Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1524890

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 26 lutego 2014 r.
I SA/Gl 1162/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, del.

Sędziowie: SO Paweł Kornacki (spr.), WSA Bożena Pindel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

U. S. (obecnie skarżąca, dalej określana także jako "strona") wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. (dalej: ZUS albo Zakład) z dnia (...) nr (...) utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia (...) nr (...) w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych w części finansowanej przez ubezpieczonych, w łącznej kwocie (...) zł.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 25 maja 2009 r. strona wystąpiła do ZUS-u z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podkreśliła, że nie pracuje, nie ma ofert pracy, a mąż jest chory na serce i nie ma prawa do zasiłku. Jest zadłużona (opłata mediów i znajomi), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. Wskazała, że powyższe dowodzi, że nie posiada środków finansowych na bieżące koszty utrzymania, a tym bardziej na spłatę zaległych należności. Na wezwanie organu strona przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Podkreśliła, że od 30 czerwca 2008 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej (bar - obiady domowe), która została wyrejestrowana. Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o powierzchni 50 m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

Zakład nie uznał powyższych argumentów za wystarczające do umorzenia zaległych należności w łącznej kwocie (...) zł, czemu dał wyraz w decyzji z dnia (...) nr (...). Odmowa umorzenia dotyczyła zarówno należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za stronę prowadzącą działalność gospodarczą, jak i za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Działając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład decyzją z dnia (...) nr (...):

1)

uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę (...) zł;

2)

w pozostałej części utrzymał w mocy odmowę umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Organ uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych należności w części za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w kwocie (...) zł, ponieważ w przypadku strony zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające umorzenie składek pomimo ich całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm. - dalej: u.s.u.s.), szczegółowo określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej: rozporządzenie) wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Jednocześnie ZUS podkreślił, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek określona w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ponieważ skarżąca pracuje na 1/4 etatu w agencji pracy tymczasowej i jest współwłaścicielką wraz z mężem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, w którym zamieszkuje. Dlatego, niemożliwe było umorzenie zaległych należności w pozostałej części, to jest z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W tym zakresie, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie ma bowiem zastosowania.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., w sprawie III SA/Gl 72/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję ZUS-u z dnia (...) w części utrzymującej w mocy decyzję z (...) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia błędna ocena ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a w konsekwencji uznanie braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a także wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego umorzenie zaległych należności poza składkami za pracowników, przy jednoczesnym uznaniu wystąpienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. w sytuacji, w której w związku z zadłużeniem strony trzykrotnie były prowadzone postępowania egzekucyjne, które zostały zakończone wydaniem przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w C. postanowień o ich umorzeniu z powodu nieściągalności. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił także, dlaczego wskazane wcześniej postanowienia organów egzekucyjnych są niewystarczające do uznania całkowitej nieściągalności zaległych należności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład decyzją z dnia (...) nr (...) utrzymał w mocy decyzję z (...) w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast w ocenie organu, w przypadku strony - w dalszym ciągu - nie zachodzi żadna z przesłanek niezbędnych do uznania jej istnienia.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Gl 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję ZUS-u z dnia (...).

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 72/10, dotyczących rozważenia ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Sąd wskazał, aby organ orzeczenie w kwestii umorzenia zaległych należności oparł na miarodajnych ustaleniach, dotyczących w szczególności sytuacji majątkowej i osobistej strony. Po pierwsze: stwierdził, czy zachodzi choćby jedna z przesłanek umorzenia, a po wtóre, w przypadku stwierdzenia, że ma ona miejsce, ocenił zasadność umorzenia w ramach uznania administracyjnego. Sąd ponownie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. przesłanką pozwalającą uznać nieściągalność należności z tytułu składek jest stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a takie stwierdzenie miało w sprawie miejsce już trzykrotnie - 30 sierpnia 2007 r., 9 września 2008 r. i 20 marca 2009 r. Dlatego stwierdzenie organu, że nie zachodzi całkowita nieściągalność uznał za dowolne i pozostające w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, stanowiące naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ponownym postępowaniu Zakład decyzją (...) z dnia (...) nr (...) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr (...) z dnia (...). W uzasadnieniu wskazał, że orzeka w związku z wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., zacytował art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podkreślił obowiązki ZUS-u w zakresie ściągania należności składkowych oraz obowiązki osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie opłacania składek. Zaakcentował także uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie ulg w spłacaniu należności składkowych. Ponownie stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona jest współwłaścicielką nieruchomości, wobec której na rzecz ZUS-u zostały ustanowione hipoteki przymusowe zwykłe w łącznej kwocie (...) zł.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie I SA/Gl 771/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Zakładu z dnia (...).

