Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1438665

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 24 stycznia 2014 r.
I SA/Bk 525/13
Przesłanki ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Pruszyński.

Sędziowie WSA: Urszula Barbara Rymarska (spr.), (del.) Patrycja Joanna Suwaj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W piśmie datowanym na 8 października 2013 r. K. K. (dalej jako Skarżący) złożył skargę na uchwały Rady Miasta B.: Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Uchwałom tym zarzucił nieważność z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem: (-) art. 6k ust. 2 pkt 1, 2, 3, art. 6r ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.); (-) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.); (-) art. 191 ust. 2 Traktatu z dnia 25 marca 1957 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; (-) art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz. Urz. L 312 z 22 listopada 2008 r., s. 3).

Skarżący twierdzi, że w uchwale Nr [...] stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została ustalona w oderwaniu od cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały na terenie miasta B. W uchwale zapisano m.in., że w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego o powierzchni lokalu mieszkalnego od 40,01 m2 do 80,00m2 w kwocie 35 zł. Przed 1 lipca 2013 r. płacona była cena rynkowa w kwocie 8,58 zł miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od osoby, które były zbierane i odbierane w sposób selektywny. Powyższa cena pokrywała cały koszt opłaty za odpady komunalne i usługa ta nie była dotowana. Cena ta pokrywała również koszt opłaty za odpady komunalne, które były znoszone i zwożone z całego miasta przez mieszkańców domków jednorodzinnych, którzy wrzucali swoje śmiecie do kontenerów znajdujących się na terenie osiedli zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "R". Zdaniem Skarżącego uznać zatem należy, że od 1 lipca 2013 r. miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być niższa od dotychczasowej gdyż ilość osób płacących za wywóz śmieci zwiększyła się, a sama ilość odpadów komunalnych już nie. Trudno zrozumieć jak wyliczono przyjęte stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, skoro firmom wywożącym śmieci opłacało się do 1 lipca 2013 r. wywozić je ze spółdzielni czy wspólnot mieszkaniowych za 4,50 - 8,58 zł. od osoby, a po 1 lipca 2013 r., kiedy zajmuje się tym gmina B., rachunek za wywóz nieczystości wzrósł kilkukrotnie. Podczas dokonywania kalkulacji należy uwzględnić zasadę minimalizacji kosztów ponoszonych przez społeczność lokalną, która zostanie nimi obciążona.

Skarżący wyraził pogląd, że jeżeli uznać w świetle art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają charakter podatkowy, wówczas sposób ustalania opłaty jest niezgodny z Konstytucją RP, albowiem ograniczenia stawek opłaty powinny być zawarte w samej ustawie zgodnie z art. 217 Konstytucją RP.

Stwierdził ponadto, że wysokość miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego ustalona na podstawie wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego jest oderwana od ilości odpadów faktycznie wytworzonych na danej nieruchomości. Tak uchwalona wysokość stawek nie ma związku z pierwotnym wytwórcą odpadów, czyli narusza zasadę wynikającą z art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE, że "zanieczyszczający płaci". Zasada ta stanowi zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jedną z podstawowych zasad polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego. Wedle tej zasady, kto powoduje zanieczyszczenie powinien ponieść koszty jego usunięcia. Należy ją interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom uchwał Rady Miasta B. w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nakładają na właścicieli nieruchomości oczywiście nieproporcjonalne koszty unieszkodliwiania odpadów w związku z tym, że nie mają one rozsądnego związku z wytworzeniem odpadów. Przyjęte uchwały opierają się na kryterium wielkości powierzchni lokalu mieszkalnego i nie uwzględniają liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Uchwalona wysokość stawek nie ma związku z ilością wytwarzanych przez poszczególnych mieszkańców odpadów tzn. w żaden sposób nie będzie premiowane (np. obniżeniem opłat) wytwarzanie mniejszej ilości "strumienia odpadów", co nie wpłynie na zmniejszenie wolumenu odpadów.

