I SA/Gd 2130/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2865903

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. I SA/Gd 2130/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Rischka.

Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), WSA Irena Wesołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi (...) "A" Sp. z o.o. w G. na informację Zarządu Województwa (...) z dnia 8 listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnieniu protestu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

(...) "A" Spółka z ograniczoną odpowiedniością z siedzibą w G. (dalej: Wnioskodawca lub Skarżąca), wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Stworzenie kompleksowej metodyki określenia zagrożenia powodzią sztormową brzegu wydmowego od strony morza", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2020 (dalej: RPO WP 2014-2020).

Projekt zakładał stworzenie kompleksowej metodyki określenia zagrożenia powodzią sztormową brzegu wydmowego od strony morza, która dotyczyła wyznaczania prawdopodobieństwa jednoczesnego wystąpienia 2 paramentów zdarzenia sztormowego tj. wysokości fali znacznej i poziomu morza, a następnie w wyniku zastosowania prognostycznego modelu XBEACH, który identyfikuje zasięg zalewania plaży jako granicę pomiędzy obszarami "mokrymi" i "suchymi". W wyniku realizacji projektu wyznaczone zostaną w postaci map obszary zagrożone powodzią sztormową dla sztormów o różnym prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 10, 50, 100 i 200 lat) wraz z wskazaniem miejsc wrażliwych. Celem realizacji projektu miało być:

opracowanie metodyki sporządzenia modelowych map zagrożenia powodzią sztormową, wprowadzenie nowej oferty, wejście na komercyjny rynek opracowań kartograficznych, wprowadzenie komplementarnego standardu tworzenia map zagrożeń (str.5-6 wniosku o dofinasowanie).

Wartość projektu ogółem wynosiła 19.730.291,83 zł, wnioskowane dofinansowanie z UE wynosiło 13.906.575,47 zł.

Pismem z dnia 4 września 2019 r. "B" SA z siedzibą w G. (dalej: Instytucja Pośrednicząca lub IP) poinformowała Skarżącą o negatywnej ocenie wykonalności i o niezakwalifikowaniu do oceny strategicznej I stopnia w realizacji Osi Priorytetowej 1 Komercjalizacja wiedzy, Poddziałanie 1.1.1. Ekspansja przez innowacje i Działanie 1.2 Transfer wiedzy do gospodarki oraz Osi Priorytetowej 2 Przedsiębiorstwa, Poddziałanie 2.2.1 Inwestycje profilowane RPO WP 2014-2020.

W uzasadnieniu IP wskazała, iż projekt nie spełnił następujących kryteriów wyboru projektu: kryterium A.2. "Możliwe warianty", kryterium A.3. "Zakres rzeczowy projektu", kryterium A.4. "Analiza ryzyka", kryterium B.1. "Nakłady na realizacje projektu", kryterium B.2. "Założenia do analiz", kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu", kryterium B.5. "Trwałość instytucjonalno-finansowa".

Skarżąca złożyła w dniu 24 września 2019 r. protest od negatywnej oceny projektu, kwestionując dokonaną ocenę we wszystkich ww. kryteriach oraz załączając nowe dokumenty w postaci 3 listów intencyjnych, 3 warunkowych umów pożyczek, zapytania Skarżącej oraz wstępnej wyceny kosztu potencjalnych do wykonania usług, których Skarżąca nie przedstawiła na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie.

Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Skarżącą, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu Instytucja Pośrednicząca odniosła się do każdego z kwestionowanych kryteriów wykonalności, przedstawiając stanowisko członków Komisji Oceniającej Projektu (KOP) zawarte w pierwotnej ocenie projektu, argumentację Skarżącej przedstawioną w proteście oraz własne wnioski po ponownej analizie dokumentacji.

W odniesieniu do Kryterium A.2 "Możliwe warianty" wskazano, że Skarżąca zidentyfikowała trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, różniące się czasem realizacji inwestycji i powiązanym z tym budżetem, czynnikami niemierzalnymi oraz zatrudnieniem. Członkowie Komisji Oceniającej Projektu (dalej: KOP) uznali, że wybór wariantów nie został jednak odpowiednio i wystarczająco uzasadniony, przez co przedstawione warianty są niejasne, a wskazane kryteria nieprecyzyjne. Przyjęto co prawda pewne założenia, jednak nie dają one obiektywnego obrazu i w niewystarczającym stopniu objaśniają przypisane poszczególnym elementom analizy wartości. Ponadto Członkowie KOP zauważyli, że opis wariantów i ich oceny jest bardzo ogólny i trudno nazwać go analizą. W związku z tym, przedmiotowe kryterium zostało uznane za niespełnione.

W proteście Spółka wskazała, że jej zdaniem analiza wariantów została przedstawiona prawidło, zgodnie z wymaganiami zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej.

Po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w proteście Instytucja Pośrednicząca podtrzymała negatywną ocenę przedmiotowego kryterium. Odnośnie przytoczonych przez Spółkę poleceń Biznesplanu stwierdzono, że jedno z nich wskazuje na potrzebę zaprezentowania analizy wielokryterialnej opartej o kryteria jakościowe. Zwyczajowa analiza wielokryterialna powinna składać się z następujących elementów: sprecyzowania celu analizy; określenia wstępnego zbioru kryteriów mogących zostać wybranych jako kryteria właściwej analizy wielokryterialnej; analizy kryteriów wraz z określeniem ostatecznego ich zbioru; wyboru metody wielokryterialnej analizy; określenia oraz uzasadnienia wag poszczególnych kryteriów, przy czym wagi te zgodnie z metodologią analiz wielokryterialnych powinny obejmować zakres <0,1>;określenia granicznych wartości kryteriów przetworzenia danych o wariantowych rozwiązaniach problemu decyzyjnego wg wybranej metody; końcowej analizy porównawczej wraz z hierarchizacją rozwiązań wariantowych. Przedstawiona w dokumentacji aplikacyjnej analiza wielokryterialna nie została wykonana w sposób prawidłowy, zabrakło w niej bowiem istotnych informacji a także szczegółowego uzasadnienia wyboru wariantu realizacji.

W odniesieniu do Kryterium - A.3 "Zakres rzeczowy projektu" podano, że Skarżąca wskazała na dwa aspekty innowacyjności: dokładność i uniwersalność. Zdaniem członków KOP, zabrakło precyzyjnego określenia zakresu wskazanej innowacyjności. Spółka nie określiła ani parametrów technicznych ani jakościowych wskazanych cech innowacyjnych. Zabrakło określenia poziomu dokładności opracowywanego modelu oraz wskazania różnic parametru uniwersalności w porównaniu do produktów konkurencji, jak również określenia czy wskazane cechy innowacyjności stanowią innowacyjność na poziomie świata, Europy czy przedsiębiorstwa. Wątpliwości oceniających budził również oszacowany koszt przychodu pojedynczej usługi i związany z tym całkowity przychód projektu. Spółka przedstawiła plan promocji rezultatów projektu, jednakże zabrakło planu wykonania i przedstawienia odpowiedniej polityki wdrożenia opracowanych rezultatów projektu. Zabrakło informacji jaki jest docelowy poziom dokładności opracowywanego modelu i jaki jest zakres jego uniwersalności, jak również zabrakło kompleksowej analizy opłacalności projektu, a przyjęte założenia mają charakter wyłącznie deklaratywny. W dokumentacji konkursowej zabrakło informacji na temat dokładnego profilu odbiorcy rezultatu projektu, na temat wielkości zapotrzebowania na opracowany rezultat, szczegółowej analizy sprzedaży oraz kosztów opracowania rezultatu projektu. Nie przedstawiono żadnych listów intencyjnych czy innych dokumentów, które uprawdopodobnią przyjęte wyliczenia przychodów oraz realny udział Spółki w rynku. Nie wyjaśniono podstaw określenia przyjętych przychodów. W wyniku tego, zdaniem członków KOP, niewystarczający opis efektów nie dał podstaw do rzetelnej oceny ich szans na uplasowanie się na rynku. W piśmie informującym o negatywnej ocenie projektu wskazano też, że Skarżąca nie przyporządkowała precyzyjnie jakie zadania są powiązane z danymi poziomami gotowości technologicznej (TRL), co uniemożliwia ocenę poprawności przypisania danych TRL do przewidzianych zadań. W wyniku tego przedmiotowe kryterium uznano za niespełnione.