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ wbrew art. 153 p.p.s.a. nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 306/11, ponieważ: 1) nie uwzględnił dodatkowego materiału dowodowego złożonego przez stronę, w szczególności związanego z sytuacją zdrowotną męża i orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz bezrobociem strony; 2) dokonując oceny zebranego materiału dowodowego nie kierował się oceną prawną sformułowaną przez Sąd, jako że poza zakresem zainteresowania organu pozostała okoliczność - wskazana przez Sąd - że celem przepisów o ulgach w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie było doprowadzenie do bezdomności zobowiązanych i stosowanie tych przepisów powinno uwzględnić wskazane uwarunkowania aksjologiczne; 3) organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, z której można prowadzić egzekucję. Poza tym, Sąd stwierdził nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż organ uchybił art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Żaden ze zgromadzonych dowodów nie może być pominięty, zaś organ pominął część materiału dowodowego. Nadto Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż po wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. sprawa wróciła na etap wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją nr (...) z dnia (...) zakresie odmowy umorzenia należności składkowych za zatrudnionych w części finansowanej przez płatnika. Natomiast, zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję nr (...) z dnia (...). Ta decyzja nie była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie mogła zostać utrzymana w mocy w tym postępowaniu administracyjnym. Wskazane uchybienie stanowiło więc naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, obecnie zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...), ZUS utrzymał w mocy decyzję z (...) nr (...) w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że ponownie przeanalizował sytuację majątkową strony, uwzględniając całość zgromadzonej dokumentacji.

Wskazał (odmiennie niż w poprzednich decyzjach), że w sprawie wystąpiła przesłanka "całkowitej nieściągalności" określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w C. trzykrotnie zakończono postanowieniem "o stwierdzeniu całkowitej nieściągalności".

Dodał jednakże, że to stwierdzenie nie obliguje ZUS-u do umorzenia należności z tytułu składek, a jedynie tworzy taką możliwość w ramach uznania administracyjnego.

W tym kontekście, organ zauważył, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1012 ha, położonej w C. przy ul. (...), zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni 50 m2. Organ uznał, że kwota pozyskana z ewentualnej egzekucji skierowanej do wskazanej nieruchomości pozwoli na pokrycie wydatków egzekucyjnych, zaspokoi roszczenia ZUS-u oraz pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony. Organ oparł swoje stanowisko "o aktualną wiedzę na temat cen nieruchomości w C. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266)." Organ podkreślił, że w szczególności, w tej mierze przeanalizował "definicję lokalu zamiennego wyrażoną w art. 2 ust. pkt 6 ww. ustawy". To, zdaniem ZUS-u przemawia za słusznością wdrożenia egzekucji wobec nieruchomości skarżącej.

Organ podkreślił także, że w związku z tym, iż zaległości będące przedmiotem niniejszego postępowania są zabezpieczone hipoteką przymusową, Zakład będzie mógł ich dochodzić wobec aktualnego właściciela nieruchomości.

Organ wskazał, na następujące okoliczności faktyczne.

Skarżąca jest zatrudniona w firmie handlowej C. Z. na podstawie umowy o dzieło z wynagrodzeniem w wysokości (...) zł; dodał, że z umowy nie wynika, czy jest to dochód miesięczny, gdyż w umowie jedynie określono, iż wynagrodzenie płatne jest po wykonaniu dzieła.

Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem Z.S., który obecnie nie pracuje i nie posiada statusu osoby bezrobotnej.

W piśmie uzupełniającym z dnia 22 maja 2013 r. skarżąca podniosła, że nie widzi perspektyw na poprawienie bytu, mąż pozostaje bez pracy z powodu nieprzedłużenia umowy o pracę. Skarżąca posiada zaległości w opłatach za wodę i prąd, nie ma środków finansowych na koszty leczenia: swojego i małżonka. Dodatkowo, podkreśliła stan zdrowotny męża.

Organ przyjął, że skarżąca nie posiada ruchomości, dysponuje nieruchomością, będącą jak wyżej przedstawiono składnikiem majątku, z którego można wyegzekwować należności.

Zakład zestawił wartość zadeklarowanych wydatków miesięcznych z kwotą uzyskiwanych dochodów i stwierdził, że dochód jakim dysponuje skarżąca jest niemożliwy do obliczenia z powodu nadwyżki wydatków nad przychodami. Zdaniem ZUS-u, okoliczność ta dowodzi tego, że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej w sposób spójny i logiczny, a fakt opłacania (choćby z opóźnieniem) ciążących na niej zobowiązań nie pozwala przyjąć, iż skarżąca nie posiada środków na ich spłatę.

