Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783859

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 18 lutego 2020 r.
I SA/Gd 1420/19
Właściwość organu odwoławczego w sprawie kary pieniężnej wobec przewoźnika.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.).

Sędziowie WSA: Marek Kraus, Ewa Wojtynowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z dnia 4 czerwca 2019 r. nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji,

2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w...na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.) - dalej jako "O.p", art. 6 ust. 3, pkt 6, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708) - dalej "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. S., od decyzji Naczelnika (...) Urzędu Celno - Skarbowego w (...) z dnia 19 września 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000,- zł, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 6 października 2017 r. o godz. 10 na drodze krajowej (...) funkcjonariusze Służby Celno - Skarbowej Drugiego Działu Realizacji w (...) SENT, przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego SCANIA, na polskich numerach rejestracyjnych (...) wraz z naczepą typu cysterna o numerze rejestracyjnym (...), którym kierował J. J., legitymujący się dowodem osobistym (...).

Podmiotem odbierającym towar - tłuszcz palmowy, o masie 25.060 kg przewożonym z Niemiec (o kodzie CN 1511) do Polski była N. S.A. z siedzibą w W., ul. (...), z miejscem dostarczenia towaru N. S.A., (...) K., ul. (...). Przewoźnikiem towaru był M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...) M. S., ul. (...), (...) B.

W toku kontroli kierujący wymienionym zestawem pojazdów przedstawił numer referencyjny (...).

Po sprawdzeniu numeru w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów i porównaniu z dokumentami przewozowymi stwierdzono, że dokonane zgłoszenie nie zawiera danych przewoźnika tj. numeru identyfikacji podatkowej przewoźnika, numerów rejestracyjnych środka transportu, numeru zezwolenia drogowego, miejsca i daty rozpoczęcia przewozu na terytorium kraju, planowanej daty zakończenia przewozu towaru, rodzaju i numeru dokumentu przewozowego, co stanowiło naruszenie przepisów ustawy.

Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono w dniu 6 października 2017 r. protokół z kontroli, z którym kierujący pojazdem zapoznał się w obecności funkcjonariuszy celno-skarbowych, a następnie złożył swój podpis.

Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w (...) postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie, wobec M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) M. S. (dalej: "Strona", "Skarżący"), w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, za niedokonanie przez przewoźnika uzupełnienia zgłoszenia przewozu towaru (...), w zakresie danych, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. Następnie decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r., nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 5.000,- zł w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu.

Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Strona złożyła odwołanie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) decyzją z dnia 7 maja 2018 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania, w związku z ewentualnym zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy.

Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w (...) po zebraniu i dokonaniu analizy materiału dowodowego, ukazującego sytuację finansową Strony w kontekście ewentualnego zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy, wydał decyzję z dnia 19 września 2018 r., którą nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 5.000,- zł, za niewykonanie przez przewoźnika obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu towarów (...).

Organ I instancji, oceniając materiał dowodowy dotyczący sytuacji finansowej Strony, nie stwierdził podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

W piśmie nadanym w dniu 5 października 2018 r., Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. W kolejnym piśmie Strona uzupełniła argumentację i wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność uznania, czy czas wykonywania kontroli drogowej przez funkcjonariuszy, wlicza się do czasu przewidzianego dla wykonania ustawowo nakazanej czynności tj. w niniejszej sprawie uzupełnienia zgłoszenia w systemie SENT. W opinii Strony, czas od wjazdu na terytorium RP o godzinie 940 do momentu rozpoczęcia kontroli o godzinie 1020 był niewystarczający na uzupełnienie danych w systemie SENT. Ponadto Strona wskazała na konieczność wyjaśnienia przez organ częstotliwości podjętych prób logowania się do systemu.

Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy według właściwości Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w (...).

W piśmie z dnia 26 marca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) wystąpił do administratora systemu PUESC z prośbą o poinformowanie, czy próby oraz częstotliwość nieudanego logowania Strony na PUESC w terminie od 1 do 6 października 2017 r., mogą być widoczne w tym systemie.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na ww. zapytanie poinformowano, że M. S. zalogował się we wskazanym okresie na PUESC dnia 6 października 2017 r. o godzinie 1058 i wylogował o godzinie 1123. Ponadto nie stwierdzono okoliczności mogących powodować brak możliwości zalogowania się użytkownika do systemu, natomiast próby nieudanego logowania się nie są widoczne w systemie.

W piśmie z dnia 24 maja 2019 r. Strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Strona występując w roli przewoźnika towaru nie uzupełniła, przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju, zgłoszenia w rejestrze SENT o dane, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy. W zaistniałej sytuacji zasadnie wymierzono mu karę pieniężną na podstawie normy art. 22 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju uzupełnić zgłoszenie o wymienione w tym przepisie dane. Stąd też bez zaznaczenia, dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozostaje argument, czy czas wykonywania kontroli drogowej wlicza się do czasu przewidzianego dla uzupełnienia zgłoszenia w systemie SENT.

