były wydatkami bieżącymi prowadzonych szkół, a ponadto polegające na przyjęciu, iż wydatek na czynsz za grudzień 2012 nie podlegał finansowaniu z dotacji na rok 2013, ponadto poprzez uznanie, iż wynagrodzenie strony jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego nie zostało udokumentowane oraz, że strona nie miała prawa kształtować swojego miesięcznego wynagrodzenia jako godziwego i należnego za wykonaną pracę w różnej wysokości w danym miesiącu w zależności od sytuacji finansowej prowadzonych szkół,

c) art. 90 ust. 3d i 3da u.s.o. poprzez brak jego zastosowania w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji, pomimo istnienia norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu,

d) art. 211 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

e) błędne zastosowanie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez zażądanie w decyzji zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia skarżonej decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. następuje dopiero w decyzji ostatecznej (decyzji organu II instancji),

f) błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczania odsetek od dotacji niewykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez niewskazanie dokładnego dnia, od którego nalicza się odsetki za zwłokę,

g) art. 251 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania w braku przesłanek do stosowania art. 252 u.f.p. w odniesieniu do wydatku przeznaczonego na wynagrodzenie strony,

h) art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu do poniesionych wydatków na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. oraz za grudzień 2012 r., podczas gdy dotacja jest zawsze wykorzystywana kasowo, a art. 90 ust. 3da, obowiązujący od 1 stycznia 2017 r. jest jedynie doprecyzowaniem przez ustawodawcę tejże kwestii bezpośrednio w ustawie o systemie oświaty,

i) art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez błędną informację, że wykorzystanie dotacji następuje wyłącznie poprzez zapłatę, a nie realizację celów wskazanych w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz niezastosowanie tego przepisu do wydatków dokonanych przez stronę,

j) § 2 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości dla niektórych jednostek niebędących spółkami handlowymi, nieprowadzących działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż strona zobowiązana była w latach 2012-2013 do prowadzenia księgi rachunkowej dla prowadzonych szkół, podczas gdy w powołanych przepisach nie ma wymienionych osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej.

Następnie Kolegium podniosło, że zagadnienie zwrotu dotacji regulują przepisy ustawy o finansach publicznych, przytoczyło treść art. 252 tej ustawy oraz art. 90 ust. 3 i 3d ustawy systemowej w brzmieniu z lat 2012-2013. Przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania w tym, że strona prowadzi na terenie miasta P. (...) Liceum Ogólnokształcące (...) i (...) Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące (...), na które w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. otrzymała dotacje z budżetu miasta. W dniach od (...) do (...) r. organ przeprowadził kontrolę prawidłowości wykorzystania tej dotacji oraz sporządził protokół, w którym opisał przebieg kontroli i dokonane w jej trakcie ustalenia. Po wszczęciu postępowania organ, decyzją z dnia (...) r. określił wysokość spornych dotacji, a Kolegium decyzją z dnia (...) r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1029/15 uchylił ją podzielając argumentację skargi jedynie w części dotyczącej finansowania z dotacji wydatków związanych z obsługą administracyjną i składki PFRON. Z kolei SKO uchyliło decyzję organu, który po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia (...) r. ponownie określił sporne dotacje podlegające zwrotowi. Kolegium wskazało, że do kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ zaliczył:

1) wydatki, które nie były wydatkami bieżącymi danego roku (tj. roku, na który udzielono dotacji), ponieważ dotyczyły zapłaty zobowiązań zaległych, których termin płatności przypadał na rok poprzedni - wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. dokonano w lutym 2012 r. z dotacji na rok 2012, a czynsz za grudzień 2012 r. został zapłacony w styczniu 2013 r. z dotacji na rok 2013 r. w łącznej kwocie (...) zł,

2) wynagrodzenie dla strony jako dyrektora generalnego i kierownika administracyjnego, w 2012 r. w łącznej kwocie (...) zł i w 2013 r. w kwocie (...) zł ustalonego na podstawie not wewnętrznych, którymi strona obciążyła szkoły,

3) wydatek na rzecz osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w kwocie (...) zł za usługę świadczoną przez Ośrodek Szkolenia BHP,

4) wydatki na reklamę w kwocie (...) zł (w 2012 i 2013 r.),

5) wydatek w kwocie (...) zł w 2012 r. na zapłatę zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na rzecz PFRON,

6) wydatek w kwocie (...) zł na zakup artykułów spożywczych,

7) wydatek w kwocie (...) zł w 2013 r. z tytułu odsetek z powodu nieterminowego płacenia czynszu najmu.