Spółka w proteście nie zgodziła się ze stanowiskiem członków KOP odnośnie braku określenia zakresu innowacyjności rezultatu projektu. Podniosła, że w Biznesplanie zawarto wyniki badania czystości patentowej, wg których rozwiązanie w planowanym kształcie nie funkcjonuje przynajmniej na rynku krajowym, a kwestia innowacyjności jest kwestią drugorzędną, która nie wpływa na ocenę. Plan wdrożenia odpowiedniej polityki wdrożenia rezultatów projektu został przedstawiony w Biznesplanie. Zawiera on również szacowanie kosztu przychodu usługi i przychodu projektu. W dokumentacji aplikacyjnej jasno wskazano, że projekt charakteryzuje się brakiem możliwości przewidzenia z wyprzedzeniem dokładnych wielkości sprzedaży. W kwestii zarzutu nieprzyporządkowania zadań do poziomów gotowości technologicznej TRL wskazano, że zostało to uwzględnione w Biznesplanie. Zadania z zakresu badań przemysłowych wiążą się z przejściem z etapu III do etapu V TRL a zadania z zakresu prac rozwojowych to przejście z etapu V do etapu IX. Do protestu załączono kopie listów intencyjnych, które zdaniem Skarżącej uprawdopodobniają przyjęte wyliczenia przychodów oraz realny udział Skarżącej w rynku.

Oceniając protest Instytucja Pośrednicząca wskazała, że zgodnie z Regulaminem Konkursu w ramach przedmiotowego kryterium sprawdzeniu podlega m.in.: Czy i w jakim stopniu projekt wskazuje na innowacyjny charakter przedsięwzięcia? Czy i w jakim stopniu rezultaty projektu są konkurencyjne w stosunku do rozwiązań istniejących na rynku lub w przypadku braku odpowiednika, mają szansę uplasowania się na rynku? Oraz czy rezultaty projektu posiadają potencjał rozwojowy z punktu widzenia branży i rynku (a jeśli tak, to w jakim stopniu), czy może dotyczą jedynie innowacji na poziomie przedsiębiorstwa lub wpłyną jedynie na konkurencyjność podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w realizację projektu?

W związku z tym nie ma podstaw, aby zgodzić się z poglądem wyrażonym w proteście, iż członkowie KOP wykroczyli poza zakres oceny przedmiotowego kryterium. Argumenty świadczące o poziomie innowacyjności rezultatu projektu powinien przedstawić Wnioskodawca (Spółka), natomiast zadaniem członków KOP była ocena przedstawionych we wniosku i w załącznikach argumentów świadczących o innowacyjności rozwiązania. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że badanie czystości patentowej potwierdza, że rozwiązanie w planowanym kształcie nie funkcjonuje przynajmniej na rynku krajowym. Otrzymanie ochrony patentowej lub też pozytywnego badania czystości patentowej nie może stanowić o innowacyjności produktu czy też innowacyjności technologicznej przedsięwzięcia. Spółka co prawda wskazała cechy planowanych do opracowania technologii, tj.: dokładność (wyrażającą się w tym, że zastosowanie modelu hydro-morfodynamicznego pozwoli na uwzględnienie procesów zachodzących w strefie brzegowej, co przyczyni się do wzrostu dokładności określenia obszarów zagrożonych powodzią sztormową) i uniwersalność (wyrażającą się w tym, że opracowana metodyka pozwoli na jej zaadaptowanie na wszystkie brzegi wydmowe południowego Bałtyku). Zdaniem jednak Instytucji Pośredniczącej, w żadnej części dokumentów aplikacyjnych Spółka nie prezentuje wymiernych wartości zadeklarowanych cech (dokładności); definicji istoty parametru/cechy uniwersalności wykazanej w sposób mierzalny/wymiernych, obiektywnie weryfikowalny czy metod oraz parametrów technologii rodzajowo podobnych dostępnych na rynku jako wartości bazowych. W podnoszonej kwestii poziomów TRL, w proteście Spółka co prawda wskazała na umiejscowienie w dokumentacji konkursowej informacji związanej z poziomami TRL, ale nie zaprezentowała precyzyjnego przyporządkowania zadań do poszczególnych poziomów TRL. Wskazała jedynie, że badania przemysłowe realizowane będą od TRL II do IV, natomiast eksperymentalne prace rozwojowe od V-VIII (ewentualnie IX). Na podstawie takiego opisu nie można ocenić czy poziomy TRL zostały poprawnie przypisane do poszczególnych zadań. Instytucja Pośrednicząca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Spółki, że załączone do protestu listy intencyjne potwierdzają, iż przyjęte założenia odnośnie planu przychodów oraz udziału Spółki w rynku są realne. Po pierwsze, zostały one podpisane dopiero po negatywnej ocenie projektu, po drugie świadczą one jedynie o tym, iż podmioty, które je wystawiły są zainteresowane wynikami projektu i zamierzają współpracować ze Spółką przy jego realizacji. W wyniku tego nie można jednoznacznie potwierdzić, że Spółka będzie miała odbiorców swojego rozwiązania oraz czy przyjęty przez nią plan przychodów jest realny do osiągnięcia.

W odniesieniu do Kryterium - A.4 "Analiza ryzyka" wskazano, że w piśmie informującym o negatywnej ocenie wykonalności członkowie KOP uznali, iż założenia dotyczące oczekiwanych efektów i rezultatów nie są realne, ponieważ nieprecyzyjnie opisano przyszłe przychody oraz zabrakło szczegółowej analizy sprzedaży. Wskazali też, że Wnioskodawca nie wziął pod uwagę analizy ryzyka finansowego. Zauważyli również, że z uwagi na brak odpowiedniego rozpoznania rynku potencjalnych odbiorców, należy poddać w wątpliwość ocenę prawdopodobieństwa faktycznego wystąpienia ryzyka braku popytu jako niskiego. W wyniku tego przedmiotowe kryterium zostało ocenione negatywnie.