ZUS przyjął, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż skarżąca korzystała z pomocy MOPS od lipca 2008 r. do sierpnia 2009 r., która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży w łącznej kwocie 700,00 zł (za sierpień 2008 r. i październik 2008 r.), zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb - w łącznej kwocie 540,00 zł (za czerwiec i sierpień 2009 r.), pomocy rzeczowej w postaci 1 tony opału wraz z zabezpieczeniami transportu (za listopad 2008 r.), zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na łączną kwotę 1.620,31 zł (za sierpień i październik 2008 r. oraz czerwiec i sierpień 2009 r.). Aktualnie skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS.

Organ podkreślił, że przeanalizował również sytuację zdrowotną skarżącej oraz jej męża. Zauważył, że skarżąca powołała się na fakt posiadania przez męża orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak nie podniosła, że wymaga on stałej opieki, która uniemożliwia skarżącej wykonywanie pracy zarobkowej.

Reasumując, ZUS stwierdził, że wszystkie powyższe okoliczności, w świetle możliwości wszczęcia egzekucji z nieruchomości w celu wyegzekwowania zaległych składek oraz pierwszeństwa zaspokajania należności publicznoprawnych, doprowadziły go do wniosku, że nie umorzy należności z tytułu składek w kwocie (...) zł. Dodał, że u podstaw decyzji tej treści w dużej mierze leży fakt, że należności dotyczą zatrudnionych pracowników (a nie samej skarżącej). Zdaniem ZUS-u należności za pracowników zasługują na szczególną ochronę, a fakt, iż istnieje możliwość ich wyegzekwowania jest wystarczający, aby organ odmówił ich umorzenia, pomimo tego, że sytuacja finansowa skarżącej jako osoby zobowiązanej do ich opłacenia jest trudna. Organ po raz kolejny wskazał przy tym, że decyzje o umorzeniu zaległości oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, a ZUS jako wierzyciel podatkowy, w przeciwieństwie do wierzyciela cywilnoprawnego nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną.

Organ dodał, że kwestia umorzenia zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie była rozpatrywana przez pryzmat art. 28 ust. 3a u.s.u.s. bowiem ten przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

W skardze na powyższą decyzję U. S. zarzuciła:

1)

złą interpretację umowy o dzieło, ponieważ wynagrodzenie za wykonanie dzieła pobiera co miesiąc, a nie jak twierdzi ZUS "po wykonaniu dzieła" - co zdaniem skarżącej może oznaczać, że pobiera wynagrodzenie nawet kilka razy w miesiącu;

2)

pominięcie przez ZUS choroby męża skarżącej i jego obecnej sytuacji, polegającej na tym, że do dnia 7 lipca 2013 r. pobierał zasiłek chorobowy, zaś w dniu 8 lipca 2013 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a w dniu 9 lipca 2013 r. lekarz orzecznik "przyznał mężowi rentę".

W odniesieniu do powyższego skarżąca dołączyła dokumenty m.in. w postaci miesięcznego wynagrodzenia za wykonanie dzieła w wysokości 201 zł, oraz zaświadczenia o pobieranym przez Z. S. zasiłku chorobowym od 7 stycznia 2013 r. do 7 lipca 2013 r. w kwocie około 900 zł netto.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Dodano również, iż skarżąca może wystąpić z nowym wnioskiem w razie zmiany okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, majątkowej w szczególności osoby zobowiązanej, a także ma możliwość wystąpienia do ZUS-u o zawarcie układu ratalnego. Zaniechanie przez skarżącą działań w tej ostatniej kwestii świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań, zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia.

W piśmie z dnia 11 października 2013 r. skarżąca przedstawiła fakty, które zaistniały "po wydaniu odpowiedzi na skargę przez ZUS", wskazując, że jej mąż nie otrzymał prawa do renty i od dnia 2 września 2013 r. przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych. Te argumenty skarżąca ponowiła w piśmie z dnia 5 lutego 2014 r.

Na rozprawę nie stawiła się skarżąca, ani przedstawiciel organu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przy czym, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko, jeśli: a) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), względnie jeśli jest dotknięta wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, determinuje oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.).

W odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) kognicja sądów administracyjnych została ustanowiona ustawą z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych: www.sejm.gov.pl, Sejm RP IV kadencji, nr druku 2272), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała SN z 30 czerwca 2000 r., III ZP 15/00, OSNAPU 2000, Nr 23, poz. 864). O ile zatem sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez ZUS sprawę do rozpoznania merytorycznego, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji ZUS nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego, nawet w razie uwzględnienia skargi - co należy zaakcentować - nie może rozstrzygać o umorzeniu spornych składek, ani nawet nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż leży to wyłącznie w gestii Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 u.s.u.s. Ustawodawca zadecydował, że zasadniczo umorzenie tych należności jest możliwe w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a tylko w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). W tym miejscu należy jednak dodać, że w tej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wraz z przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. nie mają zastosowania, jako że przedmiotu sporu nie stanowią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżącej, lecz jej pracowników.

Na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, jeśli wystąpi choć jedna ze wskazanych tam okoliczności. "Całkowita nieściągalność" składek w rozumieniu ustawy zachodzi, zatem gdy:

1)

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2)

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3)

nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

4)

nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5)

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6)

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przy czym, co także należy zaakcentować, brak wystąpienia choćby jednej ze wskazanych w zamkniętym katalogu przesłanek wyklucza umorzenie należności przez ZUS (decyzja związana), zaś stwierdzenie jej wystąpienia, nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia Zakładowi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., II GSK 1212/10, Lex nr 1133557). Innymi słowy: dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności, jednak nawet wówczas oznacza to jednak dla Zakładu tylko możliwość umorzenia, a nie prawny obowiązek, o czym świadczy użycie zwrotu "mogą" (wyrok NSA z 30 września 2010 r., II GSK 817/09, Lex nr 746251).

Zastosowana przez ustawodawcę konstrukcja swobodnej decyzji administracyjnej wydawanej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że decyzja może być dowolna, jednak w dużym stopniu determinuje i ogranicza kontrolę sądu administracyjnego. Kontrola ta obejmuje tylko zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Zakład, w zakreślonych wyżej granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z regulacjami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W sprawie trafnie ZUS ustalił (wreszcie), że wobec tego, iż Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w C. stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, należy stwierdzić wystąpienie przesłanki "całkowitej nieściągalności" należności z tytułu składek, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. To ustalenie, otwierało Zakładowi możliwość uwzględnienia wniosku U. S. na zasadzie uznania administracyjnego. Warto zasygnalizować, że właśnie błąd w tym zakresie, był powodem (ewentualnie, jednym z powodów) uchylania przez Sąd poprzednio zaskarżonych decyzji.

Wymaga podkreślenia, że tym razem Zakład w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający dał wyraz przeprowadzenia analizy sytuacji majątkowej strony, przy uwzględnieniu całości zgromadzonej dokumentacji. Akcentował, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1012 ha, położonej w C. przy ul. (...), zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni 50 m2. Organ uznał, że kwota pozyskana z ewentualnej egzekucji skierowanej do wskazanej nieruchomości pozwoli na pokrycie wydatków egzekucyjnych, zaspokoi roszczenia ZUS-u oraz pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony. Organ podkreślił także, że w związku z tym, iż zaległości będące przedmiotem niniejszego postępowania są zabezpieczone hipoteką przymusową, Zakład będzie mógł ich dochodzić wobec aktualnego właściciela nieruchomości. ZUS odniósł się do tego, że skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o dzieło z wynagrodzeniem w wysokości 201,00 zł, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem Z.S., nie posiada ruchomości. Zakład zestawił także wartość zadeklarowanych przez skarżącą wydatków miesięcznych, z kwotą uzyskiwanych dochodów i stwierdził, że w dniu wydania decyzji dochód, którym dysponuje skarżąca jest niemożliwy do obliczenia z powodu nadwyżki wydatków nad przychodami. Zdaniem ZUS-u, okoliczność ta dowodzi tego, że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej w sposób spójny i logiczny, a fakt opłacania (choćby z opóźnieniem) ciążących na niej zobowiązań nie pozwala przyjąć, iż skarżąca nie posiada środków na ich spłatę. ZUS wziął także pod uwagę, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż skarżąca korzystała z pomocy MOPS od lipca 2008 r. do sierpnia 2009 r., która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży w łącznej kwocie 700,00 zł (za sierpień 2008 r. i październik 2008 r.), zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb - w łącznej kwocie 540,00 zł (za czerwiec i sierpień 2009 r.), pomocy rzeczowej w postaci 1 tony opału wraz z zabezpieczeniami transportu (za listopad 2008 r.), zasiłku okresowego z powodu bezrobocia na łączną kwotę 1.620,31 zł (za sierpień i październik 2008 r. oraz czerwiec i sierpień 2009 r.). Na dzień wydania decyzji skarżąca nie korzystała z pomocy MOPS. Organ podkreślił, że przeanalizował również sytuację zdrowotną skarżącej oraz jej męża. Zauważył, że skarżąca powołała się na fakt posiadania przez męża orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak nie podniosła, że wymaga on stałej opieki, która uniemożliwia skarżącej wykonywanie pracy zarobkowej.

Reasumując, ZUS stwierdził, że wszystkie powyższe okoliczności, w świetle możliwości wszczęcia egzekucji z nieruchomości w celu wyegzekwowania zaległych składek oraz pierwszeństwa zaspokajania należności publicznoprawnych, doprowadziły go do wniosku, że nie umorzy należności z tytułu składek w kwocie (...) zł. Argumentował także, iż u podstaw decyzji tej treści leży fakt, że należności dotyczą zatrudnionych pracowników, a zdaniem ZUS-u należności za pracowników zasługują na szczególną ochronę. ZUS jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu nie można przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji z dnia (...) nie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy lub nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Takiej oceny legalności działania ZUS-u nie zmieniają argumenty podnoszone przez U. S. w skardze, ani w późniejszych pismach kierowanych do sądu.

Po pierwsze, choć można przyznać rację skarżącej, że dołączona przez nią do pisma z dnia 22 maja 2013 r. kopia umowy o dzieło może wskazywać, że przysługujące jej wynagrodzenie w wysokości 201 zł, stanowi wynagrodzenie miesięczne, to jest to tylko przypuszczenie, a strona zamierzająca wykazać określoną okoliczność powinna przedkładać dowody (dokumenty) nie wzbudzające wątpliwości. Z jednego egzemplarza umowy (dotyczącego 2012 r.) to w ogóle nie wynika, natomiast na drugim egzemplarzu, widnieje tylko ręczny dopisek "mieś", nie opatrzony parafą stron. W tym aspekcie, najistotniejsze jest jednak to, że kwestia, czy skarżąca uzyskuje kwotę 201 zł miesięcznie, czy częściej, nie miała dla organu znaczenia, a z pewnością w takiej skali, która decydowałaby w obliczu innych faktów, o umorzeniu albo o odmowie umorzenia zaległości. Z tego powodu, omawiana w tym miejscu okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Po drugie, wbrew temu, co skarżąca podnosi Zakład tym razem wziął pod uwagę stan zdrowia męża skarżącej. W tej mierze, istotny jest jego argument, któremu nie można odmówić zasadności, że stwierdzenie stopnia niepełnosprawności męża skarżącej nie oznacza, że skarżąca musi sprawować nad nim stałą pieczę, a tym samym nie może pracować. Na tego rodzaju okoliczności skarżąca się nie powoływała.

Po trzecie, z uwagi na to, że sąd ocenia legalność decyzji według stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy w dniu jej wydania, to fakty, które skarżąca przytoczyła w skardze oraz w pismach z dnia 11 października 2013 r. i z dnia 5 lutego 2014 r., a które miały miejsce po dniu 5 lipca 2013 r. - nie mogły wpływać na podważenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Dotyczy to utraty przez męża skarżącej w dniu 7 lipca 2013 r. prawa do zasiłku, zarejestrowanie się przez niego w dniu 8 lipca 2013 r. jako osoby bezrobotnej oraz orzeczenie w dniu 9 lipca 2013 r. przez lekarza orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy Z. S. do dnia 31 lipca 2014 r., jak też odmowy przyznania mu prawa do renty. Okoliczności faktyczne, które pojawiły się po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, są podstawą do wystosowania przez skarżącą nowego wniosku w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, jako że kreują nowy stan faktyczny, co z kolei stanowi podstawę do orzekania w nowej sprawie administracyjnej. Skarżąca w nowym wniosku może się powoływać na te okoliczności, które zaistniały po dniu 5 lipca 2013 r., ewentualnie także na dodatkowe fakty, jak też postulować rozłożenie zaległości na raty - o czym wspomina organ w odpowiedzi na skargę, podnosząc, że zaniechanie przez skarżącą działań w tej materii świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań, zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia.

Trzeba równocześnie podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS-u jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem społecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1368/07, lex nr 492274).

Jeżeli istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, z uwagi na współwłasność nieruchomości oraz realną możliwość osiągania dochodów na skutek podjęcia pracy, to wydane w ramach uznania administracyjnego negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 czerwca 2012 r., I SA/Ol 192/12, Lex nr 1231792).

Reasumując, zdaniem Sądu, konfrontacja interesu skarżącej z interesem społecznym, na gruncie tej sprawy nie prowadzi na naruszenia przez skarżony organ prawa przy wydawaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, którego granice wyznacza art. 7 k.p.a., jako że ZUS podejmując rozstrzygnięcie w sposób wystarczający uwzględnił słuszny interes skarżącej oraz wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.