W odniesieniu do zakwestionowanych poprzednio wydatków na wynagrodzenia za obsługę administracyjną świadczoną przez A organ uwzględnił argumenty Sądu i odstąpił od żądania zwrotu tych wydatków. Dokonał wyliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jako różnicę pomiędzy liczbą słuchaczy wykazaną do dotacji a faktyczną liczbą słuchaczy ustaloną w toku kontroli.

Następnie SKO przedstawiło uzasadnienie zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika strony w odwołaniu od tej decyzji, by stwierdzić, że są one nieuzasadnione, bowiem zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1029/15. Skarga kasacyjna od tego wyroku nie została wniesiona, a zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku były wiążące, a wszelkie uwagi odwołania dotyczące nieprawidłowego - zdaniem strony - stanowiska WSA w Gliwicach przedstawionego w tym wyroku były bezzasadne. Kolegium zauważyło, że odniesieniu do wydatków na

1) zapłatę zaległego czynszu za grudzień 2011 r. i grudzień 2012 r.,

2) wynagrodzenia dyrektora generalnego,

3) zakup artykułów spożywczych,

4) wydatki na reklamę, Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe. Wyjaśnienia natomiast - w ocenie Sądu - wymagały wydatki na PFRON i wydatki na obsługę świadczoną przez A. Kolegium stwierdziło, że pełnomocnik strony w odwołaniu wielokrotnie powoływał się na nowelizację ustawy o systemie oświaty, a w szczególności na treść art. 90 ust. 3d i ust. 3da u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. Przedstawiło stan prawny odnoszący się do spornego zagadnienia, obowiązujący w dniu wydania powołanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie organu odwoławczego tj. w dniu (...) r., stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2017 r. oraz od 1 kwietnia 2017 r., stwierdzając, że przedmiotowe wydatki z tytułu czynszu za grudzień 2011 r. i grudzień 2012 r. są wydatkami zaległymi a nie bieżącymi, zaś zapłata czynszu w ustalonym terminie nie wymagała uprzedniego wystawienia rachunku. Podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów dotacja może być wykorzystana na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, a nadto konieczne jest należyte udokumentowanie zarówno wykonywanych czynności jak również wypłaconego osobie przez stronę wynagrodzenia. Wskazało, że dołączone przez stronę 4 potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia do noty księgowej nie spełniają wymogów formalnych dla dowodów księgowych. SKO ponownie przywołało argumentację przemawiającą za nieuznaniem spornych wydatków jako poczynionych w sposób prawidłowy. Dlatego też Kolegium nie znalazło podstaw do nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Sądu z dnia 18 lipca 2016 r. i decyzją z dnia (...) r. utrzymało decyzję organu w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1225/17 ją uchylił. W wyroku tym Sąd podkreślił, że zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych dotyczący rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek, zaś wszystkie pozostałe zarzuty skargi uznane zostały za chybione, a wskazane w skardze uchybienia nie miały wpływu na zasadność wydanych decyzji.

W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło fragmenty uzasadnienia tego wyroku dotyczące spornych wydatków i prawidłowości postępowania organów w warunkach związania poprzednim wyrokiem Sądu z dnia 18 lipca 2016 r. oraz oceny Sądu co do rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek i wskazania co do dalszego postępowania.

Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w tym wyroku, uznało, że nie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w części dotyczącej określenia wysokości dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem i w nadmiernej wysokości. Zdaniem SKO uzupełnienia wymagała jedynie kwestia terminu zwrotu dotacji i terminów, od których należy liczyć odsetki za zwłokę. W kwestii terminu zwrotu dotacji Kolegium uznało, że termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż to ten organ stwierdza okoliczności dotyczące wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zdaniem SKO ustawowy termin do zwrotu dotacji, o którym mowa w art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych powinien znaleźć się w decyzji organu pierwszej instancji, co też organ w rozpatrywanej sprawie uczynił. Według Kolegium nie jest to sprzeczne z powołanym wyrokiem, gdyż Sąd wskazał w nim, że "Kolegium powinno było więc wypowiedzieć się, czy taką czynnością jest już nieostateczna decyzja organu I instancji, czy może dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego i w związku z tym, czy w decyzji organu I instancji w ogóle powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji". Następnie SKO przedstawiło terminy, od których nalicza się odsetki za zwłokę od poszczególnych kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w formie zestawienia obejmującego datę pobrania dotacji i kwotę, od której należy liczyć odsetki oraz tytuł zakwestionowanego wydatku.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez przyjęcie, iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. (najem sal lekcyjnych i sekretariatu) nie podlegał finansowaniu z dotacji na rok 2012 oraz iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2012 r. (najem sal lekcyjnych i sekretariatu) nie podlegał finansowaniu z dotacji na rok 2013,