W proteście wskazano, że brak jest związku pomiędzy negatywną oceną kryterium a opisem przychodów i analizą sprzedaży. Jest to nieścisłość proceduralna oraz przekroczenie zakresu oceny. Dodano, że ryzyko finansowe zostało scharakteryzowane w Biznesplanie, a przedstawione listy intencyjne uwiarygodniają szacowany popyt, a tym samym ryzyko biznesowe zostało przedstawione prawidłowo.

Odnosząc się do tej argumentacji Instytucja Pośrednicząca zauważyła, że negatywna ocena przedmiotowego kryterium jest następstwem niedoszacowania przez Wnioskodawcę ryzyka popytu oraz braku rozpoznania ryzyka finansowego w projekcie. Wnioskodawca w ramach protestu wskazał, iż na stronie 82 Biznesplanu przedstawiono ryzyko finansowe dla projektu tj. ryzyko niepowodzenia poszczególnych etapów realizacji projektu. Jest to jednak podejście błędne, bowiem jedynym ryzykiem jakie przedstawił Wnioskodawca, a które jest pośrednio powiązane z aspektami finansowymi jest ryzyko "Brak popytu ze strony potencjalnych klientów". Ryzyko to pośrednio odnosi się przychodów, a tym samym pośrednio do finansowych aspektów projektu. Wnioskodawca zaś określił je jako ryzyko biznesowe. W związku z tym stwierdzić należy, że w projekcie nie wskazano prawidłowo ryzyk finansowych. Ryzyka finansowe nie są związane wyłącznie ze stroną przychodową (popytową) w projekcie, ale również ze stroną, kosztową, kredytową, wartością pieniądza, etc. W odniesieniu do załączonych listów intencyjnych, które, zdaniem Wnioskodawcy, w sposób istotny obniżają ryzyko biznesowe dotyczące popytu, stwierdzono, że ich wskazanie nie może być podstawą arbitralnej oceny poziomu prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyk związanych z obniżonym/brakiem popytu. Występowanie popytu jest bowiem związane z wieloma czynnikami zarówno makro-, jak również mikro-ekonomicznymi w poszczególnych branżach czy też u poszczególnych klientów. Z uwagi na powyższe niepełna analiza, tj. analiza nieobejmująca rozpoznania rynku docelowego, grup klientów, ich charakterystyki, etc. wpływa na ocenę oszacowania ryzyka jako nierzetelnego. Z uwagi na powyższe podtrzymano negatywną ocenę przedmiotowego kryterium.

W odniesieniu do kolejnego Kryterium - B.1 "Nakłady na realizację projektu" - wskazano, że zgodnie z oceną członków KOP nakłady na realizację projektu są nieadekwatne do realizacji projektu. Wielkość budżetu projektu jest znacząca (ponad 19 mln zł), przy czym wynagrodzenia kadry projektu wynoszą ok. 6 mln zł a podwykonawstwo to ok. 11 mln zł. W dokumentacji aplikacyjnej zabrakło uwiarygodnienia oszacowania i kalkulacji poszczególnych pozycji budżetowych, przez co oceniający nie byli w stanie rzetelnie ocenić zasadności ponoszenia wydatków na wspomniane podwykonawstwo. Wnioskodawca nie doprecyzował także, czy wskazani pracownicy, którzy mają być zaangażowani w projekt w pełnym wymiarze godzin zostaną odsunięci od bieżących działań przedsiębiorstwa.

Zastrzeżenie Członków KOP budziła także kwestia naliczenia dodatkowej premii 15% za rozpowszechnienie wyników badań, w ich ocenie bowiem Wnioskodawca nie zapewnił, że upowszechnienie wyników badań nastąpi w okresie realizacji projektu. W wyniku tego oraz z uwagi na negatywną ocenę w innych kryteriach odstąpiono od proszenia Wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień w tym zakresie oraz od ewentualnego nałożenia korekty budżetu, a przedmiotowe kryterium uznano za niespełnione.

W proteście Wnioskodawca nie zgodził się z oceną członków KOP. Wskazano, że w dokumentach aplikacyjnych są informacje wskazujące, że nakłady są adekwatne do realizacji przedmiotowego projektu. Wskazano też zapisy, które uwiarygodniają oszacowanie i kalkulację poszczególnych jednostek budżetowych. Wnioskodawca wyjaśnił, że osoby zaangażowane w projekt będą pełnić obowiązki bieżące i/lub niezwiązane z projektem w mniejszym wymiarze niż dotychczas. Wyniki badań przemysłowych zostaną rozpowszechnione w czasie realizacji prac rozwojowych. Natomiast wyniki prac rozwojowych zostaną rozpowszechnione w ostatnich dwóch-trzech miesiącach trwania projektu.

Po ponownej analizie dokumentacji aplikacyjnej Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że Wnioskodawca nie uwiarygodnił oszacowania i kalkulacji poszczególnych jednostek budżetowych. Uzasadnienie zawarte w Biznesplanie jest bardzo ogólne. Wnioskodawca pisze bowiem o 6 cyklach pomiarowych w okresie od jesieni 2020 do wiosny 2023 r. Prezentowanie kalkulacji w oparciu o ceny rynkowe było co prawda zgodne z wytycznymi Biznesplanu, ale dla poprawnego uwiarogodnienia kalkulacji poszczególnych kosztów, Wnioskodawca powinien wskazać informacje odnośnie np. liczby godzin nalotów, zaangażowania oraz wynagrodzenia poszczególnych osób biorących w nich udział czy ich intensywności w poszczególnych okresach. Zastrzeżenia budzą też wyjaśnienia Spółki co do obciążenia pracą osób zaangażowanych w projekt, nie wiadomo bowiem w jakim konkretnie wymiarze czasu pracy będą oni zaangażowani w projekt a w jakim będą oddelegowani do bieżących działań firmy. Również tłumaczenie Wnioskodawcy dotyczące upowszechniania wyników prac budzi wątpliwości Instytucji Pośredniczącej. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił możliwości szerokiego rozpowszechnienia wyników projektu w okresie ostatnich 2-3 miesięcy trwania projektu, gdyż czas oczekiwania na publikację w czasopismach technicznych nierzadko jest liczony w kilkunastu miesiącach. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku udziału w konferencjach, gdzie wstępny draft wystąpień/artykułów musi być znany na kilka miesięcy przed imprezą np. 6-12, by być na taką imprezę zakwalifikowanym. W związku z tym stwierdzić należy, że Wnioskodawca nie zagwarantował, iż wyniki projektu będą upowszechnione w czasie jego trwania. Tym samym nadal wątpliwości budzi kwestia naliczenia przez Wnioskodawcę dodatkowej premii 15%. Mając na uwadze powyższe, podtrzymano negatywną ocenę przedmiotowego kryterium.