W ocenie Skarżącego uchwały prowadzą do nierównego traktowania gospodarstwa domowego o identycznej liczebności, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Dla gospodarstwa domowego 1-osobowego ustalono stawki od 28,50 zł, gdy mieszka się w lokalu o powierzchni do 40,00 m2, zaś 52,50 zł, gdy mieszka się w lokalu o powierzchni od 40,00 m2 do 80,00 m2, oraz 67,50 zł, gdy mieszka się w lokalu o powierzchni powyżej 80,00 m2. W rezultacie gospodarstwo domowe 1-osobowe zapłaci od 28,50 zł do 67,50 zł, mimo że stan produkcji "odpadów" jest taki sam.

Skarżący wskazał ponadto, że Stawki opłat zostały ustanowione w sposób arbitralny bez uwzględnienia art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności nie uwzględniono faktycznych kosztów systemu funkcjonowania gospodarowania odpadami komunalnymi. Przyjęte stawki opłat za odpady są wielokrotnie wyższe niż wynika to z płaconych do 1 lipca 2013 r. przez mieszkańców stawek a także są wyższe niż w miejscowościach [...] czy innych większych miastach.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wysokość stawek skalkulowana w uchwale Nr [...] miała pozwolić na osiągnięcie dochodu budżetu gminy z tytułu wpływu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na poziomie ok. 50 mln zł rocznie. Oszacowanie kosztów systemu, przy uwzględnieniu liczby mieszkańców B. oraz prognozowanej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (dane wyjściowe do przyjęcia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w uchwale z dnia [...] marca 2013 r.), nastąpiło w oparciu o "Opracowanie optymalnych rozwiązań w modelowaniu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Miasta B.", zrealizowane wraz z modelem finansowym przez P. Sp. z o.o. N. Opracowanie obejmuje analizę SWOT możliwych do wyboru metod naliczania opłaty "śmieciowej", wskazuje rozwój mierników do naliczania opłat oraz przedstawia ryzyka i wrażliwość czynników wpływających na ich wysokość. Podstawowym elementem dokumentu są oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, uwzględniające m. in. liczbę mieszkańców B., ilość wytwarzanych odpadów na terenie miasta B., zakres usług podstawowych świadczonych przez gminę na rzecz mieszkańców, prowadzenie działań z zakresu edukacji ekologicznej, a także koszty zarządzania systemem. Stawki opłat skalkulowane zostały w oparciu o szacowane koszty [...] modelu gospodarowania odpadami komunalnymi, wynikającego z uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z tym że uchylono ją uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnym, a ponadto ustalono, że system ten obejmuje: koszty odbioru i transportu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki na zmieszane odpady komunalne i pojemniki/worki na selektywnie zbierane szkło opakowaniowe, koszty zagospodarowania odpadów w sposób zapewniający osiągnięcie wymaganych poziomów odzysku poszczególnych frakcji odpadów, koszty tworzenia i funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (punktów typu "gniazda" oraz Gminnych Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych - tzw. PSZOK-ów), a także koszty zarządzania systemem i edukacji ekologicznej. Wyniki rozstrzygniętego przetargu na obieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (składowe kosztów całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie odbioru i transportu) pozwoliły na obniżenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o ok. 10%. W związku z powyższym, zgodnie z § 1 uchwały Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, ustalone zostały nowe, niższe stawki miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, kształtujące się w następujący sposób: 1) od gospodarstwa domowego zajmującego lokal o powierzchni do 40,00 m2 - 28,50 zł; 2) od gospodarstwa domowego zajmującego lokal o powierzchni od 40,01 m2 do 80,00 m2 - 52,50 zł, 3) od gospodarstwa domowego o powierzchni lokalu mieszkalnego powyżej 80,00 m2 - 67,50 zł, w przypadku nieselektywnego gromadzenia odpadów. Natomiast gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi odpowiednio: a) od gospodarstwa domowego o powierzchni lokalu mieszkalnego do 40,00 m2 - 19,00 zł, b) od gospodarstwa domowego o powierzchni lokalu mieszkalnego od 40,01 m2 do 80,00 m2 - 35,00 zł, c) od gospodarstwa domowego o powierzchni lokalu mieszkalnego powyżej 80,00 m2 -45,00 zł. Obniżone również zostały odpowiednio stawki za pojemnik o określonej pojemności.

