I SA/Gd 1082/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - OpenLEX

I SA/Gd 1082/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3256748

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2021 r. I SA/Gd 1082/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska.

Sędziowie NSA: Elżbieta Rischka (spr.), Alicja Stępień.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą na informację z dnia 20 listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników

1. uchyla zaskarżony akt;

2. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

A S.A. z/s w G. (dalej jako spółka, płatnik lub skarżąca) w związku z panującą sytuacją ekonomiczną związaną z pandemią COVID-19 oraz istotnymi obostrzeniami związanymi z różnymi sferami życia gospodarczego i znacznym spadkiem obrotów, w rozumieniu zarówno art. 15g ust. 9 pkt 2, jak i art. 15zzb ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej jako ustawa o COVID, w okresie od 3 kwietnia do 3 lipca 2020 r. skorzystała z dofinasowania do wynagrodzeń pracowników na podstawie art. 15g ustawy o COVID, w związku z wprowadzeniem u Wnioskodawcy od dnia 3 kwietnia 2020 r. obniżonego wymiaru czasu pracy (w tym zakresie złożone zostały dwa wnioski o dofinansowanie, pierwszy pierwotnie obejmujący okres 3 miesięcy od dnia 3 kwietnia 2020 r., następnie zmodyfikowany do okresu od 3 kwietnia 2020 r. do 2 maja 2020 r., a następnie drugi wniosek za okres od dnia 3 maja 2020 r. do dnia 3 lipca 2020 r.).

W dniu 3 lipca 2020 r. zakończył się w Spółce okres pobierania dofinansowania, przyznanego w oparciu o art. 15g ustawy o COVID. Jednakże, ze względu na utrzymującą się sytuację ekonomiczną wywołaną pandemią COVID-19, w szczególności znaczny spadek obrotów, Spółka postanowiła ubiegać się o dofinansowanie w oparciu o art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID w odniesieniu do tych samych pracowników, którzy w ww. okresie objęci byli dofinansowaniem na podstawie art. 15g ustawy o COVID.

W związku z powyższym, oraz posiadaniem statusu średniego przedsiębiorcy, a także odnotowaniem spadku obrotów gospodarczych w wysokości 31,92%, Spółka w dniu 30 października 2020 r. złożyła do Starosty (dalej jako organ) wniosek, na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID na okres trzech miesięcy, obejmujący również tych samych pracowników, co wnioski złożone na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy o COVID, wskazane powyżej.

Do wniosku Spółka złożyła oświadczenie, w którym przedstawiła wszystkie dofinansowania oraz środki otrzymane tytułem pomocy publicznej, jakie otrzymała.

Organ w Informacji z dnia 20 listopada 2020 r. wskazał, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. W wyżej wymienionym piśmie organ wskazał, że przy rozpatrzeniu wniosku wziął pod uwagę stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym wskazano, że nie ma przeszkód prawnych do łączenia tych instrumentów, z zastrzeżeniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie czasu oraz nie może przekraczać łącznie trzech miesięcy.

Protest Spółki z dnia 25 listopada 2020 r. nie został uwzględniony, skutkiem czego Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę od informacji organu z dnia 20 listopada 2020 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z dnia 30 października 2020 r. o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID.

Zaskarżonej informacji Spółka zarzuciła:

1. naruszenie zasad postępowania, zasady praworządności, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i oparcie się przy wydaniu Informacji na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które to stanowisko nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy organ powinien był się opierać jedynie na podstawie przepisów ustawy o COVID, co w dalszej kolejności doprowadziło do negatywnego rozpatrzenia wniosku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15g ust. 16 w zw. z art. 15g ust. 18 oraz art. 15zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ("FGŚP") na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, Spółka skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID -19, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID wobec tego, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy, podczas gdy Spółka spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania ze środków starosty, o którym stanowi art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, i nie korzystała wcześniej z dofinansowania ze środków starosty w odniesieniu do żadnego z pracowników, a ustawa o COVID nie zawiera zakazu łączenia dofinansowań z obu źródeł, co w dalszej kolejności doprowadziło do niezasadnego, negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania Spółce dofinansowania ze środków starosty.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty Spółka wniosła o uchylenie i informacji w całości oraz o uznanie przez Sąd w wyroku uprawnienia Skarżącej do udzielenia jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ww. ustawy; a także o zwrot na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca w podsumowaniu stwierdza, że nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania stanowiska Organu, w zakresie braku możliwości łączenia dofinansowania z art. 15g ust. 1 ustawy o COVID z art. 15zzb ust. 1 Ustawy o COVID, w przypadku skorzystania przez okres 3 miesięcy z dofinansowania z FGŚP na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy o COVID, jako zasadnego. Prawidłowa wykładania przepisów ustawy o COVID nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska.

Skarżąca podkreśla, że organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa. Oparcie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa narusza powyżej wskazaną zasadę.

Skarżąca w swojej opinii spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej dofinansowania i takie dofinansowanie powinna otrzymać. Ustawa o COVID nie przyznaje prawa staroście do odmowy przyznania dofinansowania w przypadku gdy wszystkie przesłanki są przez wnioskodawcę spełnione.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że pomoc udzielona na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID ma charakter uznaniowy i rozpatrując wniosek kierował się kryteriami obiektywnymi i jednolitymi m.in. w oparciu o przedmiotowe wyjaśnienia Ministerstwa.