b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 11 k.p.a.poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego,

c) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej

d) naruszenie art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji w odniesieniu do wydatku na wynagrodzenie strony

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3da ustawy systemowej przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. nie podlegał finansowaniu z dotacji na rok 2012 r. oraz, iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2012 r. nie podlegał finansowaniu z dotacji na rok 2013,

b) naruszenie art. 211 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

c) błędne zastosowanie przez organy obu instancji art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez zażądanie w decyzji zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia skarżonej decyzji, podczas gdy stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., następuje dopiero w decyzji ostatecznej, tj. decyzji organu II instancji, przy czym stanowisko organu odwoławczego jest błędne, chybione i sprzeczne ze wskazaniami uchylającego wyroku, ponieważ WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. I SA/Gl 1225/17, w którym Sąd ten wskazał, iż "Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w wyroku tut. Sądu z 31 sierpnia 2017 r., I SA/Gl 1305/16, że stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. następuje dopiero w ostatecznej decyzji organu II instancji W orzecznictwie podkreśla się, że przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumie się tylko czynność stanowczą i nie pozostawiającą wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności" (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2014 r., I SA/Sz 756/13,

d) błędną wykładnię art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dokonaną przez organ II instancji, polegającą na uznaniu, iż 15-dniowy termin w tym przepisie liczony jest od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, podczas gdy stanowisko to pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami WSA w Gliwicach zawartymi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. I SA/Gl 1225/17,

e) błędne zastosowanie przez organ II instancji art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu decyzji (organ II instancji wskazał terminy naliczania odsetek, jednakże zrobił to tylko w końcowej części uzasadnienia decyzji) terminów naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przy czym również organ I instancji nie uczynił zadość powyższemu przepisowi,

f) niezastosowanie przez organ I i II instancji art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości,

g) naruszenie art. 251 ust. 1 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy spełnione mogły zostać przesłanki do jego zastosowania w braku przesłanek do stosowania art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (w odniesieniu do wydatku przeznaczonego na wynagrodzenie strony),

h) naruszenie art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu do poniesionych wydatków na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. oraz za miesiąc grudzień 2012 r., podczas gdy dotacja oświatowa wykorzystana może być oprócz zapłaty również przez realizację celów - wskazanych w każdorazowym akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.;

i) naruszenie art. 90 ust. 3da u.s.o. poprzez błędną wykładnię, iż wydatek na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. i za miesiąc grudzień 2012 r. nie podlegał finansowaniu z dotacji oświatowej (bo był to wydatek zaległy),

j) naruszenie art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu do wydatku na wynagrodzenie strony, podczas gdy dotacja oświatowa wykorzystana może być oprócz zapłaty również przez realizację celów - wskazanych w każdorazowym akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że została ona wydana po wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1225/17, który uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego, wydaną po uchyleniu wcześniejszej decyzji tego organu wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1029/15. Od wyroków tych nie wniesiono skargi kasacyjnej, wobec czego stały się prawomocne.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018. 1302) dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Działając w warunkach takiego związania Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1225/17, zauważył, że ocenie Sądu uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sprawie I SA/Gl 1029/15, badaniu zostało poddane wykorzystanie przyznanej w latach 2012-2013 strona dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na: wynagrodzenie dla osoby prowadzącej szkołę, wynagrodzenie dla spółki świadczącej obsługę z zakresu prawa, księgowości, kadr i płac, zobowiązania za zaległe świadczenia (czynsz za grudzień 2011 r., oraz grudzień 2012 r.), składki PFRON, zakup artykułów spożywczych, szkolenie BHP oraz na reklamę. Nadto w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oceniono, czy liczba słuchaczy, na których udzielono dotacji przewyższa liczbę słuchaczy, którzy uzyskali co najmniej 50% obecności w danym miesiącu.