Dyrektor wskazał, że z akt sprawy wynika, że funkcjonariusze Służby Celno - Skarbowej Drugiego Działu Realizacji w (...) SENT przeprowadzili kontrolę na drodze krajowej (...), zatem na terytorium RP. Podczas, gdy ustawowy obowiązek dokonania uzupełnienia zgłoszenia do rejestru SENT winien zostać zrealizowany przez przewoźnika, jak stanowi omawiany przepis art. 6 ust. 3 ustawy, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju.

W kwestii natomiast argumentacji dotyczącej niemożliwości zalogowania się do rejestru Organ zaznaczyć, że w sytuacji, jak twierdzi Strona zaistniałych trudności z przesłaniem zgłoszenia do rejestru SENT, nie zastosowała awaryjnej procedury, o której mowa w art. 9 ust. 5 i 6 ww. ustawy, lecz rozpoczęła przewóz przez obszar Polski bez wymaganego zgłoszenia SENT.

W kontekście wskazywanych przez Stronę wcześniejszych, negatywnych doświadczeń uniemożliwiających zastosowania procedury awaryjnej, z uwagi na zaistnienie dni wolnych od pracy Organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie dzień kontroli tj. 6 październik 2017 r. przypadał w piątek, stąd też zgłoszenie do rejestru SENT byłoby składane bez wątpienia w środku tygodnia, tym samym argument dotyczący nieprawidłowego funkcjonowania biura obsługującego ewentualną awarię systemu SENT nie może zostać wzięty pod rozwagę w niniejszej sprawie.

Ponadto Dyrektor podkreślił, że Organ pierwszej instancji wystąpił w piśmie z dnia 14 września 2018 r. do administratora rejestru SENT Referatu Usług Komunikacji Elektronicznej oraz Usługi Elektronicznego Monitorowania Przewozu Towarów w Izbie Administracji Skarbowej w (...) z zapytaniem, czy w okresie od 2 do 6 października 2017 r. odnotowano awarie systemu, bądź wystąpiły inne problemy z dostępem, uniemożliwiające podmiotom korzystanie z rejestru SENT. Dodatkowo poproszono o sprawdzenie, czy odnotowano zgłoszenie M. S. w systemie HelpDesk, w związku z brakiem możliwości zalogowania się. W odpowiedzi z dnia 19 września 2018 r. administrator systemów PUESC i SENT poinformował, iż w oparciu o przeprowadzoną analizę nie stwierdzono okoliczności mogących powodować utrudnienia przy korzystaniu z systemu SENT we wskazanym terminie, jak też nie stwierdzono zgłoszeń użytkownika - M. S. ((...)) dotyczących awarii.

Powyższe zostało potwierdzone w kolejnym piśmie administratora z dnia 17 kwietnia 2019 r., nadesłanego w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego, z którego jednoznacznie wynika, iż użytkownik - M. S. zalogował się do portalu PUESC jeden raz w dniu 6 października 2017 r. o godzinie 10:58 i wylogował się o godzinie 11:23. Jednocześnie nie stwierdzono okoliczności mogących powodować brak możliwości zalogowania się do portalu PUESC, natomiast nieudane próby logowania się nie są w systemie uwidocznione.

Opisane okoliczności faktyczne wykazują, iż Strona zalogowała się do portalu PUESC jeden raz w dniu 6 października 2017 r. o godzinie 10:58, czyli w czasie trwającej kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej Drugiego Działu Realizacji w (...), która rozpoczęła się o godzinie 10:20.

Strona zakończyła czynności związane z uzupełnieniem zgłoszenia SENT o godzinie 11:23. Okoliczność ta znajduje uzasadnienie w protokole z kontroli, z którego wynika, że przy podjęciu przez funkcjonariuszy o godzinie 11:38, kolejnej próby sprawdzenia w systemie zgłoszenia, stwierdzono, że zostało ono wypełnione. W świetle zgromadzonych dowodów, ustalony w sprawie stan faktyczny jest spójny i nie budzi w ocenie Organu odwoławczego żadnych wątpliwości.

Organ wskazał, że na mocy art. 22 ust. 3 ustawy organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 tej ustawy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu.

Dyrektor wyjaśniając pojęcia ważnego interesu Strony oraz interesu publicznego wskazał, że zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które podatnik nie miał wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania, co niniejszej sprawie nie wystąpiło. Wskazywanie przez Stronę na okoliczność zakupu, w ubiegłych latach, dwóch samochodów osobowych oraz naczepy i ciągnika siodłowego na potrzeby prowadzonego przedsiębiorstwa nie wyczerpuje przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach. Z kolei przeprowadzona analiza kondycji finansowej prowadzonego przez Stronę przedsiębiorstwa nie wykazuje, aby fakt uiszczenia należnej kary pieniężnej w wysokości 5.000,- zł stanowił zagrożenie dla stabilności finansowej.

