Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1503443

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 sierpnia 2014 r.
I SA/Gd 327/14
Skutek niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.).

Sędziowie: NSA Ewa Kwarcińska, WSA Krzysztof Przasnyski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewody z dnia 3 marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego

1.

uchyla zaskarżone postanowienie;

2.

określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. Wojewoda (...), po ponownym rozpatrzeniu zarzutów E. P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie uznał zarzutów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

E. P. w dniu 1 października 2013 r. została ukarana mandatem karnym w wysokości 250 zł, którego nie zapłaciła w ustawowym terminie, dlatego też Wojewoda (...) w dniu 2 grudnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy, który skierował do Urzędu Skarbowego celem wyegzekwowania należności wynikającej z tego tytułu.

Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. W toku postępowania dokonano zajęcia świadczenia rentowego.

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. E. P., na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) - dalej jako "u.p.e.a.", zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc: umorzenie obowiązku (art. 33 pkt 1) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8).

W uzasadnieniu zobowiązana podała, że nie jest w stanie spłacić tak dużej kwoty nałożonej grzywny, ponieważ posiada zbyt niskie dochody, tj. rentę chorobową w kwocie 561,51 zł, z której pokrywa bieżące opłaty związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, media), zakup lekarstw, wyżywienia, odzieży oraz spłaca kredyt.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. Wojewoda (...) nie uznał zarzutów.

W uzasadnieniu wierzyciel podał, że nie uznał zarzutu umorzenia w całości lub w części obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego, ponieważ ukarana do tej pory nie dokonała wpłaty za mandat. Podkreślono, że zobowiązana miała możliwość zwrócenia się do Wojewody (...) z prośbą o zastosowanie wobec niej ulgi w spłacie mandatu karnego w postaci rozłożenia na raty, umorzenia (w przypadku szczególnego ubóstwa) lub odroczenia terminu spłaty.

Wojewoda (...) nie uznał zarzutu dotyczącego zmiany zastosowanego zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, ponieważ dobór środka egzekucyjnego leży w kompetencji Urzędu Skarbowego.

W wyniku złożonego przez zobowiązaną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wojewoda (...) postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. nie uznał zarzutów.

W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014 r. i nie uznał zarzutów umorzenia w całości lub w części obowiązku i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, na podstawie art. 33 pkt 1 i 8 u.p.e.a., ponieważ ukarana nie dokonała wpłaty należności za mandat karny.

Odnosząc się do zakwestionowania zasadności nałożenia ww. mandatu wierzyciel poinformował, że nie posiada uprawnień do badania zasadności nałożenia mandatu karnego. Wskazano, że składając czytelny podpis na mandacie karnym zobowiązana wyraziła zgodę na jego przyjęcie oraz została pouczona o prawie odmowy jego przyjęcia i środkach odwoławczych. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości nałożenia mandatu karnego ukarana mogła skorzystać z prawa odwołania się od mandatu zgodnie z art. 101 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395 z późn. zm.).

Końcowo podniesiono, że wojewoda posiada uprawnienia do zastosowania ulg w spłacie mandatów karnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), tj. rozłożenia na raty, odroczenia terminu spłaty lub - w przypadku szczególnego ubóstwa - umorzenia, które udzielane są na pisemny wniosek ukaranego.

W skardze na powyższe postanowienie E. P. wniosła o "uchylenie prawomocnego mandatu karnego, podpisu na mandacie, odwołanie od mandatu, umorzenie w całości lub części obowiązku".

Uzasadniając wniosek o uchylenie prawomocnego mandatu karnego skarżąca podniosła, że w sprawie nie miał miejsca żaden czyn zabroniony, nie było żadnej kolizji, zaś w całą sytuację została "wrobiona".

E. P. podała, że została zmuszona do złożenia podpisu na mandacie karnym, grożono jej, że jak nie złoży podpisu to sprawa znajdzie się w sądzie.

Skarżąca zwróciła się również o "udzielenie odwołania od mandatu karnego", gdyż posiada wątpliwości co do zasadności jego nałożenia (w dniu zdarzenia było ciemno i żadnej kolizji nie było widać).

W uzasadnieniu wniosku o umorzenie w całości lub części obowiązku E. P. podtrzymała argumentację zaprezentowaną w piśmie zawierającym zarzuty. Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną - renta chorobowa, będąca jedynym źródłem utrzymania, jest przeznaczana na opłaty za mieszkanie, media, lekarstwa, wyżywienie, spłatę kredytu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) - dalej jako "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jak wynika z powołanych jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia przepisów, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.).

Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § 1a u.p.e.a.).

Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Okolicznością, która przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, jest fakt podpisania obu rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę. Chodzi o postanowienie Wojewody (...) z dnia 5 lutego 2014 r. i wydane wskutek zażalenia skarżącej postanowienie z dnia 3 marca 2014 r.

Jak wynika z akt sprawy, autorem zaskarżonego postanowienia jest ta sama osoba, która orzekała w tej samej sprawie na poziomie pierwszej instancji. Na obu rozstrzygnięciach figuruje bowiem podpis działającej z upoważnienia Wojewody (...) W. M., Kierownika Oddziału Mandatów w Wydziale Finansów i Budżetu.

Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Art. 24 § 1 k.p.a. wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, przy wydawaniu postanowień w obu instancjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24,

a co za tym idzie - także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest więc rozstrzyganie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w trakcie postępowania.

O ile zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać możliwość wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie do k.p.a. instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być traktowane jako stworzenie gwarancji realizacji, choć ograniczonej, zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu przed naczelnymi i centralnymi organami administracji. A zatem, w przypadku zaskarżalnego zażaleniem postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez ministra - w świetle art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 127 § 3 k.p.a.

Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 978/13, LEX nr 1398072).

Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1a u.p.e.a. Niewątpliwie jednak przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono zażalenie w trybie art. 17 § 1a u.p.e.a.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale należy zatem a contrario przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie tym pracownikiem Wojewody, podlegającym wyłączeniu, jest W. M., Kierownik Oddziału Mandatów w Wydziale Finansów i Budżetu, która podpisała oba wydane w sprawie postanowienia.

Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie postanowienia po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 617/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślił, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej".

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i wyeliminowanie udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.