Zdaniem organu, z ich treści jasno wynika, że celem udzielenia pomocy z art. 15zzb, jak również z art. 15g, jest objęcie tym wsparciem jak największej liczby beneficjentów. Skoro jednak środki z Funduszu Pracy oraz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych są limitowane, stąd przyjęto, że nie jest dopuszczalne udzielanie łączenie tej pomocy przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Innymi słowy - można łączyć pomoc z obu tych źródeł, ale tylko w ten sposób, że można na tych samych pracowników pobrać dofinansowania przykładowo przez dwa miesiące z FP a przez jeden miesiąc z FGSP, co w praktyce oznacza, że nie można na tych samych pracowników pobrać łącznie z obu źródeł dofinansowania na więcej niż 3 miesiące.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżąca przywołując wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 388/21 z dnia 6 października 2021 r. wydany w tożsamym stanie faktycznym wniosła ponownie o uchylenie zaskarżonej informacji i przyznanie jej dofinansowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że ocena zaprezentowana w postanowieniu NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 574/21, w tym dotycząca dopuszczalności drogi sądowej, ale i kwestii formy prawnej załatwienia sprawy przez organ wiąże Sąd w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stanowisko organu (niezwykle lakoniczne i nie wsparte żadną analizą) jest w ocenie Sądu niezasadne. O zasadności tego stanowiska nie mogą świadczyć powoływane przez organ wytyczne Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które w żadnym razie nie mają charakteru wiążącego.

Ustawa o COVID przewiduje różne formy pomocy dla przedsiębiorców, którzy znajdą się w trudnej sytuacji w związku z epidemią COVID-19. Wsparcie to z zasady dotyczy ochrony miejsc pracy, które odbywa się przy współudziale finansowania przez wskazane w ustawie podmioty wynagrodzeń oraz świadczeń im towarzyszących. Ochrona miejsc pracy jest celem omawianej ustawy, dlatego poszczególne jej przepisy (w tym przykładowo art. 15g, 15gg i 15zzb) dotyczą dofinansowania wynagrodzenia zatrudnianych przez przedsiębiorcę pracowników, ustalając określone warunki tych świadczeń.

Skarżąca przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ustawy o COVID, niespornie korzystała przez okres 3 miesięcy (w okresie od kwietnia do lipca 2020 r.) z dofinansowania przyznanego jej na podstawie art. 15gg tej ustawy. Następnie, w dniu 30 października 2020 r., wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15zzb tej ustawy, na okres trzech miesięcy w odniesieniu do tych samych pracowników, którzy ww. okresie objęci byli dofinansowaniem na podstawie art. 15g ustawy o COVID.

Niespornym przy tym jest, że skarżąca posiada status średniego przedsiębiorcy i odnotowała spadek obrotów gospodarczych w porównaniu do analogicznego okresu roku poprzedniego w wysokości 31,92%, co stanowi o spełnieniu przez nią przesłanek formalnych do wystąpienia z takim wnioskiem. Poza sporem jest i to, że do dofinansowania przedstawiono tych samych pracowników zakładu, co w wypadku dofinansowania otrzymanego na podstawie art. 15gg ustawy o COVID.

W ocenie Sądu w zaskarżonej informacji organ nie przeanalizował jednak warunków formalnych wskazanych wprost w art. 15zzb ust. 1-5 ustawy, bowiem uznał, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg przez okres 3 miesięcy na tych samych pracowników, uniemożliwia przedsiębiorcy skuteczne ubieganie się o takie świadczenie przy zastosowaniu innej normy tej ustawy.

Zgodnie z art. 15gg ustawy o COVID, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych:

1. przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub

2. przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub

3. obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.

Podmiotom tym przysługują środki z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 2 ustawy).

Świadczenia, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 6 ustawy).

Podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7 ustawy).

Z kolei, w myśl art. 15zzb tej samej ustawy, możliwe jest uzyskanie od starosty dofinansowania wynagrodzeń pracowników, osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy oświadczenie usług. Zgodnie z ust. 5 artykułu 15zzb, dofinansowanie to może być przyznane mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, przypadające od miesiąca złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z ust. 12, przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

W ocenie Sądu, redakcja obu wskazanych przepisów, ale też innych przepisów ustawy o COVID, np. art. 15g, 15ga, wskazuje na fakt, że stanowisko organu o maksymalnym terminie dla wszystkich świadczeń przyznawanych na ich podstawie (3 miesiące) nie jest prawidłowe. Każdy z przepisów wskazuje bowiem odrębnie termin, na który określone w nim świadczenie może zostać udzielone (art. 15g ust. 16 art. 15ga ust. 7, art. 15gg ust. 6, art. 15zzb ust. 5 ustawy o COVID). W żadnym z przepisów ustawy COVID nie wskazano przy tym, że łączny termin świadczeń z poszczególnych tytułów nie może przekroczyć 3 miesięcy. Nie jest to zatem, jak chce organ, termin wspólny dla wszystkich świadczeń. Każde z nich korzysta z odrębnej regulacji tej kwestii, chociaż dla niektórych ze świadczeń maksymalny okres ich udzielenia jest analogiczny. Trzymiesięczny termin świadczenia liczony jest każdorazowo od miesiąca złożenia konkretnego wniosku, z odpowiednim zastrzeżeniem, charakterystycznym dla poszczególnych świadczeń (art. 15g ust. 18, art. 15gg ust. 7 i art. 15zzb ust. 12). W przypadku dofinansowania, o jakie ubiegała się spółka zastrzeżeniem tym jest ust. 12, w którym - co należy powtórzyć - przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie art. 15zzb ustawy. Ust. 12 art. 15zzb wskazuje wprawdzie, że przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych, jednak dokonana przez organ wykładnia tego przepisu w badanych w sprawie realiach jest zdaniem Sądu wadliwa. Ustawodawca posłużył się w tym względzie we wskazanej wyżej normie prawnej pojęciem "te same", a nie "takie same", "tożsame", podczas gdy np. w art. 15gg ust. 7 ustawy wskazano już, że podmiot może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Obydwa przepisy brzmią zasadniczo odmiennie, a i wnioski z nich wypływające są odmienne. Art. 15zzb ust. 12 kreuje przesłanki negatywne dla wniosku o dofinansowanie, zaś art. 15 gg ust. 7 - pozytywne. Przepis art. 15 zzb ust. 12 nie zawiera wyłączenia dofinansowania wynagrodzeń i składek ubezpieczeniowych dla tych samych pracowników. Stanowi jedynie, że "te same koszty" nie mogą być niejako dwukrotnie współfinansowane ze środków publicznych.

"Te same koszty" to - według znaczenia leksykalnego, nie takie same rodzajowo wydatki przedsiębiorcy (wynagrodzenie określonych pracowników i składki ubezpieczeniowe), jak interpretuje przepis organ, ale wydatki tożsame co do podmiotu, przedmiotu, podstawy, wysokości i okresu, za który przysługują (a zatem dokładnie te, które już uprzednio sfinansowano). Nie oznacza to tym samym, że wydatki przedsiębiorcy na podstawowy cel związany z utrzymaniem miejsca pracy, a więc na wynagrodzenie pracowników i należne składki, obciążające go w innym niż dotychczas sfinansowany z tarczy antykryzysowej, nie mogą być objęte dofinansowaniem z art. 15zzb. Wnioski poczynione przez organ mogłyby dotyczyć sytuacji, gdy finansowanie takich wydatków byłoby dokonywane ze środków FGŚP (np. w zbiegu wniosków z art. 15g i 15gg - tak np. nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 383/21), ale już w żadnym razie nie dotyczy to relacji dwóch podstaw takich świadczeń, o jakich mowa w sprawie (art. 15gg i art. 15zzb). Brzmienie tych przepisów jest zasadniczo różne i nie daje żadnej podstawy do wysuwania wniosków, jakie poczynił w niniejszej sprawie organ. Tym bardziej, że źródło finansowania (odmiennie niż w wypadkach art. 15g i art. 15gg) w obu tych wypadkach (tj. art. 15gg i art. 15zzb) jest różne.

W ocenie Sądu, żaden z przepisów ustawy o COVID nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15gg i 15zzb) wzajemnie się wykluczają co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego. Zgodzić należy się z tym, że oba świadczenia (jakkolwiek pochodzące z całkowicie odmiennych źródeł, jednak mające charakter środków publicznych) nie powinny (nie mogą) się dublować, ale tylko jeśli chodzi o te same dokładnie wydatki, w rozumieniu, o jakim mowa powyżej. Takie założenie służy realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, a w tym zachowaniu zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. Dofinansowanie zatem wynagrodzeń i związanych z nimi składek na ubezpieczenie społeczne, nawet dla tych samych pracowników, zatrudnianych przez przedsiębiorcę, ale za różne okresy, może zostać sfinansowane w części na podstawie ustawy o COVID, przy czym z uwagi na wyczerpanie możliwości ubiegania się o dopłaty z art. 15gg, przedsiębiorcy przysługiwało pełne prawo do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 15zzb.

Dlatego też podniesione w zaskarżonym akcie przyczyny, dla których organ nie uwzględnił wniosku skarżącej są niezasadne, bowiem pozostające w oderwaniu od brzmienia przepisów ustawy o COVID i właściwej ich wykładni. Przy wykładni wskazanych przepisów nie można pomijać techniki legislacyjnej całego aktu prawnego, ta zaś prowadzi wprost do wskazanego w uzasadnieniu wyroku wniosku. Faktyczne limitowanie wypłat dofinansowań na podstawie wytycznych ministerialnych nie może stanowić wystarczającej przesłanki do określonego działania organu, który zobowiązany jest stosować przepisy obowiązującego prawa zgodnie z ich brzmieniem oraz przy zastosowaniu zasad wykładni.

Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku spółki, złożonego w dniu 30 października 2020 r., z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni.

Tożsamy pogląd wyraził WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 388/21.

Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.