M. S. złożył skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję. W ocenie Skarżącego Organ działał w sposób stronniczy, bowiem urząd wydając decyzje pozyskuje pieniądze sam dla siebie, więc zawsze będzie działał na swoją korzyść. W ocenie Strony nikt nie zweryfikował jego argumentów dotyczących działania systemu SENT w ówczesnym czasie, jak w załączonym do skargi wyjaśnieniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobowiązany był uwzględnić, że zaskarżona decyzja Organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.

Niniejsza sprawa dotyczy nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Zważyć należy, że właściwość organu orzekającego, bez względu na jej rodzaj (właściwość rzeczowa, instancyjna, czy miejscowa) nie zależy od uznania organów administracji publicznej, ale musi mieć oparcie w przepisach prawa, które stanowią wzorzec kontroli dla sądu administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi kwalifikowane naruszenie prawa (art. 247 § 1 pkt 1 O.p.), powodujące nieważność decyzji.

Odnawiania wymaga, że przed nowelizacją art. 26 ustawy wskazywał w ust. 2, że karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów, z wyjątkiem art. 30. Ustawa ta nie określała wprost właściwości miejscowej organu odwoławczego. Stanowiła natomiast w art. 26 ust. 5, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

W związku z takim uregulowaniem kwestii właściwości organu w orzecznictwie doszło do rozbieżnego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie ustalenia właściwości miejscowej organu II instancji. Część składów orzekających wojewódzkich sądów administracyjnych uznawała, że przesądzające znaczenie ma w tym względzie treść art. 221a § 2 O.p., zgodnie z którym w przypadku wydania w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celno-skarbowego decyzji innej niż decyzja, o której mowa w § 1, odwołanie od tej decyzji służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego. W drugim nurcie, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazano, że art. 26 ust. 2 ustawy zastrzegając właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 O.p., stanowi lex specialis względem tego unormowania. Skoro zaś art. 26 ust. 2 ustawy wyklucza stosowanie art. 17 § 1 O.p. w postępowaniu przed naczelnikiem urzędu celno-skarbowego w sprawach o wymierzenie kary pieniężnej, to użytego w art. 221a § 2 O.p. zwrotu "właściwego dla kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" nie można odnosić do zasady wynikającej z art. 17 § 1 O.p. Z powyższego wynika, że organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nakładającej karę pieniężną, jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego. Stanowisko to zostało utrwalone w wyrokach NSA: z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/18, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 464/19, z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 398/19 oraz II GSK 395/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wskazania wymaga, że z dniem 4 września 2019 r. - ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1556), zostało zmienione brzmienie art. 26 ust. 2 i dodany został do art. 26 ust. 4a. Według aktualnego brzmienia art. 26 ust. 2 ustawy karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy:

1) dla miejsca kontroli - w przypadku kontroli przewozu towarów,

2) ze względu na adres zamieszkania lub na adres siedziby podmiotu odbierającego albo podmiotu nabywającego - w przypadku, o którym mowa w art. 24 ust. 1b - z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 30.

Natomiast dodany ust. 4a stanowi, że organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego nakładającej karę pieniężną jest dyrektor izby administracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę naczelnika urzędu celno-skarbowego, który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Cytowana nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian co do właściwości miejscowej w przypadku kontroli przewozu towarów. Pozostała ona taka sama jak uprzednio. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że dodany ust. 4a wprowadził zmiany co do dotychczasowej właściwości organu odwoławczego w tym zakresie. Tym bardziej, że przedstawiona powyżej wykładnia systemowa przepisów Ordynacji podatkowej nie pozwalała dotychczas uznać odmiennej właściwości organu II instancji niż wskazana przez ustawodawcę w dodanym ust. 4a. Dlatego art. 14 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym - w postępowaniach odwoławczych w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 21-22a oraz art. 24 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu, właściwe są organy odwoławcze, które były właściwe w takich sprawach przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu - nie ma zastosowania przy ustaleniu właściwości miejscowej organów w przypadku kontroli przewozu towarów.

Wobec powyższego, skoro właściwy miejscowo dla kontrolowanego podmiotu na dzień zakończenia postępowania (wydania decyzji w I instancji) był Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w (...) podległy instancyjnie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w (...) i pozostający w jego zasięgu terytorialnym, zatem organem właściwy do rozpatrzenia odwołania był to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) (por. rozporządzenie Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej - Dz. U. z 2017 r. poz. 393).

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że postępowanie przed Organem II instancji dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p.

Wobec stwierdzenia powyższej wady przedwczesne i niedopuszczalne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do merytorycznych aspektów sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.