Zatem Rada Miasta B. uchwalając stawki opłaty nie naruszyła prawa, a wręcz dochowała należytej staranności w prawidłowym określeniu wysokości opłat. Kierowała się optymalizacja jakości usług przy jednoczesnym możliwie najniższym poziomie wysokości opłat. Wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poddawana była również nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., które umarzając postępowanie nadzorcze nie zgłosiło żadnych zastrzeżeń co do wysokości stawki opłaty (Uchwała Kolegium RIO w B.Nr [...] i [...]).

Zdaniem Rady Miasta nie można przyjąć, że opłata za gospodarowanie odpadami jest opłatą za wykonanie usługi wywozu odpadów. Z ustawy wynika, że opłata nie pokrywa jedynie kosztów wywozów odpadów, a pokrywany jest koszt funkcjonowania całego systemu. W mieście B. środki finansowe pochodzące z opłaty za gospodarowanie odpadamy komunalnymi przeznaczone są na pokrycie kosztów wskazanych w art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pobieranie tej opłaty jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej.

Rada zaznaczyła ponadto, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...], w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W związku z powyższym to wytwórca odpadów (właściciel nieruchomości) wnosi opłatę. Sama wysokość opłaty zróżnicowana jest od gospodarstwa domowego o określonej powierzchni lokalu mieszkalnego (art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Wysokość stawki opłaty z założenia ma być niezależna od ilości wytworzonych odpadów komunalnych, tak by uniknąć wszelkiego rodzaju przypadków pozbywania się odpadów poza systemem. Ustawodawca obliguje radę gminy do wprowadzenia mechanizmu promującego zbieranie odpadów w sposób selektywny, co uchwała niewątpliwie czyni poprzez wprowadzenie niniejszych stawek opłat za odpady zbierane w sposób selektywny.

Zdaniem Rady nie jest naruszeniem prawa fakt, że wysokość stawek różni się w poszczególnych gminach. W skardze w większości przypadków przytaczane są stawki opłaty od mieszkańca, gdy tymczasem w B. przyjęta została wysokość opłaty uzależniona od gospodarstwa domowego o określonej powierzchni lokalu mieszkalnego. Stawki nie odbiegają w znaczący sposób od stawek prezentowanych przez Skarżącego, choć nie można wprost porównać dwóch różnych metod naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Rada wskazała również, że o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego bądź zasady praworządności można by mówić wtedy, gdy rada gminy podejmowałaby uchwały stanowiące akty prawa miejscowego nie posiadając w tym zakresie upoważnienia ustawowego. W przedmiotowym stanie prawnym nie miało to miejsca. Rada gminy ustalając stawki opłaty wykonuje delegacje ustawową wynikającą z art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie samej opłaty wynika z tej ustawy, a rada gminy określa jedynie jej wysokość. Rada gminy nie jest organem uprawnionym do decydowania o konstytucyjności przepisów rangi ustawowej.

W ocenie Rady, uzależnienie wysokości opłaty od gospodarstwa domowego o określonej powierzchni lokalu mieszkalnego nie jest również naruszeniem konstytucyjnej zasady równości. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami nie jest uzależniona od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów (bez względu na którąkolwiek z metod o których mowa w art. 6j ustawy). W skarżonej uchwale Nr [...] zmienionej uchwałą Nr [...]opłata uzależniona została od powierzchni lokalu mieszkalnego w gospodarstwie domowym. Cechą relewantną, z punktu której należy analizować spełnienie kryterium równości jest posiadanie nieruchomości o powierzchni lokalu w jednym z trzech podziałów: do 40,00 m2 włącznie, od 40,01 m2 do 80,00 m2 oraz powyżej 80,00 m2. Każdy właściciel nieruchomości posiadający gospodarstwo domowe o określonej powierzchni mieszczącej się w przedziale określonym uchwałą, będzie wnosił taką samą opłatę zależną od powierzchni lokalu mieszkalnego.

