I SA/Gd 6/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3037064

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. I SA/Gd 6/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń.

Sędziowie WSA: Irena Wesołowska, Ewa Wojtynowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 21 października 2019 r. nr (...) w przedmiocie skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczącej nieważności uchwały w sprawie dotacji oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr (...) z dnia 21 października 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność uchwały Rady Powiatu (...) z dnia 16 września 2019 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielenia i sposobu jej rozliczania z powodu naruszenia art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zdaniem Kolegium, treść § 4 ust. 1 badanej uchwały Rady Powiatu (...), w którym postanowiono, że: "Dotacja może zostać przyznana w wysokości do 50% kosztów realizacji zadania, jednak nie więcej niż 7.000,00 zł (słownie: siedem tysięcy złotych)." - nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych budżetu Powiatu (...) przeznaczonych na finansowanie zadań wynikających z ustawy Prawo wodne. Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w badanej uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania ostatecznej kwoty dotacji. Powoduje to, że ubiegający się o dotację beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji może oczekiwać. Brak ustalenia w uchwale, jaka część poniesionych kosztów zadania zostanie objęta refundacją, pozostawia dowolność w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów i stanowi istotne naruszenie ww. przepisów.

Ponadto Kolegium RIO zakwestionowało § 3 uchwały Rady Powiatu (...), w który postanowiono, że "2. Zarząd Powiatu (...) może uzależnić rozpatrzenie wniosku od złożenia wyznaczonym terminie dodatkowych dokumentów lub informacji. 3. W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych lub innych wad wniosku Zarząd Powiatu (...) wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia lub do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania." Zdaniem Kolegium, jakkolwiek nie można zakwestionować możliwości wezwania przez Zarząd Powiatu do usunięcia uchybień formalnych lub uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę, jednak z zapisów uchwały powinno jednoznacznie wynikać, jakie elementy powinien wniosek zawierać i o jakie wady wniosku chodzi. W ten sposób Rada scedowała swoje kompetencje na Zarząd Powiatu (...), naruszając tym samym przepis art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Rada Powiatu (...) wniosła skargę, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 443 ust. 4 ustawy - Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia ww. przepisu, podczas gdy uchwała jest zgodna z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie; błędną wykładnię ww. art. 443 ust. 4 ustawy - Prawo wodne polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "zasada" wymaga określenia kwoty dotacji oraz błędne zastosowanie tego przepisu skutkujące niewłaściwym uznaniem, że Rada Powiatu wydając kwestionowany akt scedowała swoje kompetencje na Zarząd Powiatu (...) poprzez brak określenia, jakie elementy oraz załączniki powinien zawierać wniosek o dotację, podczas gdy elementy te i załączniki zostały określone we wzorze tego wniosku stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały. Skarżąca zarzuciła również organowi nadzoru błędne ustalenie, że w zaskarżonej uchwale nie określono elementów wniosku o dotację oraz dokumentów, które powinny zostać załączone do tego wniosku, podczas gdy elementy te oraz dokumenty wymienione zostały we wzorze wniosku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady Powiatu (...); naruszenie przepisów kompetencyjnych, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych, czego wyrazem było orzeczenie nieważności uchwały Nr (...) Rady Powiatu (...) z dnia 16 września 2019 r., pomimo braku podstaw prawnych do takiego unieważnienia, a także naruszenie przepisów ustrojowych, tj. art. 77 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego polegającego na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu (...), pomimo jej zgodności z prawem, naruszając tym samym ustawowo chronioną samodzielność Powiatu (...).

W konsekwencji powyższych zarzutów Rada Powiatu (...) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu (...) z dnia 16 września 2019 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielenia i sposobu jej rozliczania.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, organ nadzoru zakwestionował § 4 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 i 3 badanej uchwały Rady Powiatu (...), z powodu ich sprzeczności z art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W konsekwencji organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 561 z późn. zm.) orzekł nieważność badanej uchwały. Przepis ten stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wymaga wskazania, że ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90,ONSA 1990,Nr 4, poz. 1).

Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taką wadą dotknięte są sporne w sprawie zapisy uchwały Rady Powiatu (...).

Zgodnie z art. 443 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo wodne spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie i dofinansowanie inwestycji. Pomoc ta polega na udzieleniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). Zasady udzielania dotacji celowej dla spółek wodnych, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania określają organy jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 443 ust. 4 ustawy - Prawo wodne.

W § 4 badanej uchwały z dnia 10 października 2019 r. Rada Powiatu (...) postanowiła, że "Dotacja może zostać przyznana w wysokości do 50% kosztów realizacji zadania, jednak nie więcej niż 7.000,00 zł (słownie: siedem tysięcy złotych)." Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taki zapis uchwały jest nieprawidłowy i w sposób istotny narusza art. 443 ust. R ustawy Prawo wodne przez to, że w sposób nieprecyzyjny określa wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się beneficjent. Beneficjent wie, że dotacja wyniesie nie więcej niż 7.000 zł i nie więcej niż połowę kosztów realizacji zadania, nie wie jednak ile konkretnie dotacja ta wyniesie. Tymczasem w ocenie Sądu delegacja ustawowa zawarta w art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne nakazując organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego określenie zasad udzielania dotacji obejmuje nakaz takiego określenia sposobu wyliczenia dotacji, aby beneficjent nie miał wątpliwości, o jaką kwotę się ubiega. Może to nastąpić np. poprzez określenie procenta poniesionych wydatków lub określoną kwotę. W niniejszej sprawie Rada Powiatu (...) zastosowała oba te sposobu, formułując zapis uchwały jednak w taki sposób, że określiła górną granicę możliwej do otrzymania dotacji (nie więcej niż połowa kosztów realizacji zadania i nie więcej niż 7.000 zł), natomiast pozostawiając organowi wykonawczemu zupełną swobodę ustalenia wysokości dotacji pod warunkiem, że nie przekroczy ona tej górnej granicy.