W odniesieniu do Kryterium - B.2 "Założenia do analiz" - wskazano, że w piśmie informującym o negatywnej ocenie wykonalności członkowie KOP stwierdzili, że w treści dokumentacji aplikacyjnej brakuje precyzyjnego uprawdopodobnienia przyjętych stawek (65 zł/mkw) mapy i planów sprzedaży map (w 2024 r. - 200 000 km2 map, w 2025 r. 225 000 km2 map, w 2026 r. 250 000 km2 map). Na tej podstawie stwierdzili, że plan przychodów jest zdecydowanie zbyt optymistyczny do osiągnięcia, przez co analiza finansowa projektu jest niewiarygodna. Wskazali również, że Wnioskodawca założył, iż w ciągu 3 lat osiągnie przychody rzędu około 44 mln zł, przy czym ani w analizie finansowej ani w zapisach dokumentacji aplikacyjnej nie opisał i nie wyjaśnił źródeł przychodów oraz nie przedstawił założeń przyjętych do zaprezentowanych cen. Zabrakło również szczegółowej analizy sprzedaży. Sam Wnioskodawca informuje, iż jedną z głównych barier oferowania nowej usługi będzie m.in. wysoka cena, która może być problematyczna w niektórych przypadkach, tym bardziej, że w przypadku przetargów rządowych na świadczenie podobnych usług, cena bardzo często jest przeważającym kryterium wyboru oferty. Ich zdaniem potwierdza to dodatkowo, iż brak przedstawienia przez Wnioskodawcę planów przychodów i uwiarygodnienia przyszłego popytu poddaje w wątpliwość przedstawioną analizę finansową i założenia ujęte w dokumentacji aplikacyjnej. W wyniku tego stwierdzili, że ocena realności założeń przyjętych do analizy jest niemożliwa. Na tej podstawie kryterium zostało ocenione negatywnie.

W proteście Wnioskodawca wskazał, że założona cena skanowanej powierzchni jest niewygórowana nawet w stosunku do bardziej tradycyjnych metod pomiarowych. Wskazał również na oferty konkurencyjnych podmiotów będące w zakresie cen oferty Wnioskodawcy. W odniesieniu do wielkości sprzedaży Wnioskodawca podał, że wielkość sprzedaży jest pochodną między innymi dwuwymiarowości map i ten czynnik, jego zdaniem, w znaczącym stopniu definiuje wielkość sprzedaży, np. dla określonej długości linii brzegowej. W treści protestu zawarł również informacje odnośnie przewidzianych akcji w przypadku braku popytu, które w sposób istotny pozwolą na osiągnięcie zaplanowanych poziomów sprzedaży. W związku z tym stwierdził, że wykazał przeanalizowanie ryzyka braku popytu na jego usługę.

W wyniku ponownej analizy zapisów dokumentacji aplikacyjnej oraz po zapoznaniu się z argumentacją Wnioskodawcy zawartą w proteście, Instytucja Pośrednicząca przyjęła, że Wnioskodawca prawidłowo uzasadnił wysokość przyjętych stawek. Mimo tego nadal brakuje uprawdopodobnienia planów sprzedaży. Wnioskodawca wskazał jedynie, iż zaplanowana wielkość map jest wynikiem przyjętych parametrów. Nie odniósł się jednak do popytu na nie na rynku oraz nie uprawdopodobnił, iż zaplanowany poziom sprzedaży jest możliwy do osiągnięcia. W dokumentacji aplikacyjnej zabrakło również uzasadnienia założeń dotyczących wielkości przychodów. Wnioskodawca nie odniósł się również do zakwestionowanej przez członków KOP wysokości kosztu usługi. Napisał jedynie, że w dokumentacji aplikacyjnej przedstawił warianty cenowe oraz modele rozliczania się z klientami. Zaznaczył również, że w dokumentacji konkursowej przedstawił analizę ryzyka braku popytu. Należy jednak zauważyć, że poziom cen oraz popyt na usługę są ściśle powiązanymi pojęciami ale nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż opisują odmienne zjawiska ekonomiczne. Tym samym wskazanie ryzyka dotyczącego popytu nie może być uznane za ryzyko związane z poziomem cen. Co prawda Wnioskodawca wskazał, iż w ramach Biznesplanu zidentyfikował bariery związane z wysokimi cenami usług jednak opis ten nie stanowi analizy dotyczącej ryzyka w projekcie. Z uwagi na powyższe podtrzymano pierwotną, negatywną ocenę kryterium.

W odniesieniu do Kryterium - B.3 "Analiza finansowa projektu" - wskazano, że zdaniem członków KOP w dokumentacji aplikacyjnej zabrakło precyzyjnego uprawdopodobnienia przyjętych stawek i planów sprzedaży map. Nie wskazano również informacji jaki jest docelowy poziom dokładności opracowywanego modelu oraz jaki jest zakres jego uniwersalności. Wnioskodawca nie przedstawił planu wdrożenia odpowiedniej polityki wdrożenia opracowanych rezultatów projektu. Nie uwiarygodnił też faktycznego zapotrzebowania i nie przedstawił żadnych listów intencyjnych czy innych dokumentów, które uprawdopodobnią przyjęte wyliczenia przychodów oraz realny udział Wnioskodawcy w rynku. W związku z tym członkowie KOP stwierdzili, że Wnioskodawca nie uzasadnił przyjętych szacunków, a przedstawiona w Biznesplanie pobieżna analiza zapotrzebowania rynkowego nie wskazuje na możliwość osiągnięcia takich przychodów. Co więcej uznali, że kalkulacja przychodów na obecnym etapie nie jest wiarygodna, a kalkulacja przyszłych przychodów ze sprzedaży nie jest poparta rzetelną analizą zapotrzebowania rynkowego na nowe rozwiązanie, gdyż Wnioskodawca nie przedstawił żadnych przesłanek pozwalających potwierdzić przedstawioną w projekcie przyszłą wielkość sprzedaży. W świetle powyższych argumentów kryterium uznano za niespełnione.

W proteście Wnioskodawca podniósł, że argumentacja członków KOP jest ściśle powiązana z ich stanowiskiem przedstawionym w kryterium B.2. W związku więc z wykazaniem przez Wnioskodawcę, że kryterium B.2 jest spełnione, przedmiotowe kryterium również powinno być ocenione pozytywnie.

W wyniku ponownej analizy zapisów dokumentacji aplikacyjnej potrzymane zostało stanowisko członków KOP. Wnioskodawca nie uzasadnił i nie poparł należytą analizą przyjętych wartości dotyczących przychodów, przez co nie można uznać, że są one realne i możliwe do osiągnięcia. Co więcej Wnioskodawca nie uprawdopodobnił udziału w rynku i nie potwierdził zapotrzebowania rynkowego na rozwiązania, które powstaną w wyniku realizacji przedmiotowego projektu. W wyniku tego stwierdzić należy, że analiza finansowa nie została poparta wiarygodnymi założeniami zatem nie jest realna. Mając na uwadze powyższe, przedmiotowe kryterium uważa się za niespełnione.

W odniesieniu do Kryterium - B.5 "Trwałość instytucjonalno-finansowa", Instytucja Pośrednicząca po ponownej analizie dokumentacji aplikacyjnej oraz po zapoznaniu się z argumentacją Wnioskodawcy zawartą w proteście, przedmiotowe kryterium uznała za spełnione.