W piśmie z 15 stycznia 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy Rada przedstawiła: podstawy szacowania kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz kalkulację stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z gospodarstw domowych. Podkreśliła po raz kolejny, że w wyniku przetargu na odbieranie odpadów nastąpiła obniżka stawek opłaty.

Podczas rozprawy Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 17/13 i stwierdził, że skarżone uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Dodatkowo zarzucił, że projekt uchwały nie zawiera uzasadnienia.

Zarządzeniem Przewodniczącego tut. Wydziału z 6 listopada 2013 r. powyższe skargi zostały rozdzielone. Skarga na uchwałę Nr [...] została wpisana do rep. pod sygn. I SA/Bk 525/13.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie Skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały i naruszenie tego interesu kwestionowaną uchwałą. Bezsporne jest, że Skarżący jest mieszkańcem B. Z przedłożonych dokumentów wynika ponadto, że jako właściciel lokalu mieszkalnego obciążany został opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi (vide k-9, akt sąd.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego na rozprawie zarzutu wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 17/13 (Dz. U. z 2012 r., poz.1593), należy zauważyć, że we wspomnianym orzeczeniu TK nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie orzekł, że art. 6k ust. 1 i 2 ww. ustawy w zakresie w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i co do zasady wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). W tym, miejscu zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny uzasadniając orzeczenie stwierdził, że "w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności zastosowania art. 190 ust. 3 zdania pierwszego in fine Konstytucji do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu został bowiem uznany za zgodny z konstytucyjnym standardem. Za naruszające normę konstytucyjną uznał Trybunał natomiast nieuregulowanie przez prawodawcę maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." Skutkiem tego orzeczenia nie jest, więc jak podnosi Skarżący, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, lecz zobowiązanie ustawodawcy do wyznaczenia granic, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej.

Powyższe stwierdzenie czyni niezasadnym zarzut wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 6k ust. 1 i ust. 2 ustawy, w którym zawarto upoważnienie dla Rady do wydania zaskarżonej uchwały, z art. 84 i art. 217 Konstytucji nie skutkowała jego uchyleniem. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji, w którym wyrażona została zasada państwa prawnego i art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów wydania zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem art. 6k ust. 2 pkt 1, 2, 3, art. 6r ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przypomnieć, że w myśl postanowień art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz.594), gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta B. w oparciu o wynikającą z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach delegację, wydała zaskarżoną uchwałę dokonując w niej wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Na mocy art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 ustawy (tj. tych na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6k ust. 2 ustawy). W myśl art. 6k ust 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku Rada gminy, w drodze uchwały dokonuje wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, a więc ustawodawca pozostawił gminom wybór metody ustalenia stawki spośród metod wymienionych w ustawie.

Ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z postanowieniami art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ww. ustawy; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2)

tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3)

obsługi administracyjnej tego systemu.

Z powyższego wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, stąd nie mogą być one odnoszone do cen rynkowych, jakie dotychczas obowiązywały na terenie miasta B., lub też obowiązują w innych miejscowościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w orzeczeniu o sygn. I SA/Bk 127/13 wskazał swoiste kryteria oceny prawidłowości skalkulowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami podnosząc, że "rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu". Skład orzekający w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i przyjmuje za swój.

W rozpoznawanej sprawie Gmina B. skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców B. oraz prognozowane ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w oparciu o "Opracowanie optymalnych rozwiązań w modelowaniu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Miasta B.", przygotowane przez P. Sp. z o.o.