Sąd stwierdził, że w wyroku z dnia 18 lipca 2016 r. Sąd uwzględnił jedynie zarzuty dotyczące dokonania przez organ niewłaściwej oceny co do wydatków związanych z czynnościami wykonywanymi przez A oraz pokrycie z dotacji składek PFRON. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zmian legislacyjnych dotyczących spornych dotacji Sąd wyjaśnił, że dokonana nowelizacja przepisów (art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty) miały charakter doprecyzujący, a późniejsze uchylenie art. 5 (z dniem 1 września 2017 r.) i art. 90 ustawy o systemie oświaty nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dodał, że skoro przepis art. 90 ust. 3da ma charakter doprecyzujący (porządkujący), a nie prawotwórczy to ocena wyrażona w wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2016 r. obowiązuje, bowiem nie pozostaje w sprzeczności ze zmienionymi przepisami (tzn. dodanym ust. 3da). Z tego względu skutki wyroku z dnia 18 lipca 2016 r. dotyczą każdego, nowego postępowania prowadzonego w zakresie tej sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w sprawie I SA/Gl 1225/17 ustalił, że w zakresie wydatków zakwestionowanych przez Sąd w wyroku z dnia 18 lipca 2016 r., tj. wynagrodzenia A oraz składek na PFRON, organy prawidłowo dokonały analizy tych wydatków, uznając za zasadne wypłacenie wynagrodzenia na rzecz A oraz uwzględnienie wydatków w kwocie (...) zł z tytułu wpłaty w 2012 r. na PFRON oraz nieuwzględniając tego wydatku w pozostałym żądanym przez stronę zakresie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi co do konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego odnośnie wydatków na wynagrodzenie strony oraz na kompleksowe prowadzenie spraw BHP zakładu. Sąd zauważył, że w toku ponownie rozpatrywanej sprawy przez organ I instancji skarżąca złożyła "4 potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia do noty księgowej", zaś organ uznał, że nie spełniają one wymogów dowodów księgowych. Sąd podzielił te ustalenia. Zdaniem Sądu, skarżąca nie przedstawiła wystarczających dowodów pozwalających na stwierdzenie, że pobrane przez nią kwoty tytułem wynagrodzenia należnego osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły było należycie określone i udokumentowane, zaś przedmiotowemu wydatkowi finansowanemu ze źródeł dotacji nie można, w myśl art. 3d ustawy systemowej, przypisać cech wynagrodzenia jako ekwiwalentu za wykonaną pracę w rozumieniu znaczeniowym tego pojęcia (tj. wynagrodzenia). Sąd podkreślił, że zarówno organy jak i sam Sąd jest związany pozostałymi ustaleniami przedstawionymi w wyroku z dnia 18 lipca 2016 r. Nie może więc ulec zmianie stanowisko w zakresie pozostałych zakwestionowanych wydatków skarżącej dokonanych z bieżącej dotacji. Pomimo zmiany przepisu art. 90d ustawy systemowej i dodania ust. 3da, Sąd ponownie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą zapłaty za czynsz za miesiące grudzień 2011 i grudzień 2012 r. uznając, że beneficjent nie może z dotacji otrzymanej na dany rok pokrywać wydatków dotyczących roku poprzedniego, jeżeli z zawartej przez niego umowy wynika termin płatności przypadający na rok poprzedni. Sąd uznał, że nie może zostać objęty dotacją oświatową wydatek przeznaczony na zakup artykułów spożywczych, reklamę czy "kompleksowe prowadzenie spraw BHP zakładu". Sąd stwierdził, że kwestia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości była bezsporna.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek, Sąd zauważył, że kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu w wyroku z dnia 18 lipca 2016 r., oraz że nie sformułowano zarzutów w tej materii. Sąd stwierdził, że w badanej sprawie organ w ogóle nie wskazał daty początkowej naliczania odsetek, a nadto, że powinnością organu było ustalenie w jakich datach dotacja została przekazana i określenie od jakiej kwoty i od jakiej daty odsetki te się nalicza. Tymczasem organ I instancji oraz organ odwoławczy aprobując w tej części to rozstrzygnięcie w zasadzie zobowiązują strony do określenia terminu, od którego mają zostać następnie naliczone odsetki. Sąd uznał takie postępowanie za naruszające przepis art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Sąd stwierdził, że "Należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w wyroku tut. Sądu z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16, że stwierdzenie okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. następuje dopiero w ostatecznej decyzji organu II Instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że przez "stwierdzenie okoliczności" w omawianym kontekście rozumie się tylko czynność stanowczą i niepozostawiającą wątpliwości, co do jej merytorycznej zasadności. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2014 r., I SA/Sz 756/13; Lex nr 1434931). Kolegium powinno było więc wypowiedzieć się, czy taką czynnością jest już nieostateczna decyzja organu I instancji, czy może dopiero ostateczna decyzja organu odwoławczego i w związku z tym, czy w decyzji organu I instancji w ogóle powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji". Sąd wyraził pogląd, że przepis art. 55 § 1 O.p. nie dotyczy zwrotu dotacji oświatowej z powodu braku delegacji ustawowej pozwalającej na jego zastosowanie.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a także naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie istniała potrzeba przeprowadzenia dowodu z dokumentów stanowiących załącznik do skargi oraz wydania przez organ I instancji dwóch decyzji - oddzielnie dla każdej ze szkół. Nie doszło również do naruszenia art. 96b § 1 k.p.a. Konkludując Sąd uznał, za wyjątkiem uchyleń dotyczących odsetek, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł, na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji. Pozostałe podnoszone w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie miały one wpływu na poprawność wydanej decyzji. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Organ odwoławczy oraz Sąd rozpoznający obecnie sprawę, z mocy art. 153 p.p.s.a., związany był przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1225/17. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi, które odnosiły się do kwestii, co do których Sąd wypowiedział się we wcześniejszym wyroku nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Sąd nie mógł bowiem wyrazić innej niż w poprzednim wyroku oceny prawnej spornych wydatków i ich kwalifikacji jako kwot, które mogłyby być objęte dotacją oświatową, skoro w tym zakresie nie doszło do zmiany przepisów prawa.