Skarżąca wniosła na powyższą informację skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 53 ust. 1 i 2 w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), polegające na braku dokonania przez Instytucję Pośredniczącą rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku Skarżącej pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz braku rzetelnego rozpoznania protestu Skarżącej, co poskutkowało nieuzasadnionym jego nieuwzględnieniem i błędnym przyjęciem, że Skarżąca nie spełniła właściwych kryteriów wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2020.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca odniosła się do oceny poszczególnych kryteriów. Co do kryterium A.2 wskazała, że analiza wielokryterialna została przedstawiona na stronie 27 Biznesplanu. Warianty zostały przez Skarżącą ocenione pod kątem jakościowym oraz pod kątem zastosowania, jak również porównane. Instytucja Pośrednicząca nie określiła, jakich to rzekomo istotnych informacji zabrakło w dokumentacji aplikacyjnej Skarżącej. Instytucja pominęła w szczególności fakt, iż ani Regulamin, ani też Wyciąg kryteriów nie definiuje tych elementów. Samo określenie "istotne informacje" jest lakoniczne i nieprecyzyjne. Brak merytorycznego uzasadnienia stanowiska przyjętego w Rozstrzygnięciu świadczy o niedochowaniu należytej staranności i rzetelności w toku rozpoznawania Protestu, a co więcej - podważa bezstronność Instytucji Pośredniczącej.

Ponadto treść Załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu przyjętego uchwałą numer 1239/2/18 Zarządu Województwa (...) z dnia 29 listopada 2018 r. - Wyciąg kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2020 (dalej w skrócie: Wyciąg kryteriów) wskazuje jedynie na to, iż kryterium oceny oparte jest na weryfikacji analizy - nie określa jednak żadnych konkretnych elementów, nie definiuje istotnych, a obligatoryjnych informacji, nie określa essentialia negoti przyjętego przez wnioskodawcę uzasadnienia. W tej sytuacji ocena dokonana przez Instytucję jest dowolna i znacząco wykracza poza ramy regulacji konkursowych.

Co do Kryterium A.3. Zakres rzeczowy, skarżąca zarzuciła, że Regulamin Konkursu numer RPPM.01.01.01-IP.02-22-003/18 dla działania 1.1. Ekspansja przez innowacje, Poddziałania 1.1.1.ekspansja przez innowacje - wsparcie dotacyjne w ramach osi priorytetowej 1. Komercjalizacja wiedzy Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2020 (dalej: Regulamin) nie precyzuje wprost elementów podlegającej ocenie w przedmiotowym kryterium. Odnosi się to również do zagadnień dotyczących potencjalnych szans uplasowania się rezultatów projektów na rynku oraz zakresu innowacji wprowadzonych projektem. Argumentacja Instytucji zawarta w Rozstrzygnięciu nie zasługuje na uwzględnienie oraz jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro Skarżąca przedłożyła listy intencyjne potwierdzające zainteresowanie innych podmiotów wynikami Projektu oraz współpracą ze Skarżącą, to już na obecnym etapie kwestia uplasowania się rezultatów na rynku oraz powodzenia Projektu jest możliwa do przewidzenia. Instytucja w swoich rozważaniach nawiązuje do tego, czy rezultaty Projektu mają szansę uplasowania się na rynku, nie dostrzegła jednak, że "mają szanse" nie można utożsamiać z "pewnością". Co więcej, żaden wnioskodawca na etapie szacowań nie może wskazać danych o stuprocentowej pewności. Każdy Projekt obciążony jest ryzykiem, ale Skarżąca wyjątkowo szczegółowo przedstawiła szanse powodzenia Projektu i przyniesienia przez niego wymiernych, korzystnych rezultatów.

Dokumentacja uzupełniająca przedłożona przez Skarżącą wraz z Protestem została podpisana dopiero na etapie późniejszym, bowiem potrzeba jej przedłożenia również wynikła na tym etapie.

Wątpliwości Instytucji Pośredniczącej co do innowacyjnego charakteru Projektu oraz jego zasięgu są nieuzasadnione, skoro brak jest tożsamych rozwiązań co najmniej na rynku krajowym. W Wyciągu kryteriów nie zawarto jakichkolwiek informacji o wymogu wskazania poziomu zasięgu rezultatów Projektu, ale już sam jego charakter świadczy o znacznie szerszym zasięgu niż krajowy.

Odnosząc się do kryterium A.4. Analiza ryzyka Skarżąca zarzuciła, że Instytucja całkowicie pominęła treść Biznesplanu, w którym opisano wszystkie możliwe i wymagane ryzyka. Skarżąca określiła, że w przypadku wydłużenia okresu realizacji konkretnego etapu lub niepowodzenia prac, może wystąpić ryzyko finansowe w postaci konieczności uwolnienia dodatkowych środków pieniężnych. Podnoszenie przez Instytucję, że Skarżąca wskazała jedynie ryzyko finansowe polegające na braku popytu ze strony klientów jest nieprawdą. W ogólnodostępnej dokumentacji nie doprecyzowano, jakie konkretne ryzyka powinny zostać przez wnioskodawców oszacowane, w szczególności nie wskazano konieczności wskazywania charakterystyki klientów i tym podobnych. Wobec tego Skarżąca prawidłowo oszacowała ryzyka, które w jej ocenie są najbardziej prawdopodobne.

W kwestii kryterium B.1. Nakłady na realizację, zdaniem Skarżącej, stanowisko Instytucji Pośredniczącej jest nielogiczne oraz niekonsekwentne - z jednej strony Instytucja potwierdza, że Skarżąca odwołała się do cen rynkowych (cen dostawców) oraz że prezentowanie kalkulacji o ceny rynkowe było zgodne z wytycznymi Biznesplanu, z drugiej jednak strony wskazuje, że dla poprawnego uwiarygodnienia kalkulacji poszczególnych kosztów Skarżąca powinna wskazać enigmatyczne "dodatkowe informacje", których nie precyzuje. Podobnie nietrafnym argumentem jest rzekoma przewlekłość w upowszechnianiu wyników badań za sprawą udziałów w konferencjach oraz publikowaniu wystąpień. Nawet gdyby przyjąć założenia Instytucji za prawdziwe, to nadal upowszechnianie rezultatów Projektów we wskazany sposób miałoby miejsce w trakcie jego trwania.

Zdaniem Skarżącej, Instytucja Pośrednicząca dokonała dowolnej oceny Kryterium B.2. Założenia do analiz. Zgodnie z Wyciągiem kryteriów ocenie podlega realność przyjętych założeń, zdiagnozowanych problemów oraz potrzeb. Tymczasem Instytucja analizie poddaje kwestie wymiernych korzyści, nie definiując ich znaczenia. Instytucja kolejny raz przedstawia wewnętrznie sprzeczne stanowisko. Z jednej strony podtrzymuje, że Skarżąca nie wykazała wymiernych korzyści płynących z Projektu, z drugiej strony degraduje wartość przedstawionych listów intencyjnych potwierdzających korzyści płynące z realizacji Projektu.

Błędne jest stanowisko Instytucji Pośredniczącej co do oceny kryterium B.3. Analiza finansowa projektu. Instytucja przyjęła, że Skarżąca nie potwierdziła zapotrzebowania na rozwiązania powstałe w wyniku realizacji Projektu, podczas gdy Skarżąca przedłożyła szereg listów intencyjnych, z których treści wynika opisywane zapotrzebowanie. Jest to istotne także z uwagi na charakter badawczy Projektu.