Z dołączonych do odpowiedzi na skargę materiałów na płycie CD wynika, że wspomniane opracowanie obejmuje analizę możliwych do wyboru metod naliczania opłaty, wskazuje rozwój mierników do naliczania opłat oraz przedstawia ryzyka i wrażliwość czynników wpływających na ich wysokość. Oszacowane koszty całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, uwzględniają m. in. liczbę mieszkańców B., ilość wytwarzanych odpadów na terenie miasta B., zakres usług podstawowych świadczonych przez gminę na rzecz mieszkańców, prowadzenie działań z zakresu edukacji ekologicznej, a także koszty zarządzania systemem. Powyższe pozwala uznać, że ustalając wysokość opłaty dokonano rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Pozytywnie należy także ocenić działania Gminy zapobiegające temu, by opłata stała się źródłem dodatkowych zysków gminy, poprzez podjęcie uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Wyniki rozstrzygniętego przetargu na obieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wpłynęły bowiem na wysokość kosztów całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co pozwoliło na obniżenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, który przewiduje, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Zgodnie z art. 3 pkt 5 wspomnianej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, wytwórca odpadów oznacza dowolny podmiot, którego działalność prowadzi do powstawania odpadów (pierwotny) lub dowolny podmiot zajmujący się przetwarzaniem wstępnym, mieszaniem lub innymi procesami prowadzącymi do zmiany charakteru lub składowania tych odpadów. Natomiast w art. 15 lit. a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE wskazano, że zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci koszty unieszkodliwiania odpadów ponosi posiadacz, który przekazał odpady.

Otóż Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 16 lipca 2009 r. w sprawie C-254/08 Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni v. Comune di Casoria (publ. ZOTSiS 2009/7B/I-6995..), wskazał, że "art. 15 lit. a) Dyrektywy 2006/12WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów, którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 15 lit. a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (dopisek Sądu), winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem". Dodatkowo Trybunał zauważył, że "częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez 'posiadaczy'. Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów".

Mając na uwadze powyższe wywody Trybunału Sprawiedliwości UE można przyjąć, że wskazane przy obliczeniu wysokości stawki opłaty, kryterium powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego przyjęte w metodzie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiącej wzorzec ustalenia opłaty, w zaskarżonej uchwale, jest kryterium, które nie narusza samo w sobie zasady "zanieczyszczający płaci". Przyjęte kryterium pozwala na obliczenie kosztów gospodarowania odpadami i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami. W konsekwencji za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Zgodzić należy się także z pełnomocnikiem Rady, że ustalenie stawki opłaty od gospodarstwa domowego w oparciu o wielkość powierzchni lokalu mieszkalnego nie może być traktowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji. Opłatą obciążono właściciela gospodarstwa domowego, uzależniając jej wysokość od powierzchni lokalu. Tym samym cechą, która powinna być brana pod uwagę przy analizie spełnienia kryterium równości jest posiadanie nieruchomości mieszkalnej o określonej powierzchni lokalu, a nie ilości osób tworzących to gospodarstwo domowe. Każdy właściciel nieruchomości posiadający gospodarstwo domowe o określonej powierzchni mieszczącej się w przedziale określonym uchwałą, zobowiązany został do wnoszenia takiej samej opłaty. W takim przypadku nie można więc mówić o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Reasumując uznać należy, że zarówno dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i uchwalając stawki opłaty Rada Miasta nie naruszyła prawa. Wbrew zarzutom Skarżącego do projektu zaskarżonej uchwały, było dołączone jej pisemne uzasadnienie, w którym wskazano przyczyny zmian wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (k-5 akt sprawy dot. uchwały zmieniającej).

Na marginesie Sąd zauważa, że wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w tym także poprzedzający je tryb konsultacji społecznych poddane był nadzorowi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., które umarzając postępowanie nadzorcze nie zgłosiło żadnych zastrzeżeń, co do wysokości stawek opłaty (Uchwały Nr [...] i [...]). Na zmianę oceny zaskarżonej uchwały nie wpływa też zakres i treść dokumentów dołączonych do sprawy I SA/Bk 328/13, które w głównej mierze dotyczyły prowadzonych konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie uchwały.

W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.