W szczególności dotyczyło to wydatków na czynsz za miesiąc grudzień 2011 r. i grudzień 2012 r., czy też wydatku na wynagrodzenie strony lub dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Dotyczyło to również zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, skoro Sąd w wyroku uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł.

Sąd orzekający obecnie w sprawie ponownie stwierdza, że podstawą uchylenia poprzedniej decyzji odwoławczej był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie stosowania art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 i art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych a nie przepisy ustawy systemowej, czy też przepisy procedury administracyjnej. Odnosi się to przede wszystkim do zarzutów skargi dotyczących oceny materiału dowodowego np. noty księgowe oraz wypełnienia dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r. należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2.

Tym samym moment, od którego należy liczyć termin zwrotu dotacji to dzień, w którym stwierdzono ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oznacza to, że dla rozpoczęcia biegu tego terminu konieczne jest stwierdzenie, przekonanie, uznanie, ustalenie, iż tego rodzaju okoliczności zaistniały. Stwierdzenie to nie wynika z mocy samego prawa lecz wymaga działań, czynności skutkujących wykazaniem, że okoliczności opisane w art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach, wystąpiły. Stwierdzenie to może nastąpić w decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi. Decyzje takie w stosunku do spornych dotacji wydaje organ wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach, zaś do spraw dotyczących tych należności nieuregulowanych ustawą o finansach, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednie przepisy działu III O. p. (art. 67 ust. 1 ustawy o finansach).