Skarżąca zarzuciła, że Instytucja Pośrednicząca w zakresie Kryterium B.5. Trwałość instytucjonalno-finansowa nie przedstawiła żadnej merytorycznej argumentacji.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują na to, że Instytucja nie rozpoznała Protestu Skarżącej w sposób rzetelny. Dokonana przez Instytucje powtórna analiza i ocena była wewnętrznie sprzeczna, nieuzasadniona oraz nie znajdowała żadnego oparcia w obowiązujących regulacjach konkursowych, jak również w ogólnych przepisach prawa. Brak zachowania należytej staranności oraz rzetelności po stronie Instytucji doprowadził do nieuzasadnionego nieuwzględnienia Protestu Skarżącej i błędnego przyjęcia, że nie spełniła ona właściwych kryteriów wykonalności Wniosku.

O braku rzetelności po stronie Instytucji świadczy przede wszystkim wielokrotne przedstawianie wewnętrznie sprzecznej i niespójnej argumentacji, dowolność w dokonywaniu ocen, wyborze i interpretacji kryteriów, brak kompleksowego odniesienia się do wyjaśnień Skarżącej, a tym samym kompleksowej, merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Skarżącej, dowolne kwestionowanie waloru dowodowego przedkładanej przez Skarżącą dokumentacji, brak wezwania Skarżącej do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, co jest niezgodne z założeniami Regulaminu, a dokładnie z punktem 10.3 i 11.3 Regulaminu.

Skarżąca podniosła, że wcześniejszy wniosek Skarżącej nie był kwestionowany w zakresie dotyczącym tożsamych założeń, dlatego tym bardziej Skarżąca nie rozumie powodów, które przesądziły o treści Rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 z późn. zm. - dalej jako "ustawa wdrożeniowa").

Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy).

Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 tej ustawy reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10).

Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą albo pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art.

55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez instytucję pośredniczącą oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Zauważyć należy, że zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów jest ograniczony. Rola sądu sprowadza się do zbadania czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania, w tym w zgodzie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4048/17 "określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji".

W orzecznictwie podnosi się również, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt I SA/Go 438/17).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości. Sposób w jaki została przeprowadzenia ocena wniosku Skarżącej zarówno na pierwszym etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i przy rozstrzygnięciu protestu, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, co oznacza, że została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, stosownie do zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wskazać należy, że ocena wykonalności jest częścią oceny merytorycznej i polega na weryfikacji zasadności i wewnętrznej logiki projektu, m.in. jego zakresu rzeczowego, kwestii technicznych i środowiskowych, finansowych, ekonomicznych oraz instytucjonalnych. Ocena wykonalności jest oceną zerojedynkową (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie). Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny wykonalności. W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów wykonalności wniosek uzyskuje pozytywną ocenę wykonalności i zostaje zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia.

Istotne jest również, że Instytucja Pośrednicząca dokonując oceny projektu jest związana treścią konkretnego wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami złożonego w odpowiedzi na konkurs. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 5172/16). Sąd ten powołując się na treść art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie tejże ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów - wskazał na wpływ jego stosowania na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także z art. 53 ust. 1 i art. 57 tejże ustawy. Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu. Uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do nich stosować, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją.

Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i załączników do wniosku (w tym biznesplanu) spoczywa na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu. Wnioskodawca zatem przystępując do konkursu, winien znać w pełni zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy do tych zasad precyzyjnie stosować.

W konsekwencji Instytucja dokonująca oceny wniosku nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Z powyższych względów powoływanie się przez Skarżącą na dodatkowe dokumenty załączone do protestu, nie mogły zostać wzięte pod uwagę, bowiem etap procedury odwoławczej nie służy uzupełnianiu dokumentacji aplikacyjnej. Jeśli więc brak jakiegoś dokumentu lub brak informacji, które wynikały z dokumentu przedstawionego Instytucji dopiero na etapie protestu, były przyczyną (choćby pośrednią) pierwotnej negatywnej oceny wniosku (czy też danego kryterium) to nie można było tego braku pierwotnego uzupełnić na etapie protestu, stanowiłoby to bowiem złamanie zasady jednokrotności poprawy wniosku na danym etapie oceny i równego traktowania Wnioskodawców.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku wezwania do wyjaśnień w trybie pkt 10.3 i 11.3 Regulaminu konkursu, Sąd stwierdził, że nie znajduje on podstaw w ustalonym stanie faktycznym oraz zasadach wynikających z Regulaminu konkursu. Jeszcze raz w tym kontekście należy powtórzyć, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Należy zauważyć, że zarówno w pierwotnej ocenie jak i na etapie rozpatrywania protestu stwierdzono liczne nieprawidłowości w dokumentach aplikacyjnych Skarżącej, a sama Skarżąca w skardze nie konkretyzuje które z tych nieprawidłowości miałoby zostać wyjaśnione w trybie pkt 10.3 Regulaminu konkursu, z czego wnosić należy, że oczekiwała ona wezwania punktującego je wszystkie w celu umożliwienia jej takiego sformułowania wniosku, który odpowiadałby kryteriom wykonalności. Takie jednak oczekiwanie nie znajduje oparcia w zasadach wynikających z Regulaminu konkursu. Nieograniczone korzystanie z możliwości wzywania do uzupełnienia wniosku - a do tego w zasadzie sprowadza się zarzut skargi - prowadziłoby do wystąpienia zasadniczej modyfikacji wniosku, co skutkowałoby naruszeniem zasady równości dostępu do środków finansowych. Dodać należy, że Instytucja Pośrednicząca rozważała skorzystanie z omawianej możliwości wezwania Skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień jedynie w odniesieniu do kryterium B.1 "Nakłady na realizację projektu" w zakresie naliczenia dodatkowej premii za rozpowszechnienie wyników badań, odstąpiła jednak od tego m.in. z uwagi na negatywną ocenę w innych kryteriach, z czym należy się zgodzić. Jak już bowiem wcześniej wskazano, jedynie spełnienie wszystkich kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt pozytywnej oceny wykonalności.

Przechodząc do poszczególnych spornych w sprawie kryteriów na wstępie należy wskazać, że przedmiotem oceny był wniosek Skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Stworzenie kompleksowej metodyki określania zagrożenia powodzią sztormową brzegu wydmowego od strony morza", w ramach konkursu nr RPPM.01.01.01-IP.02-22-003/18 dla działania 1.1 Ekspansja przez innowacje, poddziałania 1.1.1 ekspansja przez innowacje - wsparcie dotacyjne w ramach osi priorytetowej 1. Komercjalizacja wiedzy Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020. Biorąc pod uwagę wyniki postępowania wywołanego wniesionym protestem, sporne pozostaje, czy projekt ten został prawidłowo oceniony w ramach oceny wykonalności, w zakresie niespełnienia kryteriów A.2 "Możliwe warianty", A.3 "Zakres rzeczowy projektu", A.4 "Analiza ryzyka", B.1 "Nakłady na realizację projektu", B.2 "Założenia do analiz"; B.3 "Analiza finansowa projektu".

Stosownie do zapisów załącznika nr 7 do Regulaminu konkursu - Wyciągu z kryteriów, weryfikacji w ramach kryterium A.2 "Możliwe warianty", podlega analiza różnych wariantów realizacji przedsięwzięcia (inne możliwe sposoby osiągnięcia celu projektu) oraz wyboru wariantu realizacji wraz z uzasadnieniem.

Powyższe kryterium uznane zostało za niespełnione. Argumentując swoje stanowisko w kwestii wniesionego protestu Instytucja Pośrednicząca przytoczyła najpierw wynik pierwotnej oceny, argumentację Skarżącej zawartą w proteście, a następnie własne wnioski. Wskazała zatem kolejno, że zdaniem członków KOP, wybór trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia nie został wystarczająco i odpowiednio uzasadniony, przez co przedstawione warranty są niejasne, a wskazane kryteria nieprecyzyjne. Przyjęto co prawda pewne założenia, jednak nie dają one obiektywnego obrazu i w niewystarczającym stopniu objaśniają przypisane poszczególnym elementom analizy wartości. Ponadto Członkowie KOP zauważyli, że opis wariantów, czy ich oceny jest bardzo ogólny i trudno nazwać go analizą. Skarżąca nie zgodziła się z tą oceną, twierdząc, że analiza wariantów została przeprowadzona prawidłowo. Rozpatrując protest Instytucja Pośrednicząca podtrzymała ocenę ekspertów. Odnosząc się do podnoszonej w proteście kwestię treści Biznesplanu, stwierdzono, że jednym z zawartych w nim poleceń było zaprezentowanie analizy wielokryterialnej opartej o kryteria jakościowe. Dalej organ wskazał na elementy, jakie taka analiza powinna zawierać i stwierdził, że przedstawiona w dokumentacji aplikacyjnej analiza wielokryterialna nie została wykonana w sposób prawidłowy, zabrakło w niej bowiem istotnych informacji a także szczegółowego uzasadnienia wyboru wariantu realizacji. Stwierdzenie o braku istotnych informacji odnieść należy do całości argumentacji organu, wskazującej na wstępie na ogólny opis wariantów i ich oceny, nieprecyzyjność przyjętych kryteriów, brak dostatecznego uzasadnienia wyboru wariantów. Skarżąca nie przedstawiła w skardze przekonujących argumentów ocenę tę podważających. Ocena Instytucji Pośredniczącej trafnie wskazuje na brak przekonującego uzasadnienia co do wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia, które to uzasadnienie zgodnie z treścią kryterium A.2 jest elementem koniecznym analizy możliwych wariantów, bez którego uznanie tego kryterium za spełnione nie jest możliwe.

Szczególnie liczne zarzuty Instytucja Pośrednicząca podniosła w zakresie spełnienia kryterium A.3 "Zakres rzeczowy projektu". Definicja kryterium wskazuje na weryfikację zakresu rzeczowego projektu w kontekście jego celów, wskazanych problemów, lokalizacji, konstrukcji budżetu oraz osiągnięcia deklarowanych wskaźników; ocena przyjętych rozwiązań technicznych i technologicznych pod kątem spełnienia obowiązujących norm i standardów oraz efektywnego wykorzystywania zasobów; w przypadku projektów dotyczących zakupu wyników prac B+R, weryfikacja, czy zaplanowane działania mają na celu ich dalsze rozwinięcie lub czy mają charakter uzupełniający/dostosowujący technologie do specyfiki przedsiębiorstwa oraz czy działania te wpisują się we właściwy Poziom Gotowości Technologii (to jest II-IX); w przypadku projektów dotyczących prac badawczo-rozwojowych: ocena przyjętych rozwiązań pod kątem wprowadzenia innowacji produktowej lub procesowej; weryfikacja prawidłowości wpisywania się we właściwy Poziom Gotowości Technologii (II-IX), ocena wybranego zakresu prac B+R pod kątem możliwości wdrożenia ich wyników oraz prawidłowości zaplanowanego sposobu wdrożenia wyników prac B+R; w przypadku projektów dotyczących infrastruktury B+R - ocena planu B+R pod kątem jego wewnętrznej spójności, realności przyjętych założeń oraz zgodności z profilem działalności wnioskodawcy w kontekście oczekiwań rynku i grup docelowych.

Nietrafne są zarzuty skargi dotyczące bezprawności dokonanej w ramach powyższego kryterium oceny. Oceniający szczegółowo wyjaśnili dlaczego uznali, że projekt nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu innowacyjności - wskazali na brak określenia poziomu dokładności opracowywanego modelu, brak określenia różnic parametru uniwersalności w porównaniu do produktów konkurencji, brak określenia zakresu innowacyjności (skala światowa, europejska, przedsiębiorstwa). Twierdzenia Skarżącej odwołującej się do wyników badań czystości patentowej braków tych nie uzupełniają. Prawidłowo wskazano w informacji o nieuwzględnieniu protestu, odnosząc się do tych argumentów Skarżącej, że otrzymanie ochrony patentowej lub też pozytywnego badania czystości patentowej nie może stanowić o innowacyjności produktu czy też innowacyjności technologicznej przedsięwzięcia.

W ramach omawianego kryterium oceniający zakwestionowali również oszacowany koszt usługi i związany z tym planowany przychód projektu. Wskazali, że w dokumentacji zabrakło planu wykonania i przedstawienia odpowiedniej polityki wdrożenia opracowanych rezultatów projektu, informacji o docelowym poziomie dokładności opracowywanego modelu oraz zakresu jego uniwersalności. Zabrakło również kompleksowej analizy opłacalności projektu, a założenia przyjęte przez Wnioskodawcę uznane zostały za mające charakter wyłącznie deklaratywny. W dokumentacji konkursowej zabrakło też informacji na temat dokładnego profilu odbiorcy rezultatu projektu, Wnioskodawca nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów wskazujących na zapotrzebowanie na podobny system. Zabrakło informacji na temat wielkości zapotrzebowania na opracowany rezultat, szczegółowej analizy sprzedaży oraz kosztów opracowania rezultatu projektu. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych listów intencyjnych czy innych dokumentów, które uprawdopodobnią przyjęte wyliczenia przychodów oraz realny udział Wnioskodawcy w rynku. Nie wyjaśniono podstaw określenia przyjętych przychodów. Niewystarczający opis efektów nie dał podstaw do rzetelnej oceny ich szans na uplasowanie się na rynku.

W skardze Skarżąca powołuje się na listy intencyjne załączone do protestu, jak już jednak wcześniej wskazano, zasadnie Instytucja rozpatrująca protest uznała, że listy te, skoro nie zostały dołączone do projektu, nie mogły wpłynąć na dalszym etapie na sposób oceny spełnienia ww. kryterium wykonalności. Brak listów intencyjnych był zresztą tylko jednym z argumentów przemawiających za dokonaną oceną. Pozostałych argumentów, odnoszących się do braku precyzyjnego określenia kręgu odbiorców, zapotrzebowania na rynku na podobny system, szczegółowej analizy kosztów opracowania rezultatu projektu oraz wielkości sprzedaży, Skarżąca skutecznie nie podważyła. Słusznie wskazali oceniający, że powyższe nie pozwoliło na rzetelną ocenę szans powodzenia projektu w uplasowaniu się na rynku. Wbrew zarzutom skargi, nie chodzi przy tym o pewność, ale o ocenę szans, a ocena ta musi opierać się na konkretnych danych, którymi jednak oceniający projekt nie dysponowali.

Skarżąca nie przedstawiła także przekonujących argumentów podważających stanowisko oceniających co do braku powiązania konkretnych zadań z danymi poziomami gotowości technologicznej (TRL), co także wpłynęło na uznanie omawianego kryterium za niespełnione.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena Kryterium A.4 "Analiza ryzyka". Kryterium to obejmuje ocenę poprawności przeprowadzenia analizy ryzyka w szczególności pod kątem: identyfikacji potencjalnych ryzyk (w tym niepowodzenia projektu), sposobów ich szacowania, realności planu zarządzania ryzykami. W ramach tego kryterium oceniający stwierdzili, że założenia dotyczące oczekiwanych efektów i rezultatów nie są realne z uwagi na brak szczegółowej analizy sprzedaży oraz nieprecyzyjny opis przyszłych przychodów. Z uwagi na brak odpowiedniego rozpoznania rynku odbiorców, o czym była mowa też w odniesieniu do kryteriów A.3, B.2 i B.3, wątpliwości budzi ocena prawdopodobieństwa faktycznego wystąpienia ryzyka braku popytu jako niskiego. Ocena Instytucji Pośredniczącej jest zgodna z założeniami omawianego kryterium, została też merytorycznie uzasadniona. Skarżąca nie podważyła argumentu o braku dostatecznej identyfikacji rynku docelowego, grup klientów, ich charakterystyki, co w konsekwencji przekłada się na nierzetelność oszacowania ryzyka braku popytu.

Nietrafne są zarzuty skargi kwestionujące ocenę w ramach kryterium B.1 "Nakłady na realizację projektu". Kryterium to obejmuje ocenę nakładów na realizację projektu oraz, w przypadku projektów infrastrukturalnych, nakładów odtworzeniowych dotyczących jego eksploatacji z uwzględnieniem ich niezbędności i adekwatności (zgodności) w kontekście planowanych do uzyskania wskaźników; weryfikację harmonogramu rzeczowo-finansowego, weryfikację zgodności wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku z zasadami kwalifikowania wydatków określonymi w RPO WP, SzOOP dla Działania/Poddziałania a doprecyzowanymi w regulaminie konkursu.

Rozpatrując protest Instytucja Pośrednicząca podtrzymała stanowisko członków KOP wyrażone w informacji o negatywnej ocenie wykonalności projektu, że Skarżąca nie uwiarygodniła kalkulacji poszczególnych kosztów budżetowych, przez co nie byli w stanie rzetelnie ocenić zasadności ponoszenia łącznej kwoty 11.258.190 zł na podwykonawstwo. Skarżąca odwołała się wprawdzie do cen dostawców, co było prawidłowe, niemniej jednak niewystarczające dla oceny niezbędności i adekwatności zaplanowanych wydatków. Zabrakło informacji o planowanej liczbie godzin nalotów, zaangażowania i wynagrodzenia poszczególnych osób biorących w nich udział, intensywności działań w poszczególnych okresach. Zabrakło też precyzyjnego określenia w jakim konkretnie wymiarze czasu pracy pracownicy Skarżącej będą zaangażowani w prace nad projektem, a w jakim będą oddelegowani do bieżących działań firmy. Wszystkie te okoliczności powodują, że oceniający słusznie uznali, że brak jest dostatecznych konkretnych i miarodajnych danych pozwalających na ocenę adekwatności i niezbędności planowanych wydatków, co powoduje, że omawiane kryterium uznane zostało za niespełnione.

Kolejne sporne kryterium, tj. kryterium B.2 "Założenia do analiz", obejmuje ocenę realności założeń przyjętych na potrzeby analizy finansowej w kontekście stanu faktycznego oraz zdiagnozowanych problemów i potrzeb; analizę planu funkcjonowania projektu po zakończeniu jego realizacji. Zgodnie z brzmieniem kryterium, członkowie KOP dokonali oceny realności założeń przyjętych na potrzeby analizy finansowej. W wyniku tej oceny, członkowie KOP precyzyjnie wskazali i uzasadnili czynniki, które spowodowały ostatecznie negatywną ocenę, a uzasadnienie tej oceny odpowiada informacjom zawartym we wniosku o dofinansowanie. Uznanie tego kryterium za niespełnione spowodowane było stwierdzeniem braku uprawdopodobnienia przez Skarżącą przedstawionych planów sprzedaży. Skarżąca nie uwzględniła czynnika popytu na przedmiotowe mapy i nie uprawdopodobniła, że przychód w planowanej kwocie 44 mln zł jest możliwy do osiągnięcia. Wnioskodawca powinien wykazać, że rozwiązania wypracowane w ramach projektu będą przynosić wymierne korzyści, co będzie świadczyć, że realizacja projektu była opłacalna i konieczna. Elementów tych oceniający nie stwierdzili, a Skarżąca oceny tej nie zdołała skutecznie podważyć. Wskazała ona jedynie, że zaplanowana wielkość sprzedaży map jest wynikiem przyjętych parametrów, jest to jednak pojęcie enigmatyczne i słusznie oceniający stwierdzili, że na tej podstawie nie sposób ocenić realności przyjętych założeń. Zależności między ceną produktu a jego ilością, którą skłonni są zakupić potencjalni nabywcy, jest kwestią istotną i nie może być przez Wnioskodawcę wykazywana jako "wynik przyjętych parametrów".

Opisane w poprzednich punktach braki - brak precyzyjnego uprawdopodobnienia planów sprzedaży map, brak określenia docelowego poziomu dokładności opracowywanego modelu i zakresu jego uniwersalności, brak planu wdrożenia opracowanych rezultatów projektu, brak uwiarygodnienia faktycznego zapotrzebowania na mapy, niewiarygodna kalkulacja przychodów - przełożyły się również na negatywną ocenę spełnienia kryterium B.3 "Analiza finansowa projektu.". Stwierdzono bowiem, że analiza finansowa nie została oparta na wiarygodnych założeniach, nie może być więc uznana za realną. Kwestionując w skardze tę ocenę Skarżąca wskazała na załączone do protestu listy intencyjne, niemniej jednak jak już wyżej wskazano, nie mogły one zostać uwzględnione z uwagi na niedołączenie ich do wniosku, a nadto nie usuwają one wszystkich wypunktowanych przez oceniających wadliwości i braków wniosku.

Zarzuty skargi co do kryterium B.5 "Trwałość instytucjonalno-finansowa" są bezzasadne. Instytucja Pośrednicząca rozpatrując protest uznała owo kryterium za spełnione, nie była zatem zobligowana do szerszego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie.

W ocenie Sądu wszystkie sporne kryteria zostały ocenione przez członków KOP w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena każdego ze spornych kryteriów zawiera jasne, poparte merytorycznymi argumentami uzasadnienie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez Wnioskodawcę dokumentacji, zaś informacja o nieuwzględnieniu protestu zawiera czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia złożonego środka zaskarżenia w spornym zakresie.

Odnosząc się argumentu skargi, że wcześniejszy wniosek Skarżącej nie był kwestionowany w zakresie tożsamych założeń, Sąd stwierdza, że nie może on mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, sąd administracyjny nie ma możliwości badania wniosków złożonych w ramach dwóch różnych konkursów, a ocena jednego projektu złożonego przez wnioskodawcę nie determinuje oceny innego wniosku tego samego podmiotu (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18, 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1411/12, 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 675/11, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu ocena innego projektu złożonego przez Skarżącą w ramach innego konkursu nie mogła być przedmiotem badania w niniejszym konkursie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.