Skarżąca Rada Powiatu kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze uważając, że taki sposób określenia zasad przyznawania dotacji jest w świetle art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne dopuszczalny. Obowiązek określenia "zasad" udzielenia dotacji nie obejmuje obowiązku określenia konkretnej kwoty dotacji. Sąd jednak stanowiska tego nie podziela. Przez zasady udzielania dotacji rozumieć należy normy prawne określające sposób ustalania wysokości dotacji, krąg podmiotów, którym dotacja ma być przyznana, rodzaj zadań, na które dotacja ma być udzielona. Normy prawne formułowane w akcie prawa miejscowego, tak jak każdy przepis prawa, muszą być precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rada gminy powinna tworzyć akt prawa miejscowego tak, aby był on kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/G1 1267/18). Norma prawna określając sposób ustalenia wysokości dotacji musi czynić to zatem w sposób kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały. Co więcej, organ stanowiący realizując normę kompetencyjną wyrażoną w ww. przepisie nie może scedować uprawnienia do określenia kwoty dotacji na organ wykonawczy, a taki skutek wywołuje redakcja analizowanego przepisu § 4 ust. 2 badanej uchwały Rady Powiatu (...). O wysokości bowiem przyznanej dotacji ostatecznie decyduje Zarząd Powiatu (...), w zasadzie dowolnie, bowiem uchwała nie zawiera żadnych wskazań co sposobu jej ustalenia, z wyjątkiem wyznaczenia górnej granicy.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taka treść § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu (...) stanowi istotne naruszenie art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w sposób niejednoznaczny określając zasady udzielania dotacji, które obejmują także ustalenie wysokości udzielanej dotacji, co jest wyłączną kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i która to kompetencja nie może być scedowana na organ wykonawczy tej jednostki.

Organ nadzoru zakwestionował ponadto treść § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu (...), o treści:

2. "Zarząd Powiatu (...) może uzależnić rozpatrzenie wniosku od złożenia wyznaczonym terminie dodatkowych dokumentów lub informacji.

3. W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych lub innych wad wniosku Zarząd Powiatu (...) wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia lub do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania."

Skarżąca podnosi, że elementy wniosku o dotację oraz dokumenty jakie powinny zostać do niego dołączone zostały wymienione we wzorze wniosku stanowiącym załącznik do uchwały, niemniej jednak takie sformułowanie zapisów uchwały wskazuje, że Zarząd Powiatu (...) ma prawo zażądać od wnioskodawcy " (...) dodatkowych dokumentów bądź informacji..." jak również prawo stwierdzić wystąpienie nie tylko uchybień formalnych, ale też "innych wad". Wyrażenia te przekazują de facto organowi wykonawczemu uprawnienie do ich określenia (wypełnienia treścią), cedując tym samym na ten organ swoją wyłączną kompetencję do ustalania trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w judykaturze stwierdza się, iż zasadą jest, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA oz. w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., SA/Gd 2949/94). Posłużenie się przez Radę sformułowaniami niedookreślonymi czy też sformułowaniami, których ostateczną treść, a w konsekwencji skutki prawne ustala wyłącznie organ wykonawczy, jest niedopuszczalne i w istocie stanowi pozaustawowe przekazanie kompetencji organu stanowiącego organowi wykonawczemu do podjęcia arbitralnej decyzji co do możliwości nadania dalszego biegu wnioskowi spółki wodnej o przyznanie dotacji celowej. Rada winna była precyzyjnie określić wyczerpujący katalog (zbiór) wad lub uchybień, które uzasadniają wszczęcie przez organ wykonawczy postępowania naprawczego zmierzającego do usunięcia braków formalnych wniosku. Wnioskodawca musi mieć bowiem jasność i pewność co do tego, jakie warunki formalne winien spełnić, aby jego wnioskowi można nadać dalszy bieg. Pozostawienie luzu decyzyjnego przez możliwość stwierdzenia przez organ wykonawczy "innych wad" wniosku, czy też wymagania przez ten organ przedstawienia przez wnioskodawcę "dodatkowych dokumentów bądź informacji", prowadzi w istocie do stworzenia możliwości podejmowania przez organ wykonawczy decyzji na podstawie swobodnego uznania, które leży poza kontrolą Rady.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały zasadnie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez powyższą uchwałę, zatem skarga jest nieuzasadniona.

W podsumowaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Kolegium RIO w toku wszczętego postępowania nadzorczego nie naruszyło prawa, w tym nie naruszyło zarzucanych przez skarżącą zasad konstytucyjnych.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.