Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2466667

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 21 lutego 2018 r.
I SA/Gd 1368/17
Uzasadnienie obowiązku organów egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń.

Sędziowie: WSA Krzysztof Przasnyski, NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 - dalej "u.s.u.s."), odmówił panu I.W. umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okresy 09/2012, 12/2012, 01/2013, 04/2013, 07/2013, w łącznej kwocie 2.011,44 zł (należność główna i odsetki).

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 17 maja 2017 r. pan I.W. (dalej: skarżący) zwrócił się do ZUS o umorzenie ww. należności, podając, że zadłużenie z tego tytułu powstało z winy osoby zajmującej się księgowością w prowadzonej przez niego firmie. Z uwagi na stan zdrowia skarżący nie dopilnował obowiązków w zakresie opłacania składek. Skarżący podniósł, że opłacenie należności z tytułu składek spowoduje uszczerbek w zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb.

Organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej - została ona wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 23 czerwca 2016 r. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 2463,19 zł brutto miesięcznie (w tym dodatek pielęgnacyjny 209,59 zł). Ze świadczenia dokonywane są potrącenia komornicze na poczet innych zadłużeń. Do wypłaty ze świadczenia pozostaje kwota 1629,30 zł. Stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat wynoszą: czynsz 300 zł, opłaty eksploatacyjne 200 zł, koszty leczenia 450 zł. Skarżący choruje na zwyrodnienie stawów, przeszedł operację prawego oka z powodu zaćmy, oczekuje na operację drugiego oka. Poza zadłużeniem wobec ZUS skarżący posiada zaległości z tytułu podatków, które spłacane są po 205 zł oraz inne, spłacane po 406 zł. Skarżący nie posiada nieruchomości ani samochodu.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, gdyż skarżący uzyskuje dochód.

Dalej organ przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, że daje on możliwość umorzenia należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej "rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają podstaw do umorzenia przedmiotowych należności na podstawie ww. przepisów. Skarżący nie wykazał, aby dotknęły go straty materialne spowodowane klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem. Ma problemy zdrowotne, jednak nie mają one wpływu na osiągane przez niego dochody. Ze świadczenia emerytalnego dokonywane są potrącenia na poczet innych zaległości. Po potrąceniach pozostaje skarżącemu do dyspozycji kwota przewyższająca minimum socjalnego wynoszącego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 1098,18 zł. Zatem sytuacji skarżącego nie można rozpatrywać w kategoriach ubóstwa lub zagrożenia egzystencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny, podczas gdy skarżący wykazał powyższe okoliczności dołączając dokumenty oraz opisując sytuację życiową, a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez uznanie, że nie zachodzi uzasadniony przypadek uzasadniający umorzenie składek mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 80 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego wiek (87 lat) oraz zły stan zdrowia, w szczególności konieczność odbywania wizyt lekarskich i ponoszenia kosztów wykupu leków, nie pozwalają na spłatę zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

- dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W przypadku obu ww. rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wyczerpujący zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości.

Przede wszystkim nie jest sporne, że w przypadku skarżącego nie można mówić o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, skarżący bowiem uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury. Skarżący zresztą tego nie kwestionuje, powołuje się natomiast na przesłankę z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, tj. ważny interes osoby zobowiązanej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący ma 87 lat i jest osobą schorowaną. Pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 2463,19 zł brutto miesięcznie (w tym dodatek pielęgnacyjny 209,59 zł). Ze świadczenia dokonywane są potrącenia komornicze na poczet innych zadłużeń. Do wypłaty ze świadczenia pozostaje kwota 1629,30 zł. Stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat wynoszą: czynsz 300 zł, opłaty eksploatacyjne 200 zł, koszty leczenia 450 zł. Poza zadłużeniem wobec ZUS skarżący posiada zaległości z tytułu podatków, które spłacane są po 205 zł oraz inne, spłacane po 406 zł. Skarżący nie posiada nieruchomości ani samochodu.

Oceniając przedstawioną wyżej sytuację w kontekście przesłanki rozporządzenia, która nakazuje ocenić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniają wniosku, że taka przesłanka zaistniała. Nie chodzi w niej bowiem o subiektywne odczucie dolegliwości związanej z posiadaniem długów w ogóle, lecz szczególne okoliczności, które taką sytuację czynią. Skarżący jest wprawdzie schorowany, jednak choroba ta pozostaje bez wpływu na osiągane przez niego dochody z tytułu emerytury. Jednocześnie skarżący sam prowadzi gospodarstwo domowe. Ze świadczenia emerytalnego dokonywane są potrącenia na poczet innych zaległości, przy czym po potrąceniach do dyspozycji skarżącego pozostaje kwota przewyższająca kwotę minimum socjalnego wynoszącego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 1098,18 zł. Jakkolwiek zatem sytuacja skarżącego, zobowiązanego do zapłaty zaległych składek jest trudna, to jednak skarżący ma obiektywną możliwość uiszczenia zaległości przynajmniej w ratach, zwłaszcza że wysokość zaległości wynosi łącznie na dzień wydania decyzji 2011,44 zł. W tej sytuacji umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne.

Zważyć należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. O szczególnym charakterze tych należności świadczy choćby fakt, że ustawodawca przewidział aż 10-letni termin na ich dochodzenie. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie, niemożliwe jest wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań, dodatkowo też w sprawie nie może mieć zastosowania § 3 rozporządzenia.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.