Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1808809

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 12 lutego 2015 r.
I SA/Gl 1030/14
Elementy składowe tytułu wykonawczego

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Madej (spr.).

Sędziowie: NSA Eugeniusz Christ, del., SO Dorota Kozłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. A. C., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) nr (...), którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tego organu z dnia (...) r. nr (...), odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego na postępowanie egzekucyjne.

2. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Postanowieniem z dnia (...) Burmistrz P., na podstawie art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, dalej: u.p.e.a.) oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu odniósł się do postawionych pięciu zarzutów i wskazał kolejno, że:

- obowiązek opłaty, na podstawie którego wystawione zostały tytuły wykonawcze, wynika z art. 6a i 9b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wystawienia oraz uchwały Rady Miejskiej w P. nr XVII/177/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przejęcia przez Gminę P. obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych stałych (...), która w § 3 stanowi, że: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do terminowego uiszczania, bez wezwania, opłat za wykonywanie przez Gminę P. przejętego obowiązku, w wysokości będącej iloczynem liczby osób zamieszkujących nieruchomość i jednostkowej stawki zryczałtowanej opłaty określonej w § 2";

- podstawa prawna wystawienia tytułów wykonawczych wymieniona jest w poz. 29 tytułu i jest nią ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) oraz w poz. 72 "inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej" tj. uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVII/177/07 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 10 marca 2010 r. Nr 41, poz. 599);

- wniosek wierzyciela w poz. 82 tytułu wykonawczego podpisał Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej na podstawie upoważnienia Burmistrza P. z dnia 3 stycznia 2011 r. nr (...);

- stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny oraz wskazanie rodzaju odsetek jakie mają być naliczone wymieniono w poz. 71 tytułu wykonawczego poprzez zaznaczenie pola "pobiera się odsetki ustawowe" oraz zapis "wykazane w tytule zobowiązania pieniężne są wymagalne i podlegają egzekucji w trybie administracyjnym (...)";

- w klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji jest zamieszczone pouczenie o prawie zobowiązanego do złożenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

- do tytułu wykonawczego dołączono kserokopię upomnienia wraz z kserokopią dowodu jego doręczenia w dniu 12 grudnia 2010 r.

Powyższe postanowienie stało się ostateczne, gdyż zobowiązany nie wniósł na nie zażalenia.

2.2. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO) wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zarzucił:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż mieszka on w K. i nie jest zameldowany pod adresem: ul. (...),(...);

- brak podstawy prawnej do wystawienia tytułów wykonawczych i błędne wskazanie w poz. 29, że należność powstała z mocy prawa, podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego nie przewiduje;

- rażące naruszenie prawa materialnego przez podpisanie wniosku w poz. 82 tytułu wykonawczego, zamiast wierzyciela, przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej, nie posiadającego do tej czynności legitymacji;

- rażące naruszenia prawa procesowego, a to art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez niezamieszczenie w treści tytułu wykonawczego stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny, jak również przez niewskazanie rodzaju odsetek jakie mają być naliczone;

- rażące naruszenie art. 21p 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez niezamieszczenia w pouczeniu informacji do jakiego organu przysługuje zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

- rażące naruszenie art. 27 § 3 u.p.e.a. poprzez niedołączenie przez wierzyciela dowodu doręczenia upomnienia.

2.3. Postanowieniem z dnia (...) SKO - na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 596 z późn. zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. - odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia (...). W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązującą, także w odniesieniu do orzeczeń wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz omówił przesłankę "rażącego naruszenia prawa", na której strona oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wierzyciela, zawierającego stanowisko w sprawie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że podstawę dochodzenia od zobowiązanego opłat za odbiór odpadów komunalnych w trybie egzekucji administracyjnej stanowiły wprost przepisy prawa, a mianowicie § 3, wydanej na podstawie art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 20 grudnia 2007 r., który stanowi, że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do terminowego uiszczania, bez wezwania opłat za wykonywanie przez Gminę P. przejętego obowiązki (...)". Podkreślił przy tym, powołując się na wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08, że opłaty pobierane przez organ gminy w tym zakresie nie mogą być pobierane od właścicieli w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Podstawę egzekucji stanowi zatem powołany przepis uchwały. Odnosząc się z kolei do argumentu, że nie ciąży na skarżącym obowiązek objęty tytułem wykonawczym, gdyż nie jest on zameldowany w tej miejscowości, organ wskazał, że obowiązki określone w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości (...) ciążą na właścicielu nieruchomości, bez względu na fakt zameldowania i od tej zasady nie przewidziano żadnych wyjątków. Z tych względów organ uznał, że postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia odmowę stwierdzenia jego nieważności.

2.4. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia (...) utrzymało w mocy swoje postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności.

2.5. Na to rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 1394/13 uchylił zaskarżone postanowienie. Wyłącznym powodem takiego orzeczenia było stwierdzenie, że w składzie orzekającym, który wydał postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności, a następnie wydał - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - postanowienie utrzymujące je w mocy, orzekały dwie te same osoby, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

2.5. Po otrzymaniu akt sprawy w związku z uprawomocnieniem się powyższego wyroku, SKO dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy w nowym składzie i postanowieniem z dnia (...) utrzymało w mocy postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu odniesiono się w szczególności do argumentów zawartych we wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazało, że błędny jest pogląd strony skarżącej iż tytuł wykonawczy w imieniu wierzyciela podpisała nieuprawniona osoby. Wskazano, że art. 268a k.p.a. uprawnia burmistrza do delegowania niektórych kompetencji na pracowników gminy. Na tej podstawie Burmistrz P. wydał upoważnienie dla Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej, które obejmuje wystawianie tytułów wykonawczych w egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłat za odbiór odpadów komunalnych. Ponownie też odniesiono się do zarzutu wadliwego wskazania (braku) podstawy prawnej egzekucji i raz jeszcze przytoczono przepis § 3 uchwały, z którego wynika obowiązek uiszczania opłat przez właścicieli bez wezwania.

Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że brak jest podstaw do uznania, że postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności, a argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również na to nie pozwalają.

3. W skardze do Sądu pełnomocnik zarzucił powyższemu postanowieniu:

1)

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji oraz, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazano zaistnienia przesłanki a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy stan faktyczny i prawny prowadzi do odmiennego wniosku; w szczególności brak było podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i błędnie w poz. 29 tytułów wykonawczych wskazano, że należność powstała z mocy prawa, choć z ustawy o utrzymaniu czystości (...) taki obowiązek nie wynika;

2)

rażące naruszenie art. 268a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w poz. 82 tytułu wykonawczego podpisała się uprawniona osoba;

3)

naruszenie prawa materialnego, a to art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości (...) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że zarządzenie Burmistrza P. z dnia (...) nr (...) zostało wydane zgodnie z prawem podczas, gdy jest ono nieważne, zostało wydane przez niewłaściwy organ, bez wyraźnej delegacji i z przekroczeniem kompetencji organu wykonawczego gminy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że poprzednie postanowienie SKO zostało uchylone przez tut. Sąd bowiem zarządzenie Burmistrza, wymienione w zarzucie 3 skargi zostało uznane za nieważne wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 887/12. Zarządzenie to, zdaniem strony skarżącej, stanowiło podstawę zaskarżonego tytułu wykonawczego.

4. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż - wbrew jej wywodom - zaskarżone postanowienie i utrzymane nim postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności, nie naruszają prawa.

5.1. Na wstępie trzeba podkreślić, że w odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje generalna zasada postępowań administracyjnych, a mianowicie zasada trwałości decyzji, które stały się ostateczne. Wynika to z przewidzianego w art. 18 u.p.e.a. odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów k.p.a. Przepisy te zaś stanowią, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się między innymi przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności tj. art. 156-159 k.p.a., a to na mocy art. 126 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie bezspornie postanowienie wydane w trybie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., zawierające stanowisko wierzyciela o uznaniu zarzutów zobowiązanego na prowadzenie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, stało się ostateczne, gdyż strona nie wniosła na nie zażalenia. Zamiast zażalenia, niedługo po upływie terminu do jego wniesienia, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, opierając ten wniosek na przesłance wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, przewidzianej w art. 156p 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty sformułowane we wniosku stanowiły w zasadzie powtórzenie zarzutów zgłoszonych na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a jedynie strona przydała im cechę "rażącego" naruszenia prawa.

5.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, jako postępowanie nadzwyczajne, nie polega jednak na ponownym rozpatrzeniu sprawy lecz ogranicza się do wyjaśnienia kwestii, czy ostateczna decyzji administracyjna lub postanowienie, dotknięte jest którąś z przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawą nieważności badanej w tej sprawie jest wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, a więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bogaty dorobek orzecznictwa i literatury wskazuje, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

5.

3. W ocenie Sądu, organ rozpoznający wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia wierzyciela, w sposób prawidłowy ocenił, że do wydania tego orzeczenia nie doszło z naruszeniem prawa, a tym bardziej - z naruszeniem rażącym.

W szczególności zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że tytuły wykonawcze zawierały poprawne określenie, że obowiązek świadczenia wynikał z mocy prawa (poz. 30 tytułu wykonawczego), a to: z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (poz. 29) oraz z uchwały organu stanowiącego gminy (poz. 72). W pełni należy podzielić stanowisko organu, że powyższa ustawa - pośrednio i wydana na jej podstawie (art. 6a ustawy) uchwała - bezpośrednio, ukształtowały obowiązek uiszczenia opłaty za odbiór odpadów komunalnych przez skarżącego. Obowiązek ten wynika zatem wprost z przepisów prawa i nie podlega ustaleniu bądź określeniu w drodze decyzji administracyjnej.

Podniesiona przez skarżącego okoliczność, że obowiązek uiszczenia opłaty nie ciążył na nim ze względu na zameldowanie na terenie innej gminy, stanowiła nie tylko zarzut niezasadny, gdyż ustawa nakłada obowiązek ponoszenia opłat na właściciela nieruchomości a nie na osoby zameldowane, ale także - zarzut ten nie był w ogóle przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zwykłym, gdyż zobowiązany nie postawił wówczas tego zarzutu.

Nowego argumentu użył także pełnomocnik skarżącego w skardze do Sądu, stwierdzając, że podstawę zaskarżonego tytułu wykonawczego stanowiło zarządzenie Burmistrza P. z dnia (...) nr (...), którego nieważność orzekł WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 887/12. Argument ten nie mógł jednak zmienić oceny legalności postanowienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a to po pierwsze z tego powodu, że - jak wskazano wyżej - podstawę wystawienia tytułu stanowiła ustawa i uchwała organu stanowiącego gminy, a nie zarządzenie organu wykonawczego. Po drugie zaś, stwierdzenie nieważności wskazanego zarządzenia nie było powodem uchylenia poprzedniego postanowienia SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1394/13., gdyż powodem tym było wydanie tego orzeczenia przez osoby podlegające wyłączeniu, a więc względy proceduralne. Strona skarżąca powołała się zatem na tę okoliczność w sposób niezgodny z treścią wyroku.

Wreszcie odnośnie kwestii podpisu wierzyciela, wystawiającego tytuły wykonawcze, Sąd podzielił ocenę organu, że w tytule tym prawidłowo wskazano jako wierzyciela Burmistrza Gminy przez odciśnięcie jego pieczęci urzędowej w poz. 75. Z kolei wniosek wierzyciela podpisał z upoważnienia burmistrza - Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej (poz. 82). Fakt takiego upoważnienia został potwierdzony. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania, że upoważnienie do podpisania tytułu wykonawczego, może być udzielone przez organ w oparciu o art. 268a k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Jak wynika z tego uregulowania katalog czynności, do których można upoważnić pracowników, nie ma charakteru zamkniętego. Mieścić się więc w nim może także podpisywanie tytułów wykonawczych. Wprawdzie są to działania wierzyciela, ale w światle art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania ich w drodze egzekucji administracyjnej jest organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Tak więc wierzycielem w tym przypadku jest organ administracji. Skoro tak, to organowi temu przysługuje uprawnienie z art. 268a k.p.a.

Warto przy tym zauważyć, że oznaczenie rubryki poz. 82 tytułu wykonawczego - "Podpis i pieczątka z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego" wskazuje, iż nie musi to być podpis samego wierzyciel, ale także może to być osoba inna, działająca z jego upoważnienia.

6. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżone orzeczenie, którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w odniesieniu do zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.