I SA/Bk 79/20, Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2938984

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 marca 2020 r. I SA/Bk 79/20 Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz.

Sędziowie WSA: Małgorzata Anna Dziemianowicz, Dariusz Marian Zalewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydanie zaświadczenia oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. S. M. (dalej powoływany również jako "skarżący" lub "strona") złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w B. podanie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie prac rolniczych na działce ewidencyjnej oznaczonej nr (...) położonej w obrębie R., gmina R., powiat b.

2. W dniu (...) października 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał postanowienie, w którym odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie prac rolniczych na przedmiotowej działce.

3. W dniu (...) października 2019 r. S. M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Zakres żądania został w nim zmieniony - skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że jest zarejestrowanym producentem i w latach 2005 - 2018 składał wnioski o przyznanie płatności do działki nr (...) oraz otrzymał decyzje przyznające płatności do działki (...), w tym także w 2017 r.

4. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia (...) października 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia, postanowieniem z dnia (...) listopada 2019 r. o nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził, że wskazane w zażaleniu fakty zostały potwierdzone w zaświadczeniu nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r., zaświadczeniu nr (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. oraz zaświadczeniu nr (...) z dnia (...) września 2019 r. Jedynym niepotwierdzonym faktem jest to, że S. M. otrzymał płatności na 2017 r. do spornej działki nr (...). Powodem braku potwierdzenia wskazanej okoliczności jest to, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., na mocy decyzji ostatecznej nr (...) z dnia (...) września 2018 r., wykluczył z przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. sporną działkę ewidencyjną nr (...).

5. Na powyższe postanowienie S. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zebrania, w sposób niewyczerpujący, materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte skarżone rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie potwierdzenia faktu użytkowania działki nr (...) i przyznania płatności na 2017 r. na rzecz S. M., tak jak za lata 2005-2016 i 2018.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w B. w toku postępowania ustalił, że to on wykonywał prace rolnicze na działce nr (...) i w związku z tym były przyznane na rzecz jego płatności przez Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w B.

6. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wywiódł odpowiedź na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnosząc o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

2. Przeprowadzając w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, tutejszy sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia.

3. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy orzekające w sprawie niniejszej miały podstawy do wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego, że w roku 2017 otrzymał decyzje przyznające płatności do działki (...) r. Bezspornym bowiem było, że w latach 2005-2016 i 2018 skarżący był użytkownikiem ww. działki, za którą otrzymywał płatności obszarowe, na okoliczność czego otrzymał zaświadczenia: nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r., nr (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. oraz nr (...) z dnia (...) września 2019 r.

4. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "k.p.a."). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś w myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

Zakres wydawanych zaświadczeń jest ściśle reglamentowany treścią art. 217 i 218 k.p.a., a nie subiektywną oceną wnoszącego wniosek o jego wydanie. Organ ma obowiązek wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy żądanie zawiera się w ramach zakreślonych wspomnianymi przepisami. Podstaw do takiego stanowiska należy upatrywać w charakterze samego zaświadczenia, definiowanego jako urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) na żądanie uprawnionej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. K. Chorąży, Z. Kmieciak, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72).

Jest to zatem postępowanie, na które składają się czynności o charakterze materialnoprawnym. Organ zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Chodzi tu bowiem o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1998 r., II SA 125/98, LEX Nr 41283).

Zaświadczenie ani nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jednostki, ani nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 594/10, LEX nr 597715).

Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Wyjaśnienia wymaga więc, że wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r., III SAB/Kr 50/17, LEX nr 2489320).

5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, którymi odmówiono S. M. wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia faktu użytkowania działki nr (...) i przyznania płatności na 2017 r. na rzecz S. M. było ustalenie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., na mocy decyzji ostatecznej nr (...) z dnia (...) września 2018 r., wykluczył z przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. sporną działkę ewidencyjną nr (...).

Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy, w trakcie kontroli złożonego przez stronę wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 stwierdzono, że na działce ewidencyjnej o nr (...) występuje "konflikt kontroli krzyżowej" wynikający z faktu zadeklarowania w tym samym roku gospodarczym (2017) tej samej powierzchni w ramach tej samej działki ewidencyjnej przez dwóch producentów rolnych - jak wynika z decyzji nr (...) z dnia (...) września 2018 r., działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr (...) gmina R., obręb R., użytkowało naprzemiennie dwóch producentów rolnych, tj.: S. M. oraz Ł. B.

Skarżący zadeklarował przedmiotową działkę do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (zazielenianie) na rok 2017 o łącznej powierzchni 1,50 ha (działkę rolną oznaczoną jako I/I1 o powierzchni 1,18 ha oraz działkę rolną oznaczoną jako J/J1 o powierzchni 0,32 ha).

Pan Ł. B.- zadeklarował te same grunty, tj. o łącznej powierzchni 1,50 ha (działka rolna oznaczona jako A/A1 o powierzchni 1,19 ha oraz działka rolna oznaczona jako B/B1 o powierzchni 0,31 ha) do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017,

Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że warunek, dotyczący utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, został spełniony przez obu z ww. producentów rolnych. Warunek, dotyczący posiadania gruntów rolnych w sposób trwały przez jednego z producentów rolnych w 2017 r. jest natomiast kwestią sporną.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. powołując się między innymi na treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wskazał, że warunkiem przyznania płatności obszarowych jest posiadanie przez wnioskodawcę, w sposób trwały, gruntów rolnych na dzień 31 maja roku, w którym złożono wniosek oraz ich utrzymanie zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy.

Uznając, że posiadanie powinno mieć charakter trwały, a związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją ostateczną nr (...) z dnia (...) września 2018 r. wykluczył z przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. sporną działkę ewidencyjną nr (...).

6. Organy orzekające w niniejszej sprawie postąpiły zatem prawidłowo, bowiem bazując na ustaleniach dokonanych w toku postępowania, w wyniku którego zapadła decyzja z dnia (...) września 2018 r. o nr (...), wykluczająca z przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. sporną działkę ewidencyjną nr (...), nie mogły wydać skarżącemu zaświadczenia, o które wnioskował. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ARiMR nie potwierdziły bowiem istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądał skarżący, ubiegający się o wydanie zaświadczenia. W sytuacji, gdy z posiadanych przez organy danych, stanowiących podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, wynika zgoła odmienny stan rzeczy to oczywistym jest, że wydanie zaświadczenia jest niemożliwe, co skutkuje koniecznością wydania postanowienia z art. 219 k.p.a.

7. Mając na uwadze powyższe sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.