W sytuacji, gdy otrzymujący dotacje wykorzysta się niezgodnie z przeznaczeniem, bądź zostaną one pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości i nie zwróci ich we właściwej kwocie i przewidzianym terminie, to stwierdzenie tych okoliczności należy do obowiązków organu i następuje m.in. w formie decyzji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Postępowanie takie może być poprzedzone kontrolą dotyczącą faktu wykorzystania dotacji oraz sporządzeniem protokołu z tych czynności. Dane zawarte w protokole, o ile są kwestionowane przez kontrolowanego tj. biorącego dotację, nie mogą stanowić stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach, gdyż w istocie nie wiążą one ani organu ani kontrolowanego. Związanie takie wynika z decyzji właściwego organu. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a. organ, który wydał decyzję, jest nią związany m.in. od chwili jej doręczenia. Decyzja taka rozstrzyga sprawę co do jej istoty (...) albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Skoro istotą sprawy, w przypadku zwrotu dotacji jest ustalenie sposobu jej wykorzystania lub kwestia pobrania, to tym samym decyzja taka stwierdza te okoliczności, zaś stwierdzenie to ma charakter definitywny (wiążący), kończący sprawę w przedmiocie zwrotu dotacji. Tym samym decyzja określająca kwotę zwrotu dotacji stwierdza jednocześnie stanowczo okoliczność wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem albo ich pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Doręczenie takiej decyzji podmiotowi, któremu dotacje zostały udzielone, tworzy stan pewności co do zaistnienia tych okoliczności jak i momentu (dnia), od którego należy liczyć termin zwrotu takich należności do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisu art. 252 ust. 1 ustawy o finansach nie wynika, że opisane tam dotacje podlegają zwrotowi z dniem ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lecz w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Istotne jest przy tym, że decyzja w przedmiocie zwrotu powinna być skutecznie doręczona przed upływem terminu przedawnienia określonego nią zobowiązania, zaś w decyzji takiej (jej uzasadnieniu) powinno, w przypadku dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, zostać wykazane w jakich datach dotacja została przekazana i określenie od jakiej kwoty oraz od jakiej daty odsetki zwłoki się nalicza. Sąd uchylający wcześniejszą decyzję organu odwoławczego wskazał na tę kwestię, zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę polecenia te wypełnił wymieniając w uzasadnieniu decyzji kwoty i daty, od których należy przedmiotowe odsetki liczyć.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że wyrażony w wyroku uchylającym poprzednia decyzję odwoławczą, pogląd prezentowany m.in. w wyroku tut. Sądu z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1305/16, z którym Sąd się zgodził, nie stanowiło wyrażenia oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., lecz wskazanie na istniejące orzeczenie w tym zakresie i ewentualny sposób rozstrzygnięcia tej kwestii, skoro w ramach wskazania dalszego postępowania w sprawie polecił Kolegium wypowiedzenie się co do tego, czy "stwierdzeniem okoliczności", o których mowa w art. 252 ust. 1 ustawy o finansach była nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji, czy też ostateczna decyzja organu odwoławczego, a w związku z tym czy w decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle powinien znaleźć się ustawowy termin do zwrotu dotacji. Wypełniając to polecenie SKO wskazało, że termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż to ten organ stwierdza okoliczności dotyczące wykorzystania dotacji a przez to ustawowy termin do zwrotu dotacji powinien znaleźć się w decyzji organu I instancji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko oraz stwierdza, że organ odwoławczy oceniający tę kwestię nie naruszył art. 153 p.p.s.a.

Uzupełniająco wskazać należy, że nie istnieje obowiązek wskazania w decyzji zwrotowej terminu liczenia odsetek w przypadku dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, gdyż w odniesieniu do tych dotacji termin ten wynika wprost z treści art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym odsetki takie nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w ust. 1 i 2 tego artykułu, tj. po upływie 15 dnia od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 252 ustawy o finansach. Oznacza to, że wymienione odsetki nalicza się po upływie 15 dnia od dnia doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej określającej kwotę dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Otrzymując taką decyzję podmiot, któremu dotacje takie zostały udzielone ma pełną wiedzę co do kwoty i terminu, od którego naliczane są odsetki, zaś obowiązek ich ewentualnego wyliczenia ciąży na tym podmiocie.

Warto również zauważyć, że do decyzji zwrotowej znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. w tym umieszczony w Dziale III przepis art. 108 k.p.a., regulujący zagadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności takiej decyzji. W myśl powołanego przepisu, w okolicznościach tam wskazanych, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym w decyzji takiej, obok kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, powinien być określony termin jej zwrotu, oraz, choćby w jej uzasadnieniu, kwoty i terminy naliczania odsetek zwłoki, w przypadku, gdy nie wynikają one wprost z przepisów prawa czy treści decyzji.

Skoro więc zwrot dotacji ma nastąpić (następuje) z upływem określonego ustawą dnia liczonego od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających taki zwrot, a nie od jakiegokolwiek innego dnia, bądź w jakimkolwiek innym terminie, to tym samym konieczne jest stwierdzenie okoliczności powodujących zwrot dotacji, zaś stanowcze ich ustalenie (stwierdzenie) następuje w decyzji określającej kwotę podlegającej zwrotowi dotacji. Zwrot ten obejmuje również odsetki, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, przy czym odsetki te nalicza się od dnia przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, zaś w stosunku do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości od dnia następującego po upływie terminu zwrotu. Z tych przyczyn, działając w granicach art. 153 p.p.s.a., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